第二节　区域协调发展机制体系总论

区域协调发展包括了区域开放、区际要素流动、区际产业分工、区域合作、区域空间组织、对有发展困难的特殊区域的援助等多个领域，既要提高区域发展的整体效率，又要促进所有区域实现发展，协调好区域之间的利益关系。可见，促进区域协调发展是一个十分复杂的系统工程。由此我们不难推论，区域协调发展机制既要能够对应地作用于区域协调发展的各个领域，各有其作用，有发挥作用的着力点，同时，它们也绝不是孤立的，应该是一个相互联系和制约、相互促进、统一的体系，只有如此才能够形成合力，对区域协调发展产生系统性的促进作用。

覃成林(2011)在国家提出的上述四个区域协调发展机制基础上，提出了一个由市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制和治理机制所组成的区域协调发展机制体系。如图2－1所示，这五个机制之间存在相互联系，形成了一个金字塔形的结构关系(覃成林，2011)。

与国家提出的四大区域协调发展机制相比，覃成林提出的是一个区域协调发展机制体系，揭示了五个机制之间的相互关系，强调它们对于区域协调发展的系统性促进作用。从机制种类来看，在覃成林提出的这个区域协调发展机制体系中，保留了国家提出的市场机制和合作机制，把国家提出的互助机制和扶持机制整合进了援助机制，同时，新增加了空间组织机制和治理机制。

下面，我们对这个区域协调发展机制体系的构成做进一步的说明。

图2－1　区域协调发展机制体系金字塔模型

资料来源:覃成林《区域协调发展机制体系研究》，《经济学家》2011年第4期。

关于市场机制，覃成林(1998)认为，在市场经济体制下，区域协调发展必须遵循市场规律。市场机制被普遍认为是区域协调发展的一个重要机制(张敦富、覃成林，2001;徐现祥、李郇，2005;刘志彪，2013)。因此，市场机制在这个机制体系中占据着十分重要的地位，发挥着基础性和主导作用。这是因为，区域协调发展的重要前提条件是区域市场是开放的，要素在区域之间自由流动。只有如此，区域要素才能够达到优化配置，提高区域要素配置效率。从行为主体看，区域协调发展的微观主体是企业。在行为理性的情形下，企业跨区域发展必然带来其组织网络的跨区域拓展。显然，这种企业组织网络可以使区域之间的联系更加紧密和稳定。另外，企业跨区域发展包括了在区域之间的迁移，不同部门或者功能在区域之间的分离，从而实现了区域之间的产业转移。产业转移则进一步促进了区域之间的分工。总之，这些在市场机制作用下出现的要素流动及企业跨区域行为是有利于促进区域协调发展的。当然，我们也承认，市场机制的另一面是导致区域发展差异的增大，这是与区域协调发展相背离的。因此，将市场机制作为促进区域协调发展的一个重要机制，是利用其有利于区域协调发展的一面。这也说明，单靠市场机制是不可能完全实现区域协调发展的，必须有其他机制的作用。在区域协调发展机制体系中，援助机制就是对市场机制缺陷的弥补。

我们之所以在区域协调发展机制体系中引入空间组织机制，主要是因为区域经济发展具有明显的空间相关性。空间经济学的研究已经越来越充分地揭示了区域经济发展的这个特性。一个区域的发展不仅取决于自身的投入，还与周围邻居区域的发展密切相关。因此，区域协调发展有赖于区域之间形成合理有效的空间秩序。由此我们不难看出，空间组织机制是一个不可或缺的重要组成部分，在区域协调发展的机制体系中也具有主导作用。具体表现为，空间组织为区域之间建立和增强经济联系提供必不可少的空间基础;空间组织引导区域之间形成空间秩序，并对这种空间秩序产生决定作用。其他四个协调发展机制发挥作用都必须以空间组织作为依托。

区域合作是区域协调发展的一种重要方式。因此，毫无疑问，合作机制是区域协调发展的重要机制之一。区域合作一方面可以使区域之间建立起稳定的联系;另一方面通过对话协商、利益共享等可以减少区域之间的无效竞争，促进区域之间的分工，形成区域发展的合力。实践证明，区域合作既能提高参与区域的发展效率，又能提高区域发展的总体效率。这就是我国区域合作日益增多，越来越多的区域主动参与到区域合作之中，参与区域合作成为各区域的一种自觉行为，以及国家大力推动区域合作的原因。

在区域协调发展机制体系中，我们在国家提出的互助机制和扶持机制基础上，引入援助机制，它包括了区域互助机制、国家扶持机制以及区域生态补偿机制。我们认为，使用援助机制更能反映区域协调发展的有关事实，也更能有效地推动特殊区域发展。这里，我们所说的特殊区域包括处于欠发达状态或遇到发展“瓶颈”的贫困地区、少数民族地区、边疆地区、革命老区、资源枯竭型地区、生态脆弱地区等。援助机制是区域协调发展机制体系中不可或缺的组成部分。它是克服市场机制的不完备性的重要手段。因为，仅靠市场机制是无法有效解决这些特殊区域的发展问题的。众所周知，由于交通可达性差，发展基础弱，生态环境问题多等，特殊区域往往成为劳动力、资本的流出区，致使其长期处于缓慢发展状态或者落入贫困陷阱，资源枯竭区域还处于衰退状态，不仅依靠市场机制难以改变其发展状态，而且它们也往往不具备开展有效区域合作的条件。也就是说，市场机制和合作机制难以完全解决其所面临的问题。但另一方面，我们必须强调，加快特殊区域发展又是非常必要的。首先，从区域协调发展的要求看，我国的特殊区域数量多、地域广，如果这类区域不能够发展起来，那么，也就不可能全面地实现区域协调发展。其次，特殊区域担负着重要生态功能，不少区域是生态屏障。因此，从改善生态环境的要求看，也必须加快这些区域的发展。再次，从区域公平的角度看，毫无疑问，也需要加快特殊区域的发展。而要使特殊区域走出目前的发展状态，就需要对它们给予援助，增强其发展能力。综合这些方面的因素，我们认为，在区域协调发展机制体系中，引入援助机制是十分必要的。

治理机制是我们新引入的一个区域协调发展机制，是指政府通过制度改革和创新，为市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制发挥作用提供条件，促进这些机制之间相互配合，同时，通过设立区域协调治理机构，建立区域协调治理体系，引导区域协调发展。我们认为，在区域协调发展机制体系中，引入治理机制也是十分必要的。第一，我国目前及今后较长时期内仍然处于建立和完善社会主义市场机制的阶段。在区域协调发展方面，无论是完善有利于区域协调发展的市场制度，还是有效发挥市场机制的作用，都离不开政府的作用。而且，市场机制所固有的缺陷决定了它不能完全解决区域协调发展的问题;相反，市场机制的某些方面恰恰是造成区域发展不协调的主要原因。因此，政府需要促进有利于区域协调发展的市场制度的建立和完善，同时，控制市场机制对区域协调发展所产生的不利影响。第二，政府是区域合作的重要主体之一，尤其是区域合作的启动和区域合作的制度建设，都有赖于政府发挥先导和秩序维护者的作用。第三，区域援助机制的形成和发挥作用同样也离不开政府。诸如对口支援、生态补偿的制度建设及实施等，在较大程度上是需要政府去推动的。对于特殊区域的扶持更是需要政府主导。第四，空间组织机制的形成和发挥作用也是需要政府从规划、资金投入、管理协调等方面去引导和推动。第五，促进区域协调发展是一个超越现有政府组织架构的行动，涉及的区域、行政管理部门、产业、企业及公众等数量众多和利益取向不一致的行为主体。如何引导这些行为主体参与到区域协调发展之中，采取有利于区域协调发展的集体行动，是一个重要而艰巨的工作。适合完成这个工作的只有政府，因为，政府才具备协调上述这些主体利益关系和行动的能力。第六，促进区域协调发展是一个长期的过程，从制度建设和完善，从协调其他行为主体等方面的需求看，都需要政府持续地发挥上述作用。总而言之，在区域协调发展机制体系中引入治理机制，就是要科学发挥政府的作用，为市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制的形成和有效发挥作用，使它们相互耦合形成合力，同时，解决区域协调发展中源自行政管理架构和方式的各种问题，提供制度保障和机构保障。