三　政策理念的转变:从控制、管理到服务

1.控制、管理的理念

农民工群体的形成，农村富余劳动力向非农产业和城镇的流动转移，既有农民就业增收的利益追求，又是由需求决定的市场行为，同我国从农业社会走向现代化工业社会的发展相联系。但是，在一个相当长时期里，对农民工的相关政策和社会管理方式在许多方面还停留在计划经济、城乡二元分割的体制上。

20世纪80年代以后，总的农民工政策，广义上包括两个方面，一方面，继续推进支持农村多种经济成分的乡镇企业、民营经济发展和农村富余劳动力就近转移的政策，以及进县城以下小城镇务工经商的政策[25]。而另一方面，农民流动、进城就业的政策未能适应发展和改革的形势。对进城农民工虽然时有肯定[26]，但国家有关部门制定的政策，总体上是名为有序引导，实为限制流动[27]。之所以如此，一是由于城乡分割的思维定势，认为农民只能在农村搞农业，要搞非农业也只能在乡村搞，只能就近转移，不能流动，不能进城。因此，政策对农民流动就业进行控制和限制。二是基于城市基础设施和公共资源供给短缺的严峻现实和客观约束，加强对盲目流动的管理。三是从社会治安角度，认为农民工的流动就业是对社会秩序的冲击和不安定因素，对农民工实行管制式的管理。

从20世纪90年代初开始，政府力求利用经济、法律和行政的手段将农民流动纳入行政控制，并力图对人口跨省流动实施管制。一些沿海地区相继出台对农民工实行所谓总量控制、行业和工种限制的地方政策。

这样的政策体现了以下理念:

(1)计划经济影响的行政性限制。把农民自发外出与企业双向选择的就业视为“盲流”，对农村劳动力流动总量进行计划式的“指标控制”，以行政方式确定农民工流动的规模、数量指标，继续实行企业用工由行政部门审批的办法。对农民工流出流入专门设置证、卡，农民工在流出地办外出务工证，在流入地办就业卡，政府通过审批发证，进行“指标控制”和限制。农民工就业、企业用工，不经行政部门审批，缺少证件，就被作为“私招乱雇”和“盲流”查处、清退。这种政策带计划色彩，力图把流动就业和用工的控制、决策权集中在行政机构，初衷是消除盲目流动，但政府掌握不了众多企业的人力需求及内地农民的条件、个人偏好，干预是盲目的，又不承担风险责任，无助于流动秩序的形成，却损害了农民、企业的自主权，妨碍市场机制发挥作用。同时办证与收费结合，对农民工办暂住证、务工证卡等收取高额管理费。办证、收费、查证、罚款，甚至收容遣送，这妨碍了农民流动就业。

(2)城乡二元体制的歧视性。一些对农民流动就业的限制政策，体现了维持以往城乡分割、城乡农业与非农业两种户口身份权利不平等的歧视性。如规定企业招工“三先三后”，先招本地城镇户口的，再招本地农村的，再招本省外地农民工，最后才能招省外来的农民工;专门设置对农民工的办证收费;城市公共就业服务、政府举办的劳动力市场场所，只服务于城镇居民，不向进城农民开放;对办证不全甚至证件齐全的农民工实行收容遣送;有的城市对企业收取使用农民工的管理费等，都包含基于二元户籍制度权利不平等的歧视性。城市把行业、工种划分为农民工禁止进入、限制进入、允许进入的三种类型，把农民工就业限制在脏、累、重、险的行业和工种，强化了对农民就业的制度性歧视，以及城里人和乡村人的身份等级色彩。同时，在城市就业的农民工，不被作为城市社会的一员，处于边缘地位，在居住、子女教育、医疗、社会保障等公共服务上受到排斥和歧视。城乡二元体制随农民进城就业延伸到城镇内部，使城镇变为市民与农民工权利不平等的二元社会。

(3)防范、管制性思维。农民流动实现就业，通过劳动获得低于城市职工但高于农村收入的工资，利于稳定、发展，不是不安定因素。一些影响社会治安问题的产生，有社会转型、体制转轨中矛盾较多、缺乏正常协调机制、农民工权益受损害等多种原因，但当时的政府把农民工作为危害社会治安秩序的防范对象进行管制，认为农民流动盲目无序，如放任不管，会影响社会安定。政府的流动人口管理办公室设在公安部门，预先假设外来农民工对城市社会有潜在的危险性，管理主要就是防范，很少考虑农民工的利益和要求。把整顿社会秩序的矛头指向农民工，强制审查，对民工集中居住区进行“地毯式”的清查，查证、罚款、打击、遣送。

(4)政出多门、职能错位越位、管理缺少规范。对进城农民工的管理和收费，涉及公民的就业权利、人身自由和经济利益。相关制度规定，应由国家制定统一的政策和法律，但在一段时间却政出多门。一些城市政府部门各自作出对农民工就业实行行业工种限制的规定，剥夺他们在一些领域的就业权。对农民工的清理、收容遣送违背了法律规定。政府管理职能错位，农民工进城就业和他们在就业地的生存发展，有些不需要政府的行政干预，如市场化就业，政府却用行政手段进行审批发证，结合行政性收费;有些需要政府的服务和管理，如提供就业信息，保护劳动权益，建立社会保障，解决居住、看病、子女就学和生产生活安全等问题，政府却不作为。

政府控制人口盲目流动政策并非人口城乡隔离政策，最终目的是实现人口有序流动，但从实施效果来看却差强人意。在此阶段初期，政府通过强制遣送、劝返等管制措施，在一定程度上抑制了人口大规模流动。然而随着市场经济的发展，城镇化进程的逐步推进，特别是1997年5月《小城镇户籍管理制度改革试点方案》的颁布，劳动力作为生产要素在市场调节下表现得更为活跃，人口流动的浪潮变得势不可当。因此，在控制人口盲目流动阶段的后期，人口流动规模不断攀升，1997年已逾1亿人。