第一章 较大的市立法：文本、理论、历史

第一节 较大的市立法：法律文本

我国的《宪法》《地方组织法》《立法法》以及其他法律法规分别从不同的角度规定了较大的市。

一 宪法

宪法中较大的市是从行政区划的角度而言的，并没有赋予较大的市立法权，也看不到任何较大的市与立法进行勾连的痕迹。《宪法》中较大的市指的是设区的市。宪法文本中出现“较大的市”字样始于五四宪法第53条：中华人民共和国的行政区域划分如下：（1）全国分为省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。从五四宪法的规定可以看出，这里较大的市就是设区的市。七五宪法取消了关于较大的市的称谓，删除了相关的规定。七八宪法对较大的市的表述在宪法第33条第2款，直辖市和较大的市分为区、县。在较大的市的规定方面，七八宪法相比五四宪法的不同在于：七八宪法将县作为较大的市的下一级行政区划而存在。这实际上是增加了中国的行政层级，由原来的中央—省—县，中间增加了一个较大的市，变成了中央—省—（较大的市）—县。八二宪法沿袭了七八宪法中关于较大的市的规定，在八二宪法第30条规定，直辖市和较大的市分为区、县。

宪法对于较大的市的概念与含义集中在行政区划上，并没有赋予较大的市立法权，较大的市与立法权也没有任何关联。但是从1949年到1979年较大的市的数量并不是一成不变的，从1949年的55个增加到1982年的109个^[1]，1982年以后由于《地方组织法》的修改，较大的市在内容上不仅是宪法中行政区划的一个层级，而且已与立法权交织在一起。

二 地方组织法

1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《地方组织法》，在1979年文本中并没有出现“较大的市”字样，亦没有关于较大的市是否拥有立法权的规定。1982年修正的《地方组织法》（第一次修正）第一次出现了较大的市，此时较大的市并没有立法权，拥有的是立法“拟订”权，1982年《地方组织法》第27条第2款：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”1986年《地方组织法》（第二次修正）明确规定较大的市立法权，第7条第2款中明确指出，国务院批准的较大的市人民代表大会可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。这里较大的市立法权是“半个立法权”。1995年的《地方组织法》（第三次修正）第43条第2款明确规定了较大的市人民政府可以制定地方政府规章。2004年的《地方组织法》（第四次修正）在较大的市立法方面与1995年《地方组织法》无异。

三 立法法

2000年通过的《立法法》进一步扩大了较大的市的范围，《立法法》第63条第4款中规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”而且在第63条、第64条明确了较大的市的立法权及其范围。

《立法法》的规定极大地扩充了较大的市的范围，按照其规定，我国省会所在地城市（27个），国务院批准的较大的市（18个），经济特区所在市（4个），这三类城市共计49个。但经济特区所在地的市与其他较大的市在立法上存在一定差异，这表现在：（1）经济特区所在地的市享有两种类型立法权，一种是作为较大的市拥有的立法权，另外一种是经济特区立法权；（2）经济特区法规源自全国人大的授权，可以独立制定；较大的市立法权源自法律规定，须报省级人大常委会批准方可生效；（3）经济特区法规只能在经济特区适用，而经济特区所在市的立法可以在整个行政区域内施行。^[2]

图1—1 较大的市立法文本

四 其他规范性法律文件

其他规范性文件中会提及较大的市的概念，大多是从立法细化的角度谈及的。