一 自由民主体制面临的挑战
对西方自由民主政体的推崇在20世纪末达到了巅峰状态，自由主义民主思潮宣称自由民主政体最终确立了自己无可匹敌的体制优势，从而终结了人类政治文明演进的历史。但是，民主政治发展的现实远比终结论者想象的要复杂和曲折。事实上，即使是在自由民主政体的大本营，西方国家的民主体制在实际运作过程中同样也是问题丛生，就连代议制程序民主最有影响力的辩护者熊彼特也承认，“再也没有比罗列一份给人印象深刻的民主方法的失败事例的清单更容易的事了。”[1]代议制民主不仅因为其委托代理的治理机制将大众排斥出公共事务治理的范围，从而偏离了“人民的统治”或者“民有、民治、民享”的民主本质，而且在实际运作过程中也派生出了种种非民主甚至反民主的政治后果，形成了民主体制形式与实质严重背离的悖论现象。
1.民主体制的非民主后果
代议制民主作为一种间接民主形式，是根据限制治理主体以防止多数暴政的指导原则建立起来的。在这一体制中，少数由公民选举产生的政治家“代表”公民行使公共权力，公众授权他们对公共事务进行治理。选举不仅是公众选择代理人的途径，而且是公众授权“代表”以体现公共权力合法性的必要形式。这样，“全民选举最高决策者是民主的实质。”[2]周期性的自由竞争选举构成了自由民主政体或者说代议制的核心，被视为是“民主的底线”，甚至被等同于民主政治本身。
代议制将民主落实为一整套选举的程序和技术，从而将民主的核心问题从“由谁统治”转变为“选举谁来统治”。为了论证代议制程序民主的合理性，熊彼特直接摧毁了经典民主理论赖以存在的两大基础性假设即“共同福利”和“人民意志”。古典民主的基本逻辑是:“为实现共同福利作出政治决定的制度安排，其方式是使人民通过选举出一些人，让他们集合在一起来执行它的意志，决定重大问题。”[3]然而，在熊彼特看来，所谓的“共同福利”是根本不存在的，价值观念的差异决定了人们对福利有着不同的理解和追求，而价值的主观性也决定了分歧很难通过理性的交流和沟通来消除。既然不存在共同福利，也就无法形成人民的共同意志。正是在否定“共同福利”和“人民意志”可能性的基础上，熊彼特认为民主政治只能追求选举程序的合理性，将民主体制落实为竞争性选举的技术性制度安排。然而，对照现实，程序民主可能产生的流弊却丝毫不比“共同福利”和“人民意志”等含糊概念少。在代议制民主体制下，严格按照形式上公正合理的民主程序运作的政治过程，完全可能产生违背民主价值的政治结果。
首先，程序民主遵循的是多数决定原则，即使当选的政党和政治家是以微弱多数获胜，依然能够宣称代表全体人民，获得了人民的授权。实际上，越来越多的微弱多数获胜的事实表明，获胜者并不能真正代表全体选民的意志。而如果考虑到相当大比例的选民根本没有参加投票，我们甚至可以说，获胜者可能违背甚至压制了多数人的意志。密尔早就指出过这一事实，即代议制政府中“所谓人民意志，实际上只是最多的或者最活跃的一部分人民的意志，亦即多数或者那些能使自己被承认为多数的人们的意志。”[4]代议制民主的辩护者尖锐地抨击直接民主会导致公共权力的掌握者动辄以公意或人民的意志压制、迫害一部分公众，但严格地讲，代议制民主体制同样未能有效地解决这一问题。
其次，程序民主将公众的政治参与限制在参与周期性的投票上，由此产生的政治疏离感和无力感，不可避免地会导致公众政治责任感的不断下降，进而使选举政治的产品即当选政治家的水准缺乏应有的保证。密尔早就指出过，当大多数代表对投票缺乏足够的关心，或者虽然去投票，却不把投票权用于公共的理由，而是为了金钱而出卖选票，或者按照控制着自己的人或出于私人原因希望谋求其好感的人的意思投票时，代议民主制度就没有多大价值。[5]研究政治选举过程的学者们已经从多方面揭示了大规模的民主选举制度的内在缺陷。安东尼·唐斯(Anthony Downs)认为，选民“理性无知”[6]的选择状态，决定了选举结果具有相当大的集体非理性属性。唐斯认为，作为理性的社会个体，选民会对自己参与投票这一行为的成本、收益，以及个人投票可能对选举结果产生的影响作出理性的评判，当选民意识到自己的投票对选举结果无足轻重，而负责任的投票行为又需要自己耗费相当多的时间和精力去了解候选人的素质及政策取向时，就会对政治选举采取无所谓的态度，甚至直接放弃投票。而按照美国学者布赖恩·卡普兰(Bryan Caplan)提出的选民“理性的胡闹”(rational irrationality)[7]的假说，每个选民都有自己信仰或观念方面的偏好，当选民意识到个人的投票对选举结果的影响几乎可以忽略不计时，就可能将参与选举的过程当作释放自己信仰偏好的机会，使自己的精神效用得到一次满足。这就意味着相当多的选民可能会在自己的偏见或错误的观念驱使下投下自己那一票。当这种“理性的胡闹”的投票行为成为相当普遍的现象时，民主选举产生的结果也就可想而知了。
托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒对于代议制民主是否能够真正体现民意问题进行了总结，在他们看来，要想让选举产生真正合乎民意的结果，必须具备四个条件:一是参加竞选的候选人必须提出明确的政策主张;二是选民应当关心政策问题;三是选举结果应该反映多数人对这些问题的偏好;四是当选官员应该信守选举中的诺言。[8]对照美国的政治选举，这四个条件几乎是无法满足的。如美国的两大政党几乎没有提供给选民真正可供选择的政策方案，也很少有美国人能确定他们的政治立场，选民只是根据候选人的人格和表现来作出选择，而不是基于他们的政策。同时，很多选民不参加投票也决定了美国的选举结果很难体现出多数选民的偏好。更重要的是，即使多数选民在选举中表明了他们的政策立场，也没有什么可以保证当选的官员能够按照其竞选纲领行事。
再次，程序化的民主选举过程，会因诸多极具影响力的社会因素的介入，而使选举的公正性受到损害。这其中最重要的莫过于金钱与媒体的左右。几乎所有关涉公众利益的政治选举或多或少都存在着用金钱收买选票的可能性。西方国家虽然也设立了诸多的限制性法律，但在大规模的政治选举过程中，候选人要影响和左右选民的态度，都不得不投入越来越大的竞选资金。没有大规模的资金投入，没有强有力的资本力量的支持，要赢得选举几乎是不可能的。这就意味着形式上公正合理的自由竞争选举在很大程度上已演变成金钱的较量，这无疑是对民主精神的莫大讽刺。
民主无疑首先是一种政治实践方式，但同样不应有疑问的是，社会各领域的生活都会深刻地制约着民主的实现。民主是在反对政治专制的过程发展起来的，但专制显然并不仅仅只是政治领域特有的现象，不平等、压迫、不自由状态同样广泛存于社会生活各个领域，特别是经济领域。无视社会生活中广泛存在的不平等、不自由状态，仅仅满足于维持形式上公正的政治选举，合乎逻辑地造成了一种民主的悖论现象:社会各领域的非民主现象不断从各个方面侵蚀着政治体制的民主内涵，甚至使民主政体的运作受到严重的扭曲。
代议制民主体制隐含着一个重要的预设:政治生活是一个外在于社会环境的自足领域，不会受到政治以外的经济社会生活的制约。然而，社会的现实却是，“在所有民主的市场取向的制度下，公司和其他商业企业已进入政治生活。它们的需求和偏好传递到立法者那儿，其迫力和强度不亚于公民们的需求和偏好。但这些非真实的人比我们这些人更高大更富有，且具有我们不具有的权利。它们的政治作用有别于一般公民的政治作用，并使后者相形见绌。”[9]在现实生活中，尽管财产权不再成为获得公民资格的必要条件，但经济因素对民主的影响并没有因此而消失，而是以更加复杂和隐蔽的形式对公民的民主权利实现构成实质性影响。社会资源占有的不平等导致政治资源占有的不平等，进而因为政治话语权的差别而不断强化经济生活和社会生活中的各种压迫现象，是所有市场经济国家不争的事实。政治民主在社会治理过程中遭遇的种种困境已深刻地表明，当代民主的发展需要超越政治民主的藩篱，在更广阔的社会空间中去寻求更丰富的民主实现路径和更有效的社会治理之道。
在现代媒介化社会，通过大众媒体影响甚至操控选举过程已经成为政治选举必不可少的政治策略。托克维尔早就说过，“民主的最大危险，是沦为公共舆论的奴仆”[10]。在现代民族国家的范围内，政治候选人对绝大多数选民而言都是陌生人，选民几乎不可能对他们有深入的了解，有关他们的政治信息基本上都是由媒体提供的。特别是在电视和互联网高度普及的时代，政治人物在屏幕面前的形象成为不愿也不大可能花很多精力去了解、研究候选人政策主张的公众选择其“代表”的主要依据。于是，媒体面前的成功表演，而不是针砭时弊的政策主张，成为政治人物赢得选民的关键。正如后现代行政学家查尔斯·福克斯和休·米勒指出的那样，“参加职位竞选的候选人很少在提出一系列替代性政策的基础上进行竞争。形象比实质更重要……参加选举班子、公共关系的领袖、广告顾问以及风格设计师比政策分析家更重要”[11]。当民主选举蜕化为一场场脸谱化甚至娱乐化的“政治秀”，“作秀”能力远比公共事务治理能力更为重要时，公众又怎能希望他们选举产生的“代表”能够真诚地落实公众的意愿，有效地承担起公共事务治理的职责?可以说，民主选举越是呈现出众声喧哗的热闹场景，也就越是远离了民主的精神实质。
针对自由民主政体在实际运作过程出现的民主精神扭曲、变异等现象，皮埃尔·卡蓝默曾尖锐地指出，“民主高奏凯歌，但这是破碎的民主”[12]。正视代议制民主暴露出来的种种显著流弊，部分自由民主体制的辩护人不得不在什么是民主及如何实现民主的问题上再度退却，即无奈地将民主萎缩成公众对“代表”权力行使的监控。萨托利提出，“现代民主只能是‘被统治的民主’即统治的少数统治被统治的多数这一既定事实下的民主，其关键并不在于被统治的多数亲自掌握和行使政治权力，而在于有效制约统治的少数以防止个人独裁”[13]。罗伯特·达尔也认为，“在最民主低水平上……民主理论关心的是普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程”[14]。然而，即使是退却到将民主理解为公众对政府的监控，普通民众对政策过程施加影响(更不用说监控)的可能性也是极其有限的。在自由民主体制下，“目标的达成和政策的制定都有可能是为了有钱人、有良好组织的人以及那些为竞选提供基金、买了媒体时间段的特殊利益集团的利益。拥有社会权力的人能确保特定阶层的人被排除在讨论之外，剥夺了他们对事件提出不同看法的权利。由于各种原因被排除在辩论之外的人们对他们的诉求的价值无能为力”[15]。
代议制民主的委托代理机制难以体现和实现多数人意志的问题，不仅反映在选举过程之中，而且体现在选举之后的公共事务决策过程之中。传统政治理论认为，只要进行自由投票，并以少数服从多数的原则作出决定，政治决策就能较好地体现民意。但阿罗的“不可能性定理”[16]表明，大多数通过民主投票程序作出的决策都不可能是真正民主的，只可能是强加的。如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主制度下，我们将无法从不同的个人、不同的利益集团的偏好中推导出一个所有人赞同的共同利益，不可能得到一个令所有人都满意的决策结果。
综上所述，代议制民主政体虽然设计出种种旨在实现形式公正的民主程序，但委托代理机制本身无法克服的内在缺陷，以及排斥公民参与的体制性要求，决定了形式上公正、合理的民主体制往往会产生违背民主本质要求的政治结果。福克斯和米勒这样总结了代议制民主的现实:“程序民主理论——它开始于个人倾向，然后集中于大众意愿，由立法机构编纂成法典，再由各级官僚机构来实施，最后由专门的选民进行评估——缺少可信性。这种反馈模式不仅从整个过程上看缺乏可信性，而且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效。……那种试图通过精确阐明的规则约束政府职能者的行为来实现民众主权的愿望因反馈循环的失调而被引入歧途。这对于基层的人们来说，也是非民主的”[17]。
2.国家治理过程的民主悖论
民主是一种公共事务的治理方式，当我们将目光从授权机制转向公共权力的具体运作时，我们却不难发现，代议制民主体制下的政治与行政二分的治理机制，实际上不可避免地导致了整个行政过程民主精神的失落。
代议制政体制度设计的基本逻辑是:拥有天赋权利的公民作为政治委托人，通过政治选举将治权交给其选出的议会，议会作为表达和凝聚国家意志的机关，代表人民行使公共权力，行政机关作为国家意志的执行者，依据议会制定的法律和政策实施对公共事务的具体治理，司法机关则负责行政行为的审查，以纠正法律和政策执行中的偏差以及可能发生的对公民权利的侵害。这种制度设计实际上隐含着双重的委托代理，即公民委托议会凝聚国家意志，行使公共权力;议会委托、控制行政机关具体实施公共事务的治理。如果说前一种委托代理机制内含的缺陷在于公民无法对议会及政治家可能发生的背离委托人意愿的行为进行及时、有效的控制和校正的话，那么，后一种委托代理机制的内在缺陷则在于行政机关同样有可能摆脱政治对行政的控制，甚至形成“代理人主权”局面。双重的委托代理，隐含着公众意志最终被忽视、扭曲的极大可能。
虽然在国家事务的具体治理过程中政治与行政的关系往往是剪不断理还乱，但西方代议制政体在制度设计和体制运作上还是有意识地遵循了政治与行政二分的原则。伍德罗·威尔逊于19世纪末发表的在行政学上具有开拓性意义的《行政学研究》一文，最早阐发了政治与行政二分的思路。随后，古德诺对这一思路进行了系统的阐释，对政治与行政的功能进行了明确的定位:“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。……政治与指导和影响政府的政策相关，而行政则与这一政策的执行相关。”[18]
政治与行政不同的功能定位派生出了其各自不同的运作规则，概括地讲，那就是政治讲民主，行政讲集中(效率)。按照代议制的制度设计思路，民主原则贯彻在政治选举以及议会的议事过程之中，只要政治选举遵循了程序化的民主规则，议会制定的法律和政策经历了自由辩论并贯彻了多数决定的原则，就可以保证国家意志充分体现公众的意愿，保证民主的实现。而既然民主的价值已经体现在国家意志的凝聚过程之中，那么，承担国家意志执行的行政系统，就只需要按照效率优先的原则，贯彻执行好议会制定的法律和政策。这就意味着，民主止步于政治过程，行政运作是一个与民主价值无涉的技术性操作领域。从威尔逊到韦伯，西方公共行政理论的演进呈现出了一种将公共行政技术化的态势，“效率”而不是民主成为行政科学最高的“善”，行政管理创新追求的不过是通过组织内部的技术性改良不断提高行政运作的效率。由此产生的必然结果，是整个行政过程民主价值的失落，公共行政只重视管理技术手段，而不再关心公共行政的目的性价值。这样，即使在政治领域民主的价值被抬到了天上，但在与公众利益密切相关的行政领域，民主却是无足轻重的。“无论民主多么美好，多么合乎需要，都只是某种处于行政管理边缘的东西”[19]。
一旦行政过程缺乏体现民主和其他公共性价值的制度安排，官僚组织就可能利用政治家与官僚之间在公共事务治理上的信息不对称局面，追求自身效用最大化，驱使行政过程偏离公共性轨道。各国的实践证明，官僚组织说到底也是理性的效用最大化者。官僚组织凭借自身在公共事务管理上的信息优势，总是能够不断扩展其自主性空间，摆脱政治系统对行政过程的控制。按照安东尼·唐斯的分析，官僚机关的权力并不限于组织职位的法定权力，由于职业官僚不仅有专业的知识、技术和能力，而且富有职业生涯“累积起来的知识和经验”，凭借这些优势，官僚机构可以通过控制信息的传递来影响政治家掌握的政策过程。按照政治与行政二分的制度设计，官僚系统应当是一个从属性和工具性的执行机构，但一旦官僚机构凭借自身的优势不断扩大自主性空间，进而反过来影响和牵制议会时，就可能出现“代理人主权”现象，即“官僚们自身会成为国家的主人”[20]。
对于公众来说，政治与行政二分体制客观上造成了一种悖论性现象:理论上被看作国家主人、政治委托人的公民，在现实生活中始终不过是行政组织管理和控制的对象，无法过问、参与公共事务的具体治理。作为政治上的公民，公众在政治选举期间行使了民主权利，而作为现实生活中的人，公众说到底还是行政当局的属民。卢梭曾这样讽刺英国的代议制民主:“英国人民自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的，议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”[21]。卢梭的抨击相当准确地击中了政治与行政二分的代议制体制的要害。
如果说在自由竞争的弱政府时代，委托给官僚组织执行的公共事务相对还比较简单，官僚自主性的危害还不是过分显著的话，那么，在公共事务爆炸式增长，官僚组织也因此极度膨胀的今天，非民主的行政过程对公共性目标的偏离所造成的后果就会发展到令人无法容忍的程度。自20世纪30年代以来，为应对日益严重的周期性经济危机和丛生的社会问题，对经济社会生活进行广泛的行政干预成为西方各国政府角色调整的基本方向。行政权力由此迅速扩大，政府规模急剧膨胀，“政府越来越多地作为一个侵犯性的管理机构存在于日常生活之中”[22]，行政组织逐步发展成为规模庞大、无孔不入的“巨无霸”，“代理人主权”现象不断加剧。“高级官僚已经能独立于定期选举产生的政治家，并用他们的意愿来对抗这些政治家的意愿，因此官僚机构(其大部分的原则都是非民主的)已经对民主形成威胁”[23]。
“议会至上”的权威被不断膨胀的行政权力动摇，以致行政权事实上成为国家权力的主要体现者，使西方民主体制陷入了严重的合法性危机。传统的代议制体制将民主限制在政治过程，尚有一个差强人意的解释，那就是民主、公共性等基本价值通过政治(议会)控制行政(政府)的体制结构间接地体现到行政过程。问题在于，当这种控制机制逐步弱化甚至出现某种逆转之势时，以效率而不是民主为最高之“善”的行政过程实际上有可能造成整个国家治理的民主价值失落。一方面是越来越多的公共事务交由官僚机构管理，行政组织的权力及其控制的资源不断膨胀，公众的现实境遇越来越仰仗于行政组织的运作;另一方面却是民主原则、民主机制被排斥在整个行政过程之外，行政组织漠视公众的需求，傲慢地按照自己的愿意行使公共权力。其结果，正如沃尔多所指出的，只能是一种令人绝望的局面， “‘民主’之后不可避免地要付出的代价是实际的‘独裁’”[24]。
3.民主的程序化与政治冷漠症
雅典式的古典民主，是建立在城邦公民普遍地参与公共事务治理的基础上的。在此，政治意味着一种公共的生活方式，是健全公民人格的必由之路。积极参与公共事务，不仅是公民的基本权利，更是公民不可推卸的道德义务。正如汉娜·阿伦特所阐释的那样，在雅典，公共生活意味着人们学会放弃诉诸暴力和强制，以言辞和劝说来实现公共理性，从而使不同背景的人们能够“通过政治的互动作用来表达和交流他们对善的理解”[25]。在雅典的政治家和思想家们看来，“政治参与具有内在价值”，“积极的公民生活事实上是我们的最高的生活方式”，“政治生活优越于纯粹私人性的天伦之乐、邻居友谊和职业追求，因此应该占据生活的中心位置”[26]。
相形之下，代议制民主虽然从国家制度层面解决了现代多元社会的民主的可操作性和政治统治的形式合法性问题，却以体制形式排除了公民政治参与的必要性和可能性，使得“民主已变成一种纯粹用来挑选和授权政府的机制，它已沦为精英分子之间的一种竞争。而公民则被看成政治市场中的一些消费者”[27]。政治于是成为一个与道德无涉、与公民无关的特殊领域，古典式民主的基本场域，即公共领域因为没有任何存在的必要而逐渐荒芜。
自由民主体制排斥公民参与所产生的直接后果，就是公众在体制力量的挤压下产生日益严重的政治无力感。在此，权力无所不在，但它不是驾驭的对象，而是操控自己行为的庞大异己力量。当公共领域全面解体，社会大众沦为政治市场被动的消费者，沦为“政治秀”的看客时，人们只能将自己的精力和热情收缩到个人私利的争夺上，而不再理会政治共同体之善。公共领域的消失，政治大门的紧闭，将社会大众塑造成为只关心自我感受、个人享受的孤独个体。哈贝马斯相当准确地把这种现象概括为“公民唯私主义综合征”[28]。在今天的西方社会，政治冷漠症的普遍流行已经不仅仅只反映在投票率持续下降上，而且更深刻地体现在公民精神的沦落上。当年盛赞美国式民主的托克维尔，曾以极大的热情讴歌了美国人对公共事务的热情，认为公民的责任感及其对公共事务的积极参与，构成了美国民主大厦的基石。然而，在民主体制运行了200多年之后，号称世界民主典范的美国社会，却弥散着一股浓郁的逃避政治的氛围。贝拉等人的《心灵的习性——美国人生活中的个人主义和公共责任》、普特兰的《独自打保龄球:美国下降的社会资本》、卡尔·博格斯的《政治的终结》、马修·科瑞森与本杰明·金斯博格的《正在缩水的民主——美国的公民边缘化和公共生活私人化探究》，以及查特尔·墨菲的《政治的回归》等，都对美国公民的公共精神的衰亡表现出了深切的忧虑。
问题在于，代议制民主对公民参与的排斥，不是体制失灵的表现，而是这一体制的内在要求。基于对广泛的公民参与可能导致的多数暴政的本能式恐惧，自由主义民主理论把控制公民参与视为实现民主的重要前提，而代议制的委托代理逻辑，以及政治与行政二分的体制建构，都以限制公民参与为重要的功能性目标。“在当代民主理论中，少数精英的参与才是关键的，缺乏政治效能感的冷漠的、普通大众的不参与，被看作是社会稳定的主要屏障”[29]。哈耶克曾经明确提出，“民主至少在下述两个方面几乎始终存在着扩展的可能性:一是有权投票的人的范围;二是由民主程序决定的问题的范围。但是，恰恰是在这两个方面，我们不能简单地认为对民主所做的任何可能的扩展都会对人类有益，也不能认定民主原则本身就要求其范围应得到无限的扩展”[30]。显然，在代议制民主条件下，公民的政治冷漠不仅不会被视为民主体制的局限，反而被理解成为实现民主的必要条件。一种民主体制不仅无视公民公共精神沦落现象，反而把公众对政治参与的冷漠当作体制正常运作的安全屏障，这无疑是对民主精神的莫大讽刺。美国政治学家塞缪尔·鲍尔斯毫不留情地指出:“在民主乃是保障个人自由权和使权力运用负有社会责任这个直截了当的意义上面，今天没有一个资本主义会可以合理地称为民主社会”[31]。显而易见的是，政治体制的封闭性与公众的政治冷漠是一个铜板的两面，而且会形成某种恶性循环的政治后果，它将使自由民主体制的运作越来越远离民主的理想，直至抽空民主体制的民主精神内涵。