第一章 导论
第一节 选题的背景和意义
一 选题的背景
（一）“中国式分权”的收益与代价
20世纪90年代初，鉴于中国和俄罗斯等经济转型国家的经验现象受到广泛重视，许成钢、钱颖一、杰勒德·罗兰（Gerard Roland）以及政治学家巴里·温加斯特（Barry Weingast）等将早期财政联邦制的思想发扬光大，逐渐把财政分权的思想与地方政府的激励联系起来。根据他们的研究结论，中国特色的财政分权有效地促成地方政府间竞争，而且他们认为这是一个“趋好的竞争”。这种竞争使中国地方政府并没有像俄罗斯地方政府那样堕落为“攫取之手”，而是更多地发挥着“援助之手”。[1]那么，与俄罗斯相比，为什么中国地方政府的行为取向会截然相反呢？通过考察中国政治体制，经济学家们发现地方政府主要不是对下负责，而是对上负责，在政治集权和政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP的高增长（否则在政绩考核中被一票否决），还要根据GDP等指标排名，地方政府官员为了政绩，具有竞争GDP增长率的强大激励，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”（张晏，2005）。这种“为增长而竞争”（张军，2005）的激励成为中国政府推动经济增长的动力源泉，它有助于转型初期的经济增长和资源配置。
很显然，钱颖一等人的财政联邦主义理论可以较好地解释中国分权式改革迄今所取得的成就，但是，这个理论更多地强调了中国分权式改革的好处，却没有分析分权式改革的代价。王永钦等（2007）认为，政治组织中的激励与经济组织中的激励相比有很大的不同，他们认为中国地方政府的激励模式与市场经济所需要的政府职能在本质上是不可能协调起来的：第一，政治组织委托人的偏好往往是异质的，而企业组织中股东的偏好基本上是一致的，即收益最大化。第二，与委托人偏好的异质性有关的是，政治组织一般是多任务的，除了效率和经济增长之外政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等目标。第三，与企业绩效易于找到同类企业作参照不同，政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准，所以地方之间的巨大差异也使得地方政府间的相互参照非常有限。第四，政治组织与经济组织不同，它在激励机制的设计方面更多地会采用相对绩效评估，而非绝对绩效评估。所以，目前中国治理地方官员的激励模式与有效的市场体制的培育有着内在的矛盾。换句话说，这种激励模式与一个良好的市场经济所需的政府“多任务”的职能之间存在严重冲突，使得行政与财政分权可能无法确保市场维护的持久的合理激励。[2]因此，“趋好的竞争”和“趋坏的竞争”在中国是同时出现的，只是在经济转型的早期，来自分权的收益更大。但是，在经济转型和经济增长的后期阶段，分权的外部成本递增得更快了。
（二）分税制下地方财政支出的困境
1994年的分税制改革，明显增强了中央政府的财政实力，使财政收入大量集中在中央一级，这必然导致地方财力的下降。首先，分税制并没有使地方财政收入有相应增加。因为地方税种虽然繁多，但多为税率低、征收难度大的税种，缺乏税源广、收入比重大的主体税种，从而导致地方财政收入少。其次，中央政府集中税权，占据收入分配的主动权。分税制将税收立法权、税率调整权、税种开征权、税收减免权集中于中央政府，地方政府只能被动执行，无权调整。尽管中央会通过转移支付的形式返还地方政府一部分财政收入，但是中央政府还是掌握了对于财政收入分配的主动权。
虽然中央通过分税制对财权进行了有利于自身的调整，但是对于中央与地方的事权却没有作出明确的划定，从而对地方财政支出产生了许多消极的影响。按照理想型的事权划分模式，中央事务由中央财政负责支出，地方事务由地方政府负责支出。但现实情况是本来由中央承担的事项，被完全将支出责任推给了地方政府，同时中央政府并未赋予地方政府相应的配套资金，这就是所谓的“中央请客，地方买单”。此外，应当由地方政府承担的事项，中央也承担了一部分，由于支出责任界定模糊不清，在财政支出过程中经常出现越位和错位现象，这不但造成了财政支出效率低下，也使得中央与地方之间总是处于激烈的讨价还价之中。因此，一旦公共服务职能在中央到地方政府间没有合理划分支出责任，公共服务职能就会层层下放，特别是支农、教育、医疗卫生等基本公共服务，在这些巨大的公共支出责任下，地方政府特别是基层政府由于缺乏明确、充足和规范的收入来源，在财政预算上普遍存在着收不抵支，最终导致公共服务支出的严重不足。
二 选题意义
近年来，为增长而竞争的最大代价莫过于财政分权过程中地方公共物品供给效率的下降。为了追求任期内的“政绩最大化”，地方官员对其所承担的经济、社会、文化等各项职责表现出不同的关注，其行为取向通过财政支出结构就能得到最为直接而客观的体现。在财政支出安排上，地方政府对能够很快促进经济增长的支出项目进行大量投入，而对科教文卫项目的支出则一再压缩，甚至采取了“甩包袱”的做法，进行了大规模的市场化改革，最终导致公民基本公共服务的供给不足。[3]然而，更令人担忧的是，分税制以来，地方财政支出结构偏向一直呈固化状态。从理论上说，对于一个大国而言，实施财政分权体制的目的是利用地方政府之间的竞争提高地方公共品提供的效率。但是，中国式分权的典型事实表明，地方财政支出结构一直处于系统性的偏向，而且这种偏向并没有随着经济发展和体制改革而出现修正的迹象；相反，继续保持着僵化的锁定状态。很显然，这种偏向状态对地方经济的良性发展和体制转轨的不断推进带来了严重危害。
首先，增加了地方财政风险。在政治锦标赛的激烈竞争下，为了在短期内做出引人注目的政绩，地方官员就必须动员足够的资源，甚至突破已有的预算选择主动负债，较少考虑政府负债和透支财政资金的长期后果，这肯定会累积地方政府的财政风险，当前已经出现了地方政府融资平台和债务危机问题。
其次，造成了中国目前经济发展的失衡。中国失衡的增长结构和需求结构在某种程度上可以说是财政体制、财政制度和财政政策内生的结果（李永友，2010）。因为对于一个政府主导型经济而言，财政支出结构反映的不仅是政府向公众提供什么样的公共服务，更反映了政府在整个经济社会中承担的职能和充当的角色。所以，财政支出结构是否偏向，不仅对宏观经济产生直接影响，而且可以透过财政支出结构的变化间接影响微观经济的波动。
最后，阻碍了经济建设型政府向公共服务型政府的转变。根据地方财政支出结构的统计分析，我们可以判断当前我国地方政府仍是“经济建设型政府”。在经济建设型政府的治理观念下，地方政府将其有限的财政资源大量用于经济建设时，势必会削弱公共物品的供给能力从而造成公共需求的短缺。我国正处于社会转型时期，开始由生存型社会向发展型社会转变，相应的，公民对公共服务的需求也呈现出不断增长的趋势。所以，政府必须充分重视人的全面发展，密切关注和满足社会成员的各种基本公共需求，为此，就需要政府转变治理模式，重新认识政府机构的时代特性，快速实现向公共服务型政府的转型。
正是基于以上几点考虑，本书试图通过理论分析与实证研究来寻求造成地方财政支出结构偏向的原因。从宏观上说，我们研究的是中国式财政联邦主义所带来的分权成本；从微观上说，我们要做的工作是从内生性的角度去理解形成财政支出结构的内在机理，具体地说，如何理解地方财政支出的目标冲突：以经济建设为中心还是以民生改善为导向？因此，通过研究地方财政支出结构的偏向，对公共经济学理论的推进与财政体制改革的实践具有重要意义。
第一，通过研究地方财政支出结构的偏向，我们可以更加深入地理解财政支出结构的形成机制。传统公共经济学只是从宏观的视角去看待地方政府的财政支出，所以，它们缺乏财政支出结构形成的微观基础。其实，财政支出结构是地方政府财政活动偏好的间接显示，所以研究财政支出结构偏向表面上是分析地方财政支出结构的现状，而实际上是考察地方政府及其官员的行为取向。
第二，通过研究地方财政支出结构偏向，为我们进一步理顺中央与地方的关系提供了依据。之所以财政支出结构呈现偏向状态，肯定是央地关系出现了“不和谐”，要么是财政体制不够完善，要么就是政治体制与财政体制产生了紧张关系。如果能够找到造成财政支出结构偏向的原因，我们就可以更加合理地界定中央与地方之间的财政模式。
第三，通过研究地方财政支出结构的偏向，为我们更加理性地看待财政分权和理解中国财政联邦主义的特殊性奠定了理论基础。财政分权虽然已成为一种世界趋势，但是，由于不同国家的政治和社会背景的异质性，我们必须全面考虑它的收益与成本。近年来，地方财政支出结构的偏向越来越凸显分权的成本，所以我们必须对下一步的分权化改革持谨慎态度。
第四，通过研究地方财政支出结构的偏向，为我们有效构建公共财政勾勒出了既符合理论条件又满足实践需要的路线图。虽然中共中央早就提出建立公共财政，但是各级地方政府的财政支出状况始终违背公共财政的基本原则，为此，有必要考量地方政府配置财政资源究竟是出于什么样的动机导致它们一直没有优化财政支出结构。只有这样，才能真正破除建立公共财政的各种体制性障碍。