第一节 相关概念

本研究涉及三个核心概念：政府绩效、绩效评估和责任，它们构成了公共部门绩效管理的核心要素。核心概念的深入解读，是厘清研究逻辑的前提，本节将对三者内涵进行清晰的界定，并由此构建出第四个延伸的综合性概念——政府绩效评估责任。

一 政府绩效

《韦伯斯特词典》对“绩效（Performance）”的解释是：一项行动的执行；某件任务的完成；对一个承诺、宣言和请求的实现；一出戏剧中所扮演角色的完成；表演的能力；一种机制的行为表现；对外部刺激的反应行为；个体的语言行为；等等。尽管该词典中对于绩效的解释有多重视角，但归纳发现其对绩效的解释主要包括结果、执行、效率、行为和能力等基本内涵。因此，可以认为“绩效”主要指成绩和效益、结果和执行，并最终体现为某种能力产生的结果。

绩效最早来源于经济方面的定义，它既包含有效率（Efficiency）的意思，又可以指产出（Output）或结果（Outcome），但是其内涵已超越以往简单的效率、产出等概念，亦即绩效不仅仅描述一项工作任务完成的状态（通常使用数量指标表示），更为重要的是要表明该项工作任务的完成是否达到预先设定的期望与目标，产生的结果是否令人满意等。凯恩贝尔（Cam Pell）、迈克罗依（Mc Clog）、奥普勒（Oppler）和塞格（Sager）提出，绩效是员工自己控制的与组织目标相关的行为，绩效是多维的，没有单一的绩效测量；绩效是行为，并不必然是行为的结果；这种行为必须是员工能够控制的。^[1]

胡税根对绩效的定义是，组织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩效为基本目标，为个人积极性的提高和创造性的发挥提供空间，并以组织服务对象的满意度为衡量指标的一种新的衡量。^[2]从现代组织发展的角度看，目前所使用的“绩效”的概念内涵远比传统意义上的组织结果、效率和产出等概念更为宽泛。

政府绩效是作为组织的政府所表现出来的行为产出和影响，也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。^[3]厦门大学卓越教授使用了比政府绩效内涵更为宽泛的“公共绩效”的概念，意指公共部门在积极履行公共责任过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。^[4]国内也有学者认为，运用“绩效”概念衡量政府活动的效果，所指的不单是一个政绩层面的概念，还应包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。^[5]刘旭涛等人则认为，对于政府而言，其绩效应该是指政府作为一个整体，在管理和服务等政府行为中所取得的业绩、成就和影响等。由于政府本身具有公共部门的属性，因此政府的绩效不应该简单地体现为对于效率的追求，其业绩、成就和影响的核心问题应该是公共责任的实现程度与效果。^[6]从上述学者对于政府绩效概念的不同解释中，我们可以把“政府绩效”的定义归纳为：为实现公共利益、履行公共责任的目标，政府在治理过程中其行为所产生的后果和影响，既包含数量方面（效率、产出），也包含质量方面（结果、影响）。

二 政府绩效评估

近年来政府绩效评估成为公共管理领域的研究热点，形成了相当丰富的学术成果，对政府绩效评估的概念界定也层出不穷。黎民认为政府绩效评估是依据绩效指标，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。^[7]臧乃康认为，政府绩效评估就是根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的评判，对政府在公共管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效进行评定和认可。政府绩效评估包括两个方面：第一，对结果本身的评估；第二，对政府与公众关系的评估。^[8]中山大学蔡立辉教授对政府绩效评估给出的定义颇具代表性，他认为：政府绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一；它以服务质量和公众需求的满足为第一位的评估标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与完善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。政府绩效评估直接指向了政府应具有的职能和应发挥的作用，这决定了政府绩效评估的内涵必然包括重塑政府角色、界定政府职能、有效履行责任等方面的内容。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评定，就是要对政府确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好绩效管理、把好市场准入关，以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加顾客选择的机会、更好地满足顾客需要等活动的绩效进行评定。^[9]

结合不同学者关于政府绩效评估的概念定义，本书认为，政府绩效评估是对公共部门中发生的管理活动或实施项目的成本、投入、产出、效益、效果等进行定量与定性相结合的综合测定和评估。政府绩效评估必须基于一定的价值理念，根据对政府部门管理的效率、效益、结果、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，对政府部门管理过程中最终成果所反映出的绩效进行准确的评估，在此基础上采取有效措施对政府部门的绩效进行改善和提高，从而有效地实现政府的核心价值和公共责任目标。政府绩效评估主要从经济性、效率性、效益性三个重要的测评角度入手，全面、准确地反映政府组织的综合绩效状况，并在需要的情况下做出比较和排序。作为绩效管理系统中一个重要的环节，绩效评估通常位于阶段性绩效管理活动的最后阶段，通过绩效评估可以判断前一阶段绩效管理活动的整体效果；同时绩效评估又可成为下一个绩效管理活动阶段的开端，为下一阶段的绩效管理与改进指明方向。由于政府绩效评估使公众和各类社会组织对公共部门组织管理活动产生的质与量、效率与效益水平形成基本认识，令政府机构的真实绩效状况呈现于公众之前，因此，绩效评估在改进政府管理上具有强大的激励与约束功能，绩效评估应用于公共部门特别是政府管理是民主政治发展的必然要求，是现代管理科学发展与实践结合的必然结果。

三 什么是责任？

（一）责任的内涵

《牛津法律大辞典》给出了关于“责任”的三种不同的解释：（1）一般情况下，如果一个人考虑到其行为的可能后果，则可能说他是负责任的；（2）如果某个人的行为是导致某些事件发生的重要因素，则可认为他应对这些事件负责；（3）当一个人达到一定年龄，根据其智力与生理状况，可认为他有能力理智地控制自己的行为，而且可以公平地认为他应对自己的行为后果承担法律上的责任，则可认为他应负法律上的责任。

从法律上理解，责任就是指在社会生活中存在着两类行动主体并形成某种委托—代理关系，其中甲方主体（社会、集体或个人）赋予乙方主体（社会、集体或个人）所规定的、强制性的价值要求，这种价值要求就是乙方主体必须按照甲方主体的价值观要求和“最大价值率法则”，处理有关价值事物。此定义规定了责任的两个基本要求：（1）价值观要求。乙方主体必须按照甲方主体的价值观来处理有关价值事物，而不能按照乙方主体自己的价值观要求来处理有关价值事物，否则，将受到相应原价值处罚；（2）最大价值率要求。乙方主体必须按照“最大价值率法则”来处理有关价值事物，即乙方必须尽自己的最大努力、发挥自己的最大聪明才智来履行责任。

Richar Mulgan提出了“责任”的基本特征：首先，责任是外在的，承担责任的个体或组织对另外的个体和组织负责；其次，这种责任包含有社会互动和交换的意思，一方面，它寻求责任问题、寻找答案和做出修正，另一方面，它本身有责任感、回应和接受制裁的意思；再次，责任一词还包含有权威权力的意蕴。它主张一位责任主体具有超级权威权力，包括要求回答和施加制裁的权力等。^[10]

《布莱克维尔政治学百科全书》则从政治学和政府管理的角度对“责任”做出了解释。该书认为，在政治活动和公共管理中，责任最通常、最直接的含义是指与某个特定的职位或机构相连的职责，即政府公职人员因自己所担任的职务而必须履行一定的工作和职能。责任通常意味着工作人员应当向其他人员或机构承担一定职责或义务，由于这些承担责任的人能够按照要求做出解释，又由于这些人可以因未履行自己的职责而受到责备或惩罚，因此，角色责任和义务责任是紧密相连的。责任还具有其他的含义，如指那些占据角色责任职位的人履行其特定职能和职责时所采取的方式，在这个意义上功过的责任归属便意味着对与某个特定角色相称的行为的评判，这种评判在很大程度上取决于观察者本人的、并且常常具有党派倾向的观点。责任涉及原因和结果之间的关系，它有时被认为是因果责任，但它与义务责任并不同一，人们能够造成一些结果，但并不因这些结果而受到称赞或责备。^[11]因此，《布莱克维尔政治学百科全书》中关于“责任”的定义更加严格地限制在政治领域中，相较前述的有关“责任”的一般性解释，该书关于“责任”的概念定义对于分析政治领域和政府管理活动中的“责任”更具有参考价值。

如果对上述不同的责任概念与定义进行一般性的归纳，我们认为“责任”就是指：（1）行为主体分内应该做好的事，如履行职责、尽到责任、完成任务等，这里责任的含义与义务相同；（2）行为主体如果因没有做好自己的工作而导致过错或过失，就应承担的不利后果或强制性义务，如担负责任、承担后果等，这里责任的含义是过错和不利后果。

（二）政府责任

最早对“政府责任”做出明确界定的西方学者当属霍布斯和洛克：霍布斯认为政府的主要职责是维护公共安全，应当给政府几乎全部的职权，人类无休止的权势欲使得彼此斗争成为人的天性，为了摆脱这种可怕的“自然状态”，政府就应当像“利维坦”一样具有威慑个体的权力^[12]；而洛克则更强调政府保证公平的责任，并应当对其职权加以限制。洛克认为自然状态并不是战争状态，而是一种“完备无缺的自由状态”，唯一的不足是“充满着恐惧和经常危险的状况”，政府的责任也就在于“保护私有财产”^[13]。当代学术界普遍接受了美国公共管理学专家格罗弗·斯塔林（Grover Starling）对政府责任的解释：“政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。”^[14]

国内学者对“政府责任”的解释也各有特色，重庆大学罗章教授将其概括为以下几种：一是“政府责任”的层次说，例如，金太军教授从内外两个层次来概括政府责任的内涵，第一层次即外部层次，“政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责”。第二层次即内部层次，“中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系”^[15]；二是“政府责任”的积极说，“政府的责任就是保障人民的权利和增进人民的福利”^[16]；三是“政府责任”的消极说，“国家行政主体及其执行公务人员为了行使行政实体权力，必须遵循相关的法定程序，这是国家法律对行政主体设定的一种义务、一种责任，是对行政主体潜在的选择或决定行为程序的自由的限制”。“行政主体违反法定程序，不履行法定义务就要承担否定性法律后果，即行政责任”^[17]；四是“政府责任”的综合说，主要以吕景城教授、孙彩红教授等为代表。

现代民主制度中的责任关系主要是指公民与政府官员以及政府内部不同层级的官员（如民选官员和职业官僚）之间形成的关系，这种责任关系的影响可以在一定程度上通过政府绩效评估的方式表现出来。民主制度下的核心责任覆盖了广泛的议题：比如选民如何让选出的政府官员对其政策负责，并接受选举的报酬；立法者如何监督公务员的行为并让其对他们的错误负责；当政府行为对公众利益造成了损害后，公众如何从政府机构和官员那里获取赔偿等。这引发了政治领域中有关“责任”的不同理解，引出了关于责任与效率、义务与权利（权力）之间的平衡问题以及政治责任和管理责任之间的差异问题。^[18]

四 政府绩效评估责任的内涵

公共部门已经开始广泛使用绩效评估作为其治理手段；绩效评估的重要性在于不仅要评估广泛宣传的收益，而且要评估较少地见诸于公众视野的政府活动的成本和结果。^[19]对政府进行绩效评估时，不仅要看到政府提供公共产品和服务的数量与规模，同时也要评估这些公共产品和服务的质量、水平以及产生的效益，还要考虑纳税人为此所支付的成本和承受的影响。绩效评估就是要逐步建立起能使政府在成本、效率和效益三个方面达到某种平衡并使公民满意的机制。政府绩效评估中的责任不仅涉及政府的组织责任和政府工作人员的个人责任，而且涉及公民、社会团体和工商企业等不同治理主体的责任。这种责任具有综合性的概念内核，包括了对于政府绩效形成中有利益相关关系的各类主体对公共利益的承诺，对自身所承担职责的履行及关联的责任。因此，本研究所指的政府绩效评估责任，具有明确的限定范围和具体内涵，它是指政府、公民、社会组织和工商企业在政府绩效评估过程中所应完成具体工作任务的完成情况、具体工作环节中的表现以及所应承担的组织和个体责任的总和，是不同公共行动主体所应承担的公共责任通过绩效评估展现出来的具体形式。基于此，本文中有关政府绩效评估责任研究的文献综述，既要从公共行政的核心价值、政府的核心使命、公民社会的基本要求以及政府、企业和公民关系的宏观层面展开，也要围绕绩效评估中的政府责任、公民责任、企业责任和社会组织责任等具体责任形式层面展开，而对于政府绩效评估中还有可能涉及的其他主体责任将不在本研究之列。

责任是行动人分内应做的事情，也就是完成应当承担的任务，实现应当完成的使命，做好应当做好的工作。责任的存在会使行动人逐渐培养责任感。责任感是主体对于责任所产生的主观意识，是责任在人的头脑中的主观反映形式。根据前述的责任概念，我们理解在政府管理领域中的甲方主体是作为委托人的公民和各种社会组织，乙方主体是作为受托人的政府组织。具体到政府绩效评估领域则出现一些变化，政府绩效评估活动中的甲方主体是全体公民，乙方主体则包括政府、企业、社会组织和参加政府绩效评估活动的部分公民。因此，绩效评估中乙方主体的责任相应地体现在两个方面，即一是要行使好自己的评估权利，履行自己的评估职责和责任，完成自己在政府绩效评估中的各项工作任务；二是如果乙方主体未能做好自己在绩效评估中的工作，疏于职守、未能尽责，就必须承担相应的后果、接受相应的惩罚。

政府绩效评估流程包含：评估动议提出、评估方案设计、评估指标体系的选择、评估主体的选择、评估的实施、评估信息和数据的收集与处理、评估结果的反馈与再利用等不同环节。在整个流程中，包括政府组织、工商企业、社会组织和公民在内的各种行为主体可以通过适当的参与途径，积极介入某个具体的评估环节或具体的评估活动中。在参与过程中，各类不同的评估主体会发挥不同的作用，具有不同的职责和应完成的工作任务。政府绩效评估责任使得各主体愿意探索更加科学有效的参与方式，积极履行各自的责任，以确保政府绩效评估结果准确、可靠。客观而言，各类主体在政府绩效评估中的参与范围越广泛、参与程度越深入、作用发挥得越全面、职责履行得越充分，就越能切实体现每个主体在评估过程中的具体责任要求和内容，这是保障政府绩效评估中各类主体有效履行责任的必要条件。

五 政府绩效评估中的责任主体

传统政府统治模式强调政府绩效的形成过程由政府组织主导。评估传统政府绩效的主要标准是看政府能否有效率地统治公众与控制社会，从而实现其政治统治的目标，其关注更多的是政府的投入、过程、程序以及效率等方面，对于政府行为和公共政策对社会与公众带来的影响，通常由政府的主观判断决定。在传统行政模式当中，政府作为管理主体，企业、社会组织和公民都是其统治和行政的对象，对于政府的决策和行为，它们更多地选择无条件地接受，至于政府行为本身所产生的作用与影响，无论是积极的还是消极的，它们都没有权利予以评判。因此，传统行政模式中可以包含政府的产出、效率等数量性的结果，但是却没有包含反映“责任、公正、公平”等价值诉求的质量性指标。传统行政时期的政府绩效考核因此成为政府主导的内部管理活动。

现代政府绩效的形成本质上是公共治理的结果，政府绩效评估不再仅仅是政府的内部管理行为，它突破了传统行政模式的桎梏，延伸和拓展到整个公共治理的领域中。因此，现代的政府绩效评估必须在公共治理的视野中加以研究才能更深刻地揭示这种评估活动的根本价值和社会影响。格瑞·斯托克在总结了各国学者研究治理的成果后，提出一种观点，他认为治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且取决于游戏规则以及进行交换的环境。^[20]因此，如果把政府绩效评估视为公共治理的组成，则包括政府、私营组织、社会团体和公民个人在内的各种治理主体形成了多元参与的局面，体现了这种相互信任的关系。私营组织、社会团体和公民加入政府绩效评估的行列中，意味着它们将各自具有的资源与信息同政府进行了有效的交换，在获取评估参与权利的同时，弥补了单纯由政府自行组织绩效评估时所面临的资源不足的明显缺陷。

为了更加准确地界定政府绩效评估中的特定责任主体，首先，要考虑评估的类型。政府绩效评估按照组织方的属性可分为内部评估或者外部评估：内部评估主体主要是政府及相关职能机构；外部评估主体是指政府以外的其他组织和个体，包括公民、私营企业和社会组织等。政府、企业、社会组织和公民构成了政府绩效评估主体的四大支柱。其次，要从政府绩效评估流程角度综合考虑评估方案设计、评估指标体系确立、评估实施过程和评估结果公布与再利用等不同环节中的参与者（如政府组织、专家、社会组织与中介机构以及工商业企业等）及其参与途径与方式，不同环节的参与者都将承担相应的责任。再次，选择评估主体要充分考虑政府的重要利益相关者，政府的绩效可能对哪些治理主体产生显著的影响，那么这些主体就会对参与政府绩效评估产生兴趣并会主动参与。基于以上三个方面的考虑，本书认为，在政府绩效评估中，最为重要的责任主体是以下四类：政府组织、社会组织、普通公民和私营部门（工商企业）。

六 政府绩效评估中的责任分类

特里·L.库珀把政府中行政人员的责任分成了主观责任和客观责任两类，前者来源于组织和个人的价值观，这些价值观或多或少地被阐述为原则，它是那些从外部强加的客观责任的对应物，后者则表现为通过维护和遵守法律对民选官员负责、对上级负责和为下级负责和服务于公共利益的义务以对公民负责三个方面。^[21]在政府绩效评估研究中，也可以借用库珀的这种分类法研究评估主体的责任。按照库珀的解释，客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于行政人员自己对忠诚、良知、认同的信仰。^[22]

彭国甫则提出了另外一种责任分类方法。他认为在政府绩效评估中可根据责任性质将责任分为积极责任和消极责任。积极责任是指评估主体积极履行与其权利（权力）相对应的职能和义务，即做好“分内应做之事”。这种责任表明民众及评价客体对评估主体的行为预期，它的实现有赖于评估主体对责任的认识和对自己行为的控制，如果认识正确、行为得当的话，评估主体就能成功地履行自己的责任；消极责任是指评估主体没有履行规定的义务，或者违反法律规定的义务以及违法行使职权等所应承担的否定性后果，即“未做或未做好分内应做之事”，亦即应该承担不利后果并受到追究的责任。履行积极责任和追究消极责任都是对责任主体的必然要求：积极的评估责任是消极评估责任的前提和基础，如果没有积极评估责任的具体规定，也就不存在对消极评估责任的追究；而消极评估责任是积极评估责任的保障，即如果没有对消极评估责任的追究，积极评估责任就难以实现。^[23]

如果根据责任的表现形式来区分，政府绩效评估责任可分为政治责任、法律责任、道义责任。政治责任包含两个层面的含义：一是指绩效评估主体必须对公民负责、表达公民的意志，代表公民的根本利益。如果评估主体的评估失误或评估行为有损国家和公民的利益，立法机构和监督机构必须通过监督、质询和罢免等方式追究其政治责任；二是指上级政府对下级政府的绩效进行评估，了解下级政府职责履行和工作情况，这也属于政治责任的范畴。法律责任是指评估主体的行为必须符合相关法律的规定和要求，评估主体违反法律法规就应承担相应的法律后果，评估主体超越其职权的行为是无效的行为；法律责任的承担以违法、不当或损害为前提。道义责任是指评估主体在进行绩效评估时，必须承担道德意义上的责任，包括评估主体对自己不负责任的行为及造成的消极后果进行自我反省和悔过，上级政府、外部社会组织、公众以及社会舆论都可以对评估主体的不当行为进行道义上的谴责。

综上，我们根据不同的分类方法，提出基于不同维度的责任分类框架，如表2—1所示。

表2—1 评估主体责任分类

上述的责任分类框架可以综合应用于政府绩效评估的研究之中，以帮助我们通过不同层次和视角全面理解和认识不同责任主体的绩效评估责任。