第四节 论文的理论分析框架

新公共管理理论、委托—代理理论和治理理论是为公共管理的理论研究者和实践者普遍接受并用于指导公共部门改革与重塑的重要理论工具。三种理论的核心观点都与“绩效”概念有密切关系。现代政府应该是基于“绩效导向”的政府，绩效本身就是各种公共管理主体共同参与和相互作用的结果。追求高绩效是政府的核心目标，实现该目标的关键是能够对政府绩效的产生与最终表现出的数量、规模、质量、效益做出客观的测量与估计。政府绩效评估涉及评估的技术和方法问题，其背后隐含的则是各类评估主体履行公共责任的问题。按照现代治理理论的观点，除政府之外，其他的行动主体如公民、社会团体、私人企业都应承担帮助政府改进绩效的责任，使绩效评估真正成为撬动政府绩效提升和能力建设的有效杠杆。如果对政府绩效评估中各类主体的责任内容、形式和主要特征认识不清，必然会导致在绩效评估的设计流程中存在缺陷，评估方法不科学，引起政府绩效评估结果产生偏差的严重后果。不仅绩效评估结果的信度和效度会受到广泛质疑，扭曲的绩效评估结果也会向政府的高层决策者和社会公众释放错误的信号，最终的结果是：政府绩效评估不仅未能发挥应有的作用，反倒可能成为损害政府权威、削弱社会治理的工具。

政府绩效评估的最终目标是建立一种新的行政模式。对于绩效评估的各种主体而言，不仅拥有评估的权力，更应履行适当的评估责任，行使评估权力的同时必须承担相应的责任。从二者关系来看，有权力而无责任，会导致评估权力的滥用；有责任而不赋予相应的评估权力，则这种评估责任由于缺乏实施的有效机制和载体以及必要的权利保障，最终也会流于形式。绩效评估中的各类评估主体在接受评估权力时，必须承诺不会滥用评估权力，对所应承担的评估责任的内涵、具体内容、履行途径及基本要求形成基本认识，进而建立政府绩效评估的责任管理机制。

评估主体在政府绩效评估中的责任是由其角色和定位决定的，意味着各类评估主体在实现各自角色过程中必须从事各类评估活动、充分使用评估权力，并承担相应的后果和责任。绩效评估责任以外力的约束为支撑，核心是明确评估主体应履行的法定义务以及应承担的相应后果。^[99]评估责任的外部约束主要来自评估主体的政治、社会及法律地位，必须受到所在的政治权威体系、宪法与法律以及社会发展的制度设计与文化的制约和影响。由于这种外部约束的存在，使得评估主体在评估过程中，在完成评估任务的同时，必须履行所要担负的全部评估责任与义务。只有当评估主体的责任与义务得到充分履行时，政府绩效评估才能进入良性发展的轨道之中，评估的结论才会具有较高的真实性和可信度。

本论文以新公共管理理论、委托—代理理论和治理理论作为基本理论基础，对政府绩效评估的责任问题进行概念归纳、范围界定与内涵分析，以政府绩效评估的流程作为分析的逻辑主线，交替使用三种理论解释分析绩效评估流程环节上的参与主体的角色。通过形成交互式、综合性、多层次的理论分析视角，深入分析政府绩效评估中的政府责任、公民责任、企业责任和社会组织的责任，形成本文主要的理论分析框架（如图2—1）。

图2—1 政府绩效评估中的责任分析框架