1.放松禁锢与控制盲流阶段(1984—1991年)

这一时期，在宏观战略层面，国家政策已经开始允许农村剩余劳动力进入附近的城镇就业。但是，改革只是导致农村剩余劳动力在农村内部相对自由流动的局面，并没有触及以户籍制度为基础的“二元社会结构”，政府对农村劳动力的跨城乡、跨区域转移仍然采取限制的政策，即由“允许流动”到1989年后“控制盲目流动”[11]。

20世纪80年代初期，中国农村劳动力迁移政策产生了新的变化，“农转非”范围逐渐扩大，控制指标开始调整，控制办法有所变化。虽然当时城市就业压力很大，但政府明显也意识到了农村剩余劳动力过多的情况，提出了就地消化农村剩余劳动力的办法。1980年8月全国劳动就业工作会议后，中共中央、国务院联合下发了《关于进一步做好城镇劳动就业工作的意见》，一方面解开了对城镇职工流动的禁锢，一方面加强了对农村劳动力流动的限制。《意见》指出:对农业剩余劳动力，要采取发展社队企业和城乡联办企业等办法加以吸收，并逐步建设新的小城镇;要控制农业人口盲目流入大中城市，控制吃商品粮人口的增加;要压缩、清退来自农村的计划外用工;确需从农村中招工的，要从严控制，须经省(区、市)人民政府批准。1981年10月，中共中央、国务院又联合下发了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，在提出城市实行合同工、临时工、固定工相结合的多种就业形式的同时，进一步强化了对农村劳动力流动的管理。《决定》强调，对农村多余劳动力通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇;对于农村人口、劳动力迁进城镇，应当按照政策从严掌握;农村人口迁入城镇的要严格履行审批手续，公安、粮食、劳动等部门要分工合作把好关，不要政出多门;要严格控制使用农村劳动力，继续清退来自农村的计划外用工。同年12月30日，国务院下发了《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，通知要求，严格控制从农村招工;认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力;加强户口和粮食管理。

到80年代中期，政府开始放松农民进入乡镇务工的限制，使得大量农民在无城市户籍的条件下进入城市就业、居住。这一转变显然与当时城乡的基本发展状况有关。改革开放政策实施后，到1984年时，农村家庭联产承包责任制已经取得重大成功，城市的就业压力也有所缓解，在这种局面下，国家开始准许一部分农民进入集镇务工经商。1984年1月，中共中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。同年10月13日，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，要求放宽农民向城镇迁移的限制，支持农村剩余劳动力到集镇务工、经商、办服务业，规定凡申请进入集镇务工、经商、办服务业的农村居民和家属，并在集镇拥有固定住所的，有经营能力的，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落城镇常住户口，颁发《自理口粮户口簿》，统计为非农人口，同时允许迁移。这一政策上的松动是对自1958年以来严格限制农民进城政策的一次伟大突破，是农村劳动力流动政策变动的一个重要标志，它表明近20年来的城乡人口流动就业管理制度开始松动。结果，大量剩余劳动力进入乡镇企业工作。1984年到1988年，乡镇企业吸纳劳动力年均1084万人，乡镇企业职工总数由5208万人激增至9545万人，接近全民所有制单位职工人数(9984万人)。[12]

之后，政府又进一步允许和鼓励农村劳动力进行跨地区交流、跨城乡交流和贫困地区的劳务输出。1985年1月中共中央、国务院一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中第九项政策明确指出应扩大城乡经济交往，要允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务，城市要在用地和服务设施方面提供便利条件。1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留。1986年7月，国务院先后颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》，允许国营企业招收农村劳动力。加上这一阶段乡镇企业的迅速发展，农村剩余劳动力的流动和迁移进入了一个快速增长的时期，年均农村劳动力转移人口在450万以上，年均转移率高达2. 63%。但在1989—1991年，随着经济发展开始变缓，前一时期实行的允许与鼓励政策引发了大规模的农村劳动力跨地区流动，其负面效应逐渐显现出来。另一方面，由于治理经济环境、整顿经济秩序造成了城市与乡镇企业新增就业机会的减少，使得农村劳动力的转移和流动空间缩小。政府加强了对农村劳动力外出的限制。

总的来说，这一时期“劳动力移民”问题开始引起社会的广泛关注，政府开始实施干预与控制。1985年以后，在农民的流动问题上，国家开始实行有条件控制[13]。一是设置流动门槛，对可以允许农民工跨地域流动就业的地区、行业与时间作出规定，禁止农民工在政策范围外盲目流动。这种对农民工流动行为划界的政策一般规定，大城市、轻松与体面的劳务(如电梯操作工)以及春节前后的1个月左右是基本不欢迎农民工的。[14]此外，在政策执行中，各地还有具体的招工条件限制。如要求流动人员具有初中及以上的文化程度，身体健康，必须是适龄劳动人口。二是规范流动行为。对政策范围内流动的农民工进行管理，以确保异地有序就业。在实践中发展了一套具体的制度，主要是对农民工的流动行为进行包括暂住证、婚育证、外出务工证、身份证等在内的证件管理。[15]对证件不全者或无证人员，采取罚款、补办证件，或强制遣送等措施。当然，规范农民工流动行为的政策措施，也包括国家对一般公民行为的法律规定，合法流动受到法律保护，违法者等待的是法律的制裁。由于农民工离农的规模越来越大，演变成“民工潮”，给社会秩序，尤其是社会治安、交通和劳动力市场管理造成了巨大的压力，这样，适应当时的经济环境，农民工政策又进入控制阶段。以户籍政策为核心的保护城市政策犹如一道闸门，直接控制农民工盲目流动。农民工政策的目标开始变为制止农民工盲目外出异地就业，尽可能减轻农民工跨地域流动给城市工作与社会生活造成的被动。严格禁止农民工跨地域盲目流动的具体政策措施主要有:一是积极动员准备外出异地流动的农民按照国家的积极政策，坚持就地转移就业;二是到车站、码头等现场劝阻外出异地寻找工作的农民;三是在国有企事业单位清理临时工，对盲目流动的农民实行收容遣送。这些措施的实施通常采取铁路与地方政府条块结合、流入地与流出地政府结合以及跨地域合作的方式进行。[16]

1990年4月先后出台了国务院《关于做好劳动就业工作的通知》及国家计委等部门的《关于“农转非”政策管理工作分工意见的报告》等政策规定，提出对农村富余劳动力，要引导他们“离土不离乡”，就地消化和转移，防止出现大量农村劳动力盲目进城找活干的局面;对农村劳动力进城务工，要实行有效控制，严格管理;要建立临时务工许可证和就业登记制度。10月，国务院下发了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，通知指出，要加强对“农转非”的宏观管理，使其增长的速度和规模与国民经济的发展相适应。把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，实行计划管理要严格执行国家规定的各项“农转非”政策;对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合的控制办法;加强对“农转非”的审批管理，改变多头审批状况。结果，从1989年开始，中国农业劳动力的转移进入一个相对停滞的时期。1989—1991年的三年间，农业劳动力转移总量新增不足300万人，比1983—1988年间任何一年的新增转移量都要少，特别是1989年，农业劳动力转移首次出现负增长。

当然，我们也应当看到，这一时期的政策调整并没有像计划经济时期那样“一刀切”地清理、清退农村劳动力，仅仅是加强了对农村劳动力盲目流动的管理。“尽管政府关于农民进镇进城的政策有所波动，但总的政策方向是明显地朝着越来越宽松、自由的方向演进。”[17]

表1—2　第一阶段的农民工政策

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