第一章 绪论
第一节 问题的提出
地方政府债务风险是当前经济学界的重要议题之一。而作为近年来地方政府债务的重要举借主体，地方政府融资平台的债务风险尤为关键。本书选择以地方政府融资平台债务风险作为研究对象，是基于对我国经济发展过程中的现象观察。
一 日益扩大的地方政府融资需求
改革开放以来，随着经济体制改革和现代化建设的稳步推进，我国城镇化发展的步伐不断加快。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020）》数据，1978年我国城镇化率仅为17.9%，而2013年则达到53.7%，是1978年的3倍，年均提高1.02个百分点。测算表明，城镇化率每提高一个百分点，新增投资需求达6.6万亿元[1]。大量的投资需求主要来自市政公用基础设施建设的增加和公共服务配套。2012年12月，迟福林撰文提出，未来10年新增城镇人口将达4亿，如果按较低口径，农民工市民化的固定资产投资以人均10万元计算，就意味着投资需求至少要增加40万亿元[2]。
城镇化进程中的资金需求，仅仅是地方财政支出的投向之一。公共安全、科学技术、文化教育、社会保障、医疗卫生、节能环保、农林水事务、资源勘探……需要地方政府财政支出的领域层出不穷，我们可以从2013年上海市本级公共财政支出情况表中获得初步印象（见表1-1）。
表1-1 2013年上海市本级公共财政支出情况
与财政支出需求不断上升形成鲜明对比的是，地方政府预算内财力无法满足各领域的资金需求。特别是在1994年分税制改革后，我国地方政府财政收支缺口日益扩大。1994年全国地方财政收支缺口资金为1726亿元，此后一直处于上升趋势。直到2000年，缺口资金一直被控制在5000亿元以内。但从2008年起，地方财政收支缺口开始大规模增加（见图1-1），到2013年，这一数据已经达到4.8万亿元。
图1-1 1994—2013年全国地方财政收支缺口变化
资料来源：财政部网站。
二 不断攀升的地方政府债务规模
为了解决财政收支缺口问题，地方政府除了设法增加税收和收费，并积极寻求上级补助之外，开始不断创新融资渠道，尝试利用银行贷款、国外贷款、民间资本、项目融资等方式来弥补财政缺口。
从时间上来看，我国地方政府债务始于1979年；到1996年年底，全国100%省级政府、占90.05%的市级政府和占86.54%的县级政府存在负债；而到了2010年年底，除54个县级政府外，全国各级政府均存在负债[3]（见表1-2）。
表1-2 全国各地区政府性债务发生起始年情况
从债务规模看，根据国家审计署2011年地方政府性债务审计结果，截至2010年年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元中，有5.48万亿元（占比51.15%）属于2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中，2008年及以前年度举借3.20万亿元，用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息2.28万亿元。
从债务层级结构来看，截至2010年年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别占29.96%、43.51%和26.53%，尤以地市级的政府性债务为重。而在区域分布上，东部11个省市和5个计划单列市政府性债务占到半壁江山，达到49.65%；中部8个省市占23.06%；西部12个省市占27.29%。所有地方政府性债务的举借来源，主要以银行为主，高达79.01%，发行债券等举借方式占比较少。
图1-2 1997—2009年全国地方政府性债务余额增长率变化情况
说明：2002年增长率为1998—2002年年均增长率，2007年增长率为2002—2007年年均增长率。
资料来源：国家审计署2011年第35号关于全国地方政府性债务审计结果。
综合2011年和2013年国家审计署对全国地方政府性债务的审计结果，可以看出地方政府债务规模在不断高筑的同时，还存在几个明显的特征：一是债务风险较大，债务率高于100%的市级和县级政府大量存在，有的地方政府借新还旧，部分地区甚至出现逾期债务；二是偿债资金对土地出让金收入的依赖非常大，2010年年底地方政府负有偿还责任的10.7万亿元债务余额中，有2.55万亿元是承诺用土地出让金收入作为偿债来源的，占比为23.8%；而2012年年底，这一比例更是高达37.23%；三是违规融资、违规使用政府性债务资金较多，给地方政府债务带来较大风险。此外，地方政府债务不透明使风险捉摸不定，比如国务院发展研究中心在实地调查中发现，地方政府在举债问题上巧借明目，又缺乏必要的信息披露机制，极力回避债务情况，甚至不清楚到底有多少负债[4]。
三 数量剧增的地方政府融资平台
从法律上讲，地方政府负债与我国现行法律法规严重冲突。比如《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这一规定明确限制了地方政府扩大银行贷款和发行政府债券的做法。后来虽有突破，银行贷款、利用外资和民间资本的债务规模逐步扩大，但囿于政策法规的约束而未曾有大的突破。
国务院1991年开始推进新一轮政府投融资体制改革，提出基础设施建设公司化运行，地方政府不再直接负责基础设施建设。在此背景下，地方政府开始尝试以公司名义融资，地方政府融资平台应运而生，上海、重庆、广东等地相继成立了城市投资公司、城市建设公司、城市经营公司以及行业性投资公司等政府融资平台。
但地方政府融资平台真正以爆发式速度快速增长，并成为地方政府融资的举借主体，则是以2008年国际金融危机作为导火索的。在国际金融危机和国内经济下行双重压力下，2008年11月，国务院出台了一系列扩大内需促进经济增长的举措，并计划到2010年年底投资4万亿元[5]。2008年12月，国务院办公厅下发《关于当前金融促进经济发展的若干意见》（国办发〔2008〕126号），要求加大金融支持力度，鼓励金融机构在风险可控的前提下，给予困难企业信贷支持。2009年3月，中国人民银行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。
从2008年第四季度到2010年年底，全国新增中央政府投资11800亿元，带动地方政府投资8300亿元、银行贷款14100亿元、企业自有资金等投资5800亿元，完成了4万亿元的投资工作量[6]。2008—2010年全社会固定资产投资增长率分别为25.9%、29.9%和23.8%[7]。4万亿元投资在拉动经济增长、增加就业人数、促进结构调整的同时，也给各地方政府带来了巨大的融资压力。
为了筹集4万亿元投资计划，需要地方政府配套实施的资金，在中央政策的支持和推动下，地方政府融资平台开始迅猛增长，成为“最为活跃、也是最为引人注目的融资主体”[8]，融资平台的数量和负债规模直线上升。2008年年初，全国各级地方政府融资平台负债仅1万亿元左右[9]。但是，根据中国人民银行数据，截至2009年5月底，全国地方政府融资平台达到3800家左右，总负债规模5.26万亿元。在国家审计署公布的2010年年底的数据中，审计融资平台公司6576家，以融资平台公司为举借主体的债务余额为4.97万亿元。国家审计署公布的2012年年底审计数据仅是对36个地方政府进行的审计，但显示融资平台公司比2010年增长22.50%，以此为参考增长率，则2012年年底融资平台债务规模可能达到6.09万亿元。2013年12月，国家审计署公布全国政府性债务审计结果，截至2013年6月，7170个政府融资平台作为举债主体的负债中，政府负有偿还责任的债务达到4.08万亿元，政府负有担保责任的债务0.88万亿元，政府可能承担一定救助责任的债务2.01万亿元，仅此三项合计达到6.97万亿元（见表1-3）。
表1-3 2008—2013年地方政府融资平台数量与债务规模变化情况
地方政府融资平台的快速发展发挥了积极的作用。通过大规模政府融资，利用财政资金的杠杆效应，为应对国际金融危机的冲击、确保经济平稳发展，发挥了重要作用。地方政府融资平台筹集的资金，大多用于进行基础设施建设，有力地推动了我国基础设施建设和公用事业发展，加快了城镇化发展进程，提高了城市竞争力。此外，大量资金被用于各类惠民工程，改善了居民的生活环境，增加了就业岗位，提高了居民收入和有效需求，实现了“扩内需、保增长”的发展规划。
但是，地方政府融资平台数量和负债规模的爆发式增长，也存在着诸多风险。地方政府融资平台建立的初衷，是在政府的支持和指导下，整合优质国有资产资源成立平台公司，再利用市场化模式来募集资金进行政策性投资，从而落实重大项目的配套资金，实现地方政府的投资意图。但从实际运行情况看，融资平台与地方政府之间的关系可谓“剪不断、理还乱”，政府调控多而市场手段少，再加上地方政府融资平台自身运作不规范、偿债能力有限、信息披露不透明等，导致地方政府融资平台在融资、投资、偿债等各个环节都存在风险源。其中，地方政府融资平台债务难以如期偿还可能引致的风险尤其值得关注。然而，地方政府融资平台债务，并未纳入政府预算予以管理。
为了防范地方政府融资平台的潜在风险，加强对地方政府融资平台的管理，国务院于2010年6月下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，开始对地方政府融资平台进行规范治理。此后，国家发改委、财政部、中国人民银行、银监会等相关机构多次下发指导意见，对地方政府融资平台进行全面整顿，规范对融资平台的注资和担保行为，防止债务风险向社会公众扩散。根据中国人民银行的统计显示，到2010年年底，多个省市地方政府融资平台贷款增速由50%以上降至20%以下[10]，地方政府融资平台的债务风险开始有所缓解。
四 仍在上升的地方政府投资冲动
但是，地方政府融资平台贷款增速得到控制，并不意味着债务风险已经解除。地方政府融资平台巨额债务的本息偿还是一个巨大的难题。在此基础上，地方政府融资的步伐并未停止，新一轮投资冲动导致地方政府债务仍在上升，而地方政府融资平台将继续发挥重要融资功能。以下三个案例是对此观点的一个注解。
案例一：2010年3月，湖北省通报重大项目信息，全省重大项目库已入库项目3.76万个，投资总规模达12.06万亿元[11]。其中，基础设施项目总投资3.17万亿元，占投资总额的30.6%。12万亿元是一个什么样的概念？几乎是2009年湖北省GDP（1.28万亿元）的10倍。而2010—2013年，湖北省GDP分别为1.60万亿元、1.96万亿元、2.23万亿元和2.5万亿元，四年GDP合计为8.29万亿元。对于湖北省来说，如何完成投资计划，是一个重要课题。
案例二：2013年3月，浙江省印发《关于扩大有效投资“411”重大项目建设行动计划（2013—2017）的通知》，提出要推进万亿产业转型升级工程、万亿基础设施完善工程、万亿统筹城乡建设工程、万亿公共服务提升工程，建设1000个以上省级重大项目，带动全社会固定资产投资超过10万亿元。这些重大项目资金主要来自三个方面：一是财政投入；二是引进民间资本；三是多种途径融资，包括银行贷款、债券等直接和间接融资。要确保投资按期进行，地方政府融资平台会在其中扮演什么角色，需要予以思考。
案例三：2013年10月，四川省发布重大投资项目名录（2013—2014），将推进2336个重大项目，总投资达4.26万亿元。其中，包括重大基础设施项目663个，总投资1.48万亿元[12]。从历史数据来看，地处西部内陆的四川，消费和出口对经济的带动作用有限，投资一直是推动经济发展的主要驱动力。地震灾后重建过程中，四川在2009年实现投资突破万亿元大关，2010—2013年分别实现投资达到1.3万亿元、1.5万亿元、1.8万亿元和2.1万亿元。在地方债发行方面，2009—2013年，四川省分别发行地方债180亿元、180亿元、135亿元、135亿元、200亿元，主要投向基础设施建设，地方债规模居全国第一位。与之形成鲜明对比的是，四川省经济总量和财政收入情况并不容乐观。以2013年为例，四川省实现地区生产总值2.63万亿元，地方公共财政收入2781.1亿元。四川如何完成巨量投资中的融资任务，值得关注。
新的地方政府投资计划陆续出台，表明了政府推动政府经济社会快速发展的决心，但也引发我们深思：大量的政府投资资金来自何处？在地方政府债务高企的现实下，如何完成新的融资需求？如果仍然以地方政府融资平台为举借主体，地方政府融资平台自身的债务风险如何防范和治理？
发展必然伴随着问题，问题解决得当方能化解风险。在现象观察的基础上，我们可以得出这样一条线索：在经济社会快速发展的背景下，地方政府财政收入无法满足财政支出的需求，不得不通过融资满足需求，导致地方政府债务规模不断上升；在国际金融危机和国内经济下行压力下，中央政策开始出现松动，从2008年年底开始，地方政府融资平台如雨后春笋般猛增，成为新一轮地方政府的融资主体；地方政府利用融资平台为载体，通过注入政府信用和担保，获取更多的新增贷款，推动地方政府性债务规模屡创新高，而地方政府融资平台也成为必须加以关注的风险源；但是，当前地方政府融资平台债务并未纳入政府预算管理，一旦地方政府融资平台发生债务风险，可能引发更为严重的债务危机。与此同时，地方政府的投资冲动仍在加剧，融资需求依然上升。那么，如何认识地方政府融资平台面临的债务风险局面？如何防范和治理地方政府融资平台的债务风险？本书将对此予以研究。