第一部分 二元经济结构与转型
关于公益型国有企业的理论探讨
摘 要 国有企业改革了三十余年，至今未能找到一个合适的定位，没有明确国有经济壮大后如何回馈民众的问题。将国有企业划分为公益型国有企业和竞争型国有企业，强调公益型国有企业的社会效益，无疑是对国有企业深化改革的有益探索。公益型国有企业的根本特质应在于公共产品的提供，虽然在公共产品的供给上，具有公益性质的国有企业与私人部门一样可能存在负外部性，但是较之私人企业，政府治理国有企业负外部性的成本相对要低。划分公益型国有企业需要警惕误判。石油石化、电信行业的国有企业，都是属于竞争型产品或者服务的提供者，把它们算在公益型国有企业之列，值得商榷。
关键词 公共产品 公益型国有企业 社会效益
改革开放30多年来，我国的经济体制已经从计划经济体制转变为社会主义市场经济体制。国有企业也随之从政府实现资源计划配置的对象，转变成国家为实现某些社会政策目标而设立的特殊的企业组织形式，是国家干预经济和弥补市场缺陷的一种手段。尽管国有企业改革取得了重要的成绩，但迄今国有企业都未能找到一个合适的定位，也没有明确国有经济壮大后如何回馈民众的问题。在新的时期，国有企业将如何深化改革？国务院国有资产监督管理委员会副主任邵宁曾在“2011中国企业领袖年会”提出了一个思路。他认为，国有经济结构调整将使国有企业向两个方向集中，这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。基于这样一个思路，有必要对国有企业的公益性进行理论分析，因为这是区分公益型国有企业和竞争型国有企业的理论前提和依据。本文拟就公益型国有企业的基本特征、存在的理论依据等进行论述，并阐明一些看法。
一 公益型国有企业的基本特征
在提及划分公益型国有企业和竞争型国有企业改革思路时，国资委邵宁副主任指出：“竞争性领域的国有大企业在体制上政企分开更为彻底，企业在机制上更加市场化。”[1]显然，作为独立的市场竞争主体，和其他所有制企业一样，这种类型的国有企业要独立承担经济法律责任和市场竞争优胜劣汰，乃至破产退出的风险。而公益型国有企业则因其承担的公益性职责，而区别于竞争型国有企业。
公益，指有关社会公众的福祉和利益（多指卫生、救济等群众福利事业）[2]。顾名思义，公益型国有企业就是那些承担有关社会公众的福祉和利益职责的国有企业。具体来说，公益型国有企业，应该指那些以社会公众的福祉和利益为出发点的国家所有以及国家控股的企业，其在社会经济运行中具有双重目标，即社会效益和经济效益，但以社会效益为主要目标。而竞争型国有企业，应该指那些在市场中独立经营，以获得盈利为目标，从而在市场中优胜劣汰，甚至破产退出的国有企业。政府对这类国有企业仅履行出资人的权利而对其进行监管，不得用行政手段干预其日常经营，不得给予其垄断地位，使其在市场中与其他企业独立进行公平的竞争。
这样的划分，显然不是从国有企业应不应当考虑公众利益、承担社会责任的角度去思考问题。因为这样的思考角度，无疑对所有企业都适用，而非仅仅针对国有企业。划分两类国有企业，要明确国有企业中存在一类承担有关社会公众的福祉和利益的职责，代表政府向社会公众提供公共产品的国有企业，它们以社会效益为主要目标，而区别于另一类即竞争型国有企业。这样的划分，无疑有利于政府对两类不同的国有企业进行科学管理。基于这一理解，我们认为，公益型国有企业应当具备以下几个基本特征：第一，提供关系到社会公众的福祉和利益的公共产品；第二，其提供产品的定价机制由政府控制，企业自身没有定价权；第三，企业社会效益高于经济效益，政府制定科学的考核指标体系，对企业的成本控制水平、提供公共产品的数量与质量等进行考核。
既然公益型国有企业具有以上基本特征，公益型国有企业的改革也就涉及以下方面，包括建立有别于竞争型国有企业的、有针对性的出资人管理制度，考核评价应切合企业的功能定位；实施有效的行业监管，包括价格、服务标准、成本控制、收入分配、资源配置和行业限制，提高透明度，防止企业利用垄断地位损害社会和公众利益；形成规范合理的与政府间的政策安排，以兼顾企业为社会服务和企业持续发展的双重目标等。
二 瑞典划分两类国企的实践及启示
把国有企业分为公益型和竞争型，国外已有成功的实践。我国商务部2007年对瑞典国有企业的调研报告[3]曾经提到，瑞典将国有企业划分为在市场条件下运营的国有企业和具有公益项目的企业，同时对这两种企业规定不同的经营目标。例如，1997年成立的IRECO公司，目的是提升瑞典在工业研发方面的水平，因此对其没有盈利目标规定。而对国家电力公司这样的企业，不但有明确的经营目标，而且有明确的红利分配政策。
在运营管理方面，瑞典议会赋予瑞典政府国有企业管理者的角色。为达到国有资产长期保值增值，由政府制定和实施所有权政策，监督管理国有资产经营，并在可能的情况下顾全社会公益。瑞典政府对国有企业，尤其是具有公益性质的国有企业，一般遵循以下管理原则：
（一）所有权政策统一的原则
瑞典对国有企业的管理遵循所有权政策统一的原则，虽然国有企业的管理分散在工商部、外交部、财政部等多个部门，但是国有资产的所有权政策是统一的。根据宪法，议会决定管理和处置国有资产的基本原则，瑞典政府据此处置国家资产。但政府在实质性变更公司的经营方向、稀释所有权、增资以及购买和出售股份时，都必须获得议会批准。根据宪法，首相授权工商大臣处理有关国有企业所有权的有关问题，执行统一的国有资产所有权政策和董事会提名。
（二）公开透明的原则
瑞典对国有企业的管理遵循公开透明原则，对公司的董事会任命、高管任命、审计监督、财务报表等都作出具体规定。瑞典公民均可参加国有企业股东大会，并有权提出质询，也充分体现了全民所有。即使没有上市的国有企业，其信息公开的程度也不得低于上市公司。国有企业必须按照法律条例提交年度报告、季度报告和经营报告，包含完整环境分析、财务目标、社会责任目标、机会均等政策、董事会工作总结、红利政策、董事会及高管薪金等内容，并在网上公布。
（三）分类管理原则
瑞典对国有企业实行分类管理，将国有企业划分为在市场条件下运营的竞争型企业和公益型企业，并对这两类企业采用不同的评价和管理方法。规定在市场运营条件下的国有企业符合以下两个条件：一是在充分竞争的市场中运营；二是国家作为所有者根据企业风险状况制定有关盈利和财务收支的要求。同时规定公益性国有企业须符合以下两个条件：一是国家作为所有者对企业活动进行直接指导和管理；二是这些企业在具有特殊规定的市场中运营。政府对在市场条件下运营的企业，按照市场的要求设定具体的经营目标，并按这些目标进行评价。对于公益型企业，由于其目标是为社会创造有益的价值，因此对其的评价要相对复杂一些，很大程度上是通过一些定性的参数来进行评价和监测。这些参数，主要是从社会经济和行业政策目标以及效率推演而来。由于区分两类不同企业且按不同要求提交年度报告，因而对两类公司的运营和目标完成情况更清楚，评价也更加科学。
瑞典对国有企业分类管理的改革实践，对我国深化国有企业改革提供了可资借鉴的思路。其一，可以借鉴瑞典对国有企业行业的布局，根据我国国情和发展阶段对国有经济结构进行战略性调整，保留那些基础好、竞争性强的企业，同时减少垄断性企业，并加强对垄断企业的监管。其二，可以借鉴瑞典对国有企业进行分类管理的办法，将国有企业划分为市场条件下运营的竞争型企业和公益型企业，实行不同的管理模式。对在市场条件下运营的竞争型国有企业，把竞争能力放在第一位，考核其经营绩效，而不承担其他社会目标。国家在这些企业中的角色类似于一个普通的股东，主要采取控股方式进行间接控制。而对于公益型国有企业，政府可较多采取直接管理的办法，不设定具体的盈利目标，采用一些经济社会、环境、效率等方面的定性指标对其进行考核。其三，可以借鉴瑞典的做法完善国有资产产权管理制度，尤其对具有公益性质的国有企业实行统一的制度。为保证公益型国有企业更好体现其社会效益，可以考虑对公益型国有企业实行垂直管理。其四，可以借鉴瑞典国有企业治理结构中，建立董事会专家化的集体决策制度，弱化政府行政行为对企业经营活动的影响。其五，可以借鉴瑞典对国有企业信息披露的规定，有针对性、有效地保证舆论、股东、公众对国有企业的监督。完善对国有企业的审计程序和办法，保证对国有企业的有效监管。采取措施增加国有企业透明度，提高公民所有者的意识，强化公众和舆论的监督。最后，可以借鉴瑞典经验，完善国有企业向国家上缴红利制度。国家作为国有企业股东，有权制定国有企业的分红政策，决定红利的用途，利用红利再投资进一步完善国有资本的产业布局。通过对国有企业红利的再投资，以达到宏观经济调控的目的。
三 公益型国有企业存在的理论依据
公益型国有企业存在的依据，应该突出体现其公益性，而体现公益性的核心，或者说根本出发点应该是体现社会公众的福祉和利益。如何才能体现社会公众的福祉和利益呢？显然具有公益性质的国有企业，代表国家和政府向社会公众提供公共产品（或者准公共产品），是一个很好的实现途径。
我们先来讨论一下公共产品。在关于公共产品具有代表性的定义中，以萨缪尔森的定义，即“公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品”[4]，得到最广泛的认同。从理论上说，界定一种产品或服务是否为公共产品，要看其是否具备两个特征：消费的非排他性和消费的非竞争性。
所谓消费的非排他性，是指只要有人提供了公共产品，不论其意愿如何，都不能排除其他人对该产品的消费。若想排除其他人从公共产品的提供中受益，要么在技术上是不可行或极其困难的，要么是排除的成本过于昂贵而缺乏可行性。所谓消费的非竞争性，是指某物品在增加一个消费者时，边际成本为零，即在公共产品数量一定的情况下，将其多分配给一个消费者的边际成本为零。当然，这并不意味着多提供一单位公共产品的边际成本也为零，在这种情况下，多提供一单位的公共产品的边际成本同其他产品一样是正的。
在确定一种物品是否为公共产品时，必须考虑受益者人数及能否将这些受益者排除在该物品的消费之外。当受益者人数众多且排除任何一个受益者在技术上都不可行时，该物品就可视为公共产品。
在随后对公共产品理论的研究中，多数学者认为，萨氏只定义了极端情况、脱离现实，满足萨氏定义的肯定是公共产品，但不满足其定义的也并非不是公共产品。现实社会中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之间的准公共产品。准公共产品是指具有不完全的非竞争性和非排他性的社会产品。一般来说，准公共产品应当具备三种特征：一定程度的非竞争性和非排他性以及公益性。
基于此，公益型国有企业代表政府向社会公众提供公共产品或准公共产品，无疑是其公益性的良好体现。例如，供水、供电、污水处理、公共交通等方面的企业，以及有关国防和国家安全的军工企业等等。此类企业提供的产品或服务，大多都具有公共物品性质，具有非竞争性或者非排他性，而且此类企业在发展过程中，由于需要巨大的基础设施投资，在投资形成后其生产的边际成本又相对较小，因此容易形成自然垄断；更为关键的是，由于公共产品的特殊性质，产品消费者普遍具有“搭便车”的行为，提供此类产品的企业很难从中获取利润。因此，作为全民所有的国有企业，在经济活动中代表国家和政府提供公共产品或准公共产品的行为，正是其公益性的体现。
在当前的中国，公共产品供给的相对不足亦是经济社会发展中一个突出的矛盾。着眼于这个矛盾，国有企业作为全民所有资产的载体，就需要在公共需求的满足方面发挥相应的作用。这就是说，公益型国有企业必须要真正体现出其全民属性，突出其公益性。突出国有企业的公益性，有利于确立相对应的国有资产调整的基本目标，将更多新增的国有资本投入公共产品与准公共产品领域；有利于国民经济福利的提高、国民生活质量的改善、公共设施的提供等；有利于推进收入分配改革，改变国有垄断企业收入过高的不合理格局，理顺利益关系；有利于体现出社会主义的优越性。
在当今世界，公共物品并非仅仅由政府或是国有企业提供，私人部门已经开始涉及公共产品的提供。一方面，对于非排他性和非竞争性的产品，通过与私人产品捆绑出售，将公共产品和私人产品组合在一起，可以克服公共产品收费困难的问题。在这类公共产品的消费上往往存在排他性技术。另外，对产权予以界定以及给予某些激励措施，也可以为私人部门提供公共产品创造良好的制度环境。另一方面，把公共产品的生产和供给区分开来，基于政府与市场的委托—代理关系——私人部门生产公共产品而政府部门采购或者租赁公共产品，也完全可以实现。因此，公共产品也可以由私人部门通过市场机制来提供，或者通过公私合作的方式联合提供。
公共产品私人供给不仅缓解公共投资的不足，扩大投资渠道，而且提高投资的运行效率，对改善公共物品的供给状况具有十分重要的意义。但是，私人部门提供公共物品也存在局限性。首先，公共产品的私人供给有可能造成垄断。私人部门在取得公共产品供给权后，可能会形成某种垄断优势，尤其是在一些容易形成自然垄断的行业。在私人提供公共产品的过程中，因为公共产品的消费者一般是分散的，而且消费者容易陷入集体行动的困境，不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的私人供给者讨价还价。而在市场经济体制下，政府只能对私人部门进行法律上的监管以及宏观政策的指导，无法直接对私人企业提供的公共产品的定价进行管制。一旦私人部门在市场上形成了垄断优势，那么作为追求利润最大化的私人部门凭借这种优势来提高公共产品消费的准入价格就几乎是必然的，消费者的利益就会受到损害。其次，具有“理性经济人”特征的私人企业在生产经营过程中，基于其个体利益往往会出现“短视”的行为——更多地注重眼前的利益而忽视长期利益，尤其是后代人的利益。比如，在提供公共产品的同时对环境造成污染等行为。这些负外部性问题会使社会福利遭受损失。而相对于国有企业来说，政府治理私人部门负外部性的成本会更高。
不可否认的是，具有公益性质的国有企业在公共产品的供给上与私人部门一样可能存在负外部性，但是由于国有企业大多都在政府直接监管之下，较之私人企业，政府治理国有企业负外部性的成本相对要低。在公共产品的定价方面，政府可以直接以国有资产出资人的身份来管制公共产品的价格，即使管制价格可能会造成部分社会福利的损失，但是这种损失往往比私人部门垄断定价所造成的福利损失要小。另外，政府可以直接通过行政手段披露公益型国有企业的相关信息，使公众尽可能了解与其利益相关的消息，减少由于信息不对称而造成的福利损失；政府也能比较容易地收集消费者的诉求，并及时直接反馈给提供公共产品的公益型国有企业。而对于私人企业，政府很难做到这几点。所以，即使公共产品可以通过市场手段来提供，公益型国有企业在这方面的重要性依然不能被忽视。
当然，公益型国有企业也必须遵循市场规律。有人认为，既然这类国有企业“具有公益性质”，那么只要体现其公益性就可以了，不需要考虑盈利性。笔者认为，这种观点其实是对公益型国有企业的一种误读。公益型国有企业固然要突出体现它的社会效益，但是任何企业都是市场经济中的微观主体，都必须遵守市场经济的基本规律。即使我们能够接受公益型国有企业承受一定的政策性亏损，但并不意味着它们就可以不讲成本核算和控制。公益型国有企业在突出体现其社会效益，履行提供公共产品职能的基础上，还应该尽可能地完成其经济目标。即便是正常的政策性亏损，也应努力做到亏损最小化。另外，政府应该尽可能地减少对公益型国有企业的行政干预，减少除自然形成的垄断之外的行政垄断权，防止这些企业利用垄断地位损害社会和公众的利益，使公益型国有企业在履行其社会效益职能的基础上，真正作为市场经济的微观主体——企业来参与到市场经济的运行当中。
我们认为，强调公益型国有企业的“公益性”，初衷是好的，国有企业发展的最终目的，就是应该让全体人民利益共享。但是如何对公益型国有企业进行有效监管，又的确是个问题。例如，对公益型国有企业来说，争议最大的莫过于其承受的政策性亏损，这部分亏损如何界定？亏损由谁来买单？如果通过财政来补贴，最终还是通过税收把压力转移到老百姓身上，这就相当于由每一个民众去补贴这类国企的亏损。这显然是不合理的，应该设计出更加合理的补贴机制。对公益型国有企业，最根本的着眼点应该是成本控制问题，成本控制好了，公益型国有企业的效率就能提高，因此必须对成本严加控制和监管。公益型国有企业的经营过程应该尽可能的公开、透明，政府应当让民众参与对公益型国有企业的监管。
虽然对于公益型国有企业来说其社会目标是第一位，利润目标是第二位的，但不意味着具有公益性质的国有企业就一定要产生亏损。对于部分公益型国有企业，其产品链上有一些是可以划为竞争性的，通过进行多元化经营，可以用其竞争性业务产生的利润来反补公益性带来的损失。例如军工企业在完成国防产品的生产基础上，还可以生产部分民用产品，这样就可以为军工生产提供资金支持和能力保障，减少部分亏损甚至盈利。这方面已有成功的例子：中国兵器装备集团下属的长安汽车，掌握了独立的整套汽车生产的核心技术体系，使我国在军队机动车方面摆脱了对外资的依赖。不仅如此，长安汽车经过多年的发展壮大，已经位列中国制造企业100强，“长安”商标荣获“中国驰名商标”称号，品牌价值高达百亿元，年销售收入突破300亿元。这充分说明，公益型国有企业对社会效益的强调，未必一定是以牺牲经济效益为基础。公益型国有企业采取多元经营模式，混合发展，这也许是未来国有企业公益性改革的又一个新思路。
四 警惕对公益型国有企业的误判
区分公益型国有企业与竞争型国有企业，强调公益型国有企业的社会效益，这在深化国有企业改革的过程中是一个很好的思路和方向。但是，对于“公益型国有企业在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业”的观点，我们不敢苟同，并由此看到划分公益型国有企业存在误判的可能。
关于公益型国有企业的含义，无论是邵宁主任给出的还是笔者理解的，都无外乎是指那些强调社会效益，强调公益性，以社会公众的福祉和利益为出发点的国有企业，这类企业提供的产品和服务也应该是公共产品或者准公共产品。众所周知，石油、石化、通信等行业在国民经济发展中通常被认为是战略性产业。不可否认，这些战略性产业在经济发展中都起着举足轻重的作用，这些产业的竞争力决定着一个国家的竞争力，也是国民经济是否有活力的具体表现。但是，无论怎样突出其重要性，这些战略性产业与提供公共产品和服务的公益型行业之间依然是泾渭分明。根据公共产品的定义：公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品。显然，无论是石油石化产品还是通信网络的服务，都不具有或者说基本不具有非排他性和非竞争性的特征，因此，从这个意义上看，也都不应该归为公共产品或者准公共产品。既然石油石化、电信等都是属于竞争型产品或者服务的提供者，那么把它们算在公益型国有企业之列，值得商榷。
石油、电信等产业，过去由于民营企业在财力或技术上的原因，无法进入该领域与国有企业竞争，所以为了满足国家的经济发展和人民的日常生活需要，政府政策扶持一些该领域的国有企业并且给予其一定的垄断地位也是可以理解的。但是，随着民营经济的蓬勃发展，资本、技术壁垒对于部分民营企业来说已经不复存在，民营经济完全有能力进入这些领域与国有企业竞争。例如通信领域，现在随着技术的进步、通信基础设施的不断完善以及民营企业的发展壮大，民营企业进入通信行业参与经营竞争是完全可行的，政府只需要对其进行必要监管和宏观政策上的指导即可。再比如石油石化行业，即使民营企业无法在原油勘探、开发等上游产业生产经营，那么至少在冶炼、销售等下游产业——尤其是销售环节——民营企业有足够的能力与实力在市场上与国有企业竞争。但目前的现状是，民营资本在几大油企的围攻之下，已经日渐萎缩，逐渐地从石油石化的下游产业中退出。而面对这种趋势，政府依然保持沉默，没有对完全处于弱势的民营资本予以政策支持，这本身就表明了一种态度。
再者，我国的石油、电信企业，大部分已经在股票市场上挂牌上市。所谓公益型国有企业，首先必须强调其所承担的社会效益，之后才是经济效益。然而，作为上市公司，在生产经营过程中盈利并为股东分红、保证投资者的利益是其基本的义务之一，那么这显然与公益型国有企业的先“社会效益”后“经济效益”的目标相冲突。如果确认其为公益型国有企业，那么企业股东的权益又如何得到保障？显而易见，将这些国有企业划分为公益型国有企业是不合适的。
五 结论
进入21世纪以来，我国国有企业在改革的道路上已经迈出了新的步伐，国有企业的改革对推动整个国民经济健康有序发展起到了至关重要的作用。在此基础上，国有企业的“公益型与竞争型”分类，为深化国有企业改革之路提供了一个新的方向。对这两类国有企业的划分，尤其是公益型国有企业的提出，是深化国有企业改革的一个有益探索。
公益型国有企业代表政府向社会公众提供公共产品或准公共产品，无疑是其公益性的良好体现。虽然在公共产品的供给上，公益型国有企业与私人部门一样可能存在负外部性，但是较之私人企业，政府治理国有企业负外部性的成本相对要低。在公共产品的定价方面，政府可以直接以国有资产出资人身份来管制公共产品的价格，即使管制价格可能会造成部分社会福利的损失，但是这种损失往往比私人部门垄断定价所造成的福利损失要小。另外，政府可以直接规定公益型国有企业披露相关信息，减少由于信息不对称而造成的福利损失；政府也能比较容易地收集消费者的诉求，并及时地直接反馈给提供公共产品的公益型国有企业。所以，即使公共产品可以通过市场手段来提供，公益型国有企业在这方面的重要性依然不能被忽视。
参考文献
［1］白天亮：《国企将分公益性竞争性》，《人民日报》2011年12月14日第10版。
［2］吕恒立：《试论公共产品的私人供给》，《天津师范大学学报》（社会科学版）2002年第3期。
［3］秦颖：《论公共产品的本质》，《经济学家》2006年第3期。
［4］匡贤明：《坚定不移地突出国企公益性》，《中国报道》2012年第6期。
［5］李洪波：《公共物品供给机制研究》，天津大学公共管理学院，2005年。
［6］郭朝飞：《公益型国企：盈利和公益如何取舍》，《中国经济时报》2011年12月15日第8版。
［7］张世贤：《战略性产业何来公益型国企》，《中国经济周刊》2011年第12期。
［8］邓聿文：《公益型国企是对国企定位纠偏》，《新华每日电讯》2011年12月28日第3版。
（程民选 王 罡：西南财经大学经济学院）
[1] 李彬：《“公益性”概念引发国企改革方向之争》，《人民政协报》2011年12月27日（B03版）。
[2] 参见《新华字典》“公益”词条。
[3] 本节参考了《瑞典国有企业调研报告》，原文见http：//www.mofcom.gov.cn。
[4] Samuelson，P.A.，The Pure Theory of Public Expenditure［J］.Review of Economics and Statistics，1954，36（4）：387-389.