第一章 导论
第一节 问题的提出
农业是国民经济基础，关系国家的长治久安。农兴国立，农稳民安，农业、农村、农民问题（以下简称“三农”问题）在我国社会主义现代化建设及全面构建和谐社会中占有极其重要的地位，历来受到党和政府的特别关注和高度重视。早在1964年12月全国人大三届一次会议，周恩来总理在政府工作报告中第一次正式提出了“四个现代化”，即我国要在20世纪末实现工业现代化、农业现代化、国防现代化和科学技术现代化。经过几十年的努力，我国的现代化建设整体上取得显著成效，但“四个现代化”之一的农业现代化则明显滞后于工业现代化、国防现代化、科学技术现代化，成为我国现代化的明显短板，并因此形成了广受全社会关注的“三农”问题。“三农”问题虽由来已久，但在不同历史阶段有着不同的时代内涵和侧重点。在改革开放以前及改革开放初期，“三农”问题主要还是一个单纯的经济问题。进入21世纪以来，“三农”问题则不仅仅是一个单纯的经济问题，而是逐步转变为以收入分配、公平待遇、基本公共服务均等化为核心的社会问题。因此，针对“三农”问题，我国采取的政策也历经多次调整，由过去的“多取少予”逐步转变为目前的“多予少取”；政策着力点也逐步由“业”向“民”转变，即由过去重视对农业的发展到统筹兼顾农业和农村社会事业的全面发展，加快与“民”相关的农村社会事业的发展和农村基本公共服务的完善，统筹城乡发展，促进城乡一体化。2004—2013年以来，中央连续10年出台了10个针对“三农”问题的“一号文件”[1]，这十个中央“一号文件”分别涉及农业生产、农业基础设施建设、农业科技创新、农民增收及农村基本公共服务等多方面。党的十六届五中全会提出了社会主义新农村建设的历史任务，首次明确了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”[2]20字建设要求。党的十六届六中全会，党的十七大、十七届三中全会则进一步对新农村建设和农村改革提出了具体要求。党的十八大强调，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，要加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件，着力促进农民增收。在国家政策的指引和扶持下，近年来，我国新农村建设蓬勃开展、深入推进。从几年的实践看，新农村建设已成为当前解决“三农”问题、统筹城乡发展、加快城乡一体化、构建和谐社会的战略举措和重要突破口。
按照新农村建设的总体构想、目标和要求，新农村建设是农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设五位一体的综合概念，是一个长远性的宏大系统工程，不仅涉及农田水利等农业基础设施为主的农业产业能力建设，还包括加快农村剩余劳动力转移、促进农民增收，以及农村村容村貌整治、农村文化教育及农村医疗卫生发展、农村社会保障体系构建、农村精神文明建设、农村民主管理、农村生态环境保护等内容，既有对农业发展、农民增收的要求，更有与收入分配、公平待遇紧密相关的农村社会事业和基本公共服务要求，而所有这些都离不开资金投入。据国家发改委课题组初步估算，仅农村基础设施建设一项，全国农村就需要建设资金12536亿—36134亿元。而过去由于对农村长期采取“多取少予”政策，导致农村公共投入严重不足，农村基础设施建设和公共服务明显滞后，与城市形成较大反差。虽然自2005年新农村建设开展以来，全社会尤其是公共财政对新农村建设的投入有大幅增长，但由于历史上对农民、农村欠账较多，投入缺口仍旧较大。按照公共财政理论，公共财政应主要投入公共产品，以解决市场失灵和供给不足等风险。从新农村建设内容看，有相当部分属于公共产品或是具有公共产品属性，如农业科技、农村教育、农村基础设施建设、农村医疗卫生、农村生态环境保护等。无论哪一种公共产品，原则上所需资金都应主要来自公共财政。目前，我国各地新农村建设的资金来源较分散，主要有公共财政、农村信贷、农民自筹和社会捐赠等，虽然资金来源比较多，但是资金的数量有限且不稳定。相对而言，财政资金是各类资金中较为稳定的来源，是当前新农村建设最主要的推动力。因此，无论从统筹城乡发展、破解城乡“二元”结构出发，还是从公共财政基本要求出发，新农村建设都迫切需要公共财政的支持。
新农村建设需要财政支持，但财政支持究竟有何效应？其效应有多大？效应产生的机理和传导机制、实现路径如何？在实践中又该如何科学合理地评价其效应，在评价中既充分考虑农业增长、农民增收等经济效应，又考虑农村政治、精神、生态文明提高及农村社会公平等社会效应，突出以“民”为本，实现经济效应和社会效应的统筹兼顾和同步提高，这无疑是一个值得深入研究和探讨的重大课题。近年来对新农村建设调查发现，目前我国财政支持新农村建设实践中还存在财政管理体制不科学、财政投入需求及显示机制不健全、财政支出结构不合理及效应评价不科学，重经济效应、轻社会效应现象较普遍。这些问题直接或间接导致财政支持新农村建设效应不高，这已成为当前财政支持新农村建设实践中亟须解决的问题。目前，国内外有关财政支持新农村建设效应方面的研究比较少，已有的研究也大都局限于财政支持农业方面，而缺乏对财政支持农村教育、农村医疗卫生和农村社会保障效应的综合研究，且大都偏重于经济效应，鲜有将经济效应和社会效应统筹考虑并进行综合评价的研究。因此在扩大财政投入的同时，研究其效应机理及传导机制、实现路径等，知其然，更知其所以然，从而更好地为财政支持新农村建设实践提供理论和决策支撑，无疑是一项具有重大理论和现实意义的课题。本书就是在这样一个背景下而著，并具体以新农村建设的发源地——江西为例。
江西是我国新农村建设的发源地，在全国新农村建设中具有一定代表性。2004年9月，革命老区赣州市在全国率先启动了以“五新一好”，即建设新村镇、发展新产业、培育新农民、组建新经济组织、塑造新风貌、创建好班子为主要内容的新农村建设试点，拉开了全国新农村建设的序幕。近年来，江西各级财政（含中央财政）用于新农村建设的支出总量逐年增加，以农业支出为例，2004年江西省仅有64.9亿元，而2011年大幅增至287.9亿元，增长3.4倍。财政支持农村教育、医疗卫生、社会保障等支出也有较大幅度的增长。伴随财政投入的增加，农业和农民收入保持稳定增长，农村人居环境得到明显改善，农村社会保障体系更是从无到有初步建立，社会保障覆盖面逐步拓宽、保障标准逐年提高；农村政治、精神文明、生态文明建设也出现可喜变化，财政效应初显。本书就是为进一步系统、深入地研究财政支持新农村建设效应，更好地指导财政支持新农村建设实践而著。