第二节 文献述评

政府回购服务是民营化进程中的一种新取向和新问题。因此，对该问题的研究必须置于民营化这一大视野下展开。民营化研究发端于20世纪70年代末的欧美，勃兴于20世纪80年代。目前，欧美学者对公共服务民营化研究已经进入比较成熟的阶段，形成了较为成熟的研究方法和多角度、多学科的研究视角。而从我国研究状况来看，近年来学术界也从政治学、公共管理学与经济学等各学科对民营化展开了研究，取得了大量研究成果。但主要围绕的是“如何民营化”与“如何进行服务购买”等“前效应”问题，对政府回购公共服务问题研究非常有限。

一 国内研究现状

20世纪90年代以来，民营化开始引起我国学术界的广泛关注，我国学者纷纷从经济学、政治学与公共管理学等不同学科角度对民营化展开了不同程度研究，取得了不少成果。

在政治学与公共管理学领域，学者们从西方国家公共行政改革的视角，对主要西方国家行政改革过程中的民营化问题给予了较多的关注。中国台湾学者对西方国家民营化的研究早于大陆学者。其中，詹中原在《民营化政策：公共行政理论与实务之分析》对国外民营化的理论与实践做了较为系统的分析[50]；李宗勋编著的《政府委外经营：理论与实务》一书，是我国学者第一部关于公共服务合同外包系统研究的著作，该书对西方国家公共服务合同外包的背景、理论基础进行了较为系统的分析，并对英国、美国等西方国家公共服务合同外包的经验做了初步总结。[51]

大陆较早关注西方国家民营化改革问题的是周志忍、宋世明、于军与毛寿龙等公共管理学者。其中，国家行政学院编译的《西方国家行政改革述评》、周志忍的《当代国外行政改革比较研究》、宋世明的《美国行政改革研究》、于军的《英国地方政府行政改革研究》与毛寿龙等的《西方政府治道变革》等著作，以及左然的《当代国际公共行政的发展与改革》、汪玉凯的《美国行政改革的最新发展及其启示》和周志忍的《当代政府管理的新理念》等论文，从行政改革视角对西方国家民营化做了比较详细的介绍和分析。[52]丁煌和定明捷从民营化概念的基本内涵入手，对西方民营化改革原因、条件和特点以及我国民营化改革实践及障碍进行初步分析。[53]

侯万军和金三林对英国、美国和日本三国公共事业民营化改革做了比较研究，总结了构建独立的市场主体、引入竞争机制和独立的政府管制机构等民营化国际经验。[54]杨代福和李和中在《公共服务合同出租：英国、美国经验及对我国行政改革的启示》一文中，对英美合同外包的背景、形式、范围与绩效等方面的共同点做了比较，同时也对英美两国在合同外包中的不同做了简要分析。[55]赵成根在其专著《新公共管理改革：不断塑造新的平衡》中，对国外公共服务合同外包的绩效等问题做了较为详细的分析。[56]敬乂嘉在美国俄亥俄州立大学的博士学位论文《美国州级监狱民营化：一项有关原因及程度的研究》中，对美国州一层级的监狱民营化的原因、运作与管理等问题做了系统研究[57]，并以美国民营化实践为例，探讨政府对于广义民营化政策工具的管理。[58]罗敏夏的《私人监狱公司：靠囚犯也能挣钱》一文对美国私人监狱的最新情况做了介绍。[59]毛寿龙与陈建国在《经济合作与发展组织国家公共服务民营化研究》一文中，对经济合作与发展组织国家的公共服务民营化做了较为全面的分析与介绍。[60]

张汝立等在《外国政府购买社会公共服务研究》一书中，对美国、英国与法国等政府购买社会公共服务的背景、法规与政策、运行机制、重点购买领域及项目等进行了介绍，并分析了这些国家已经取得的经验和成效。[61]常江在《美国政府购买服务制度及其启示》中分析了美国政府购买服务制度，指出合同外包是美国最为主要的政府购买服务方式。[62]王浦劬与萨拉蒙等在《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》一书中，针对社会组织在承接和提供公共服务过程中存在的不足，分析了其客观体制根源和主观能动原因，从政府与社会心态、构建制度体系、加强政社合作、扩展资金来源、增强社会组织责任感、培育专业社会工作者等方面，提出了加强社会组织建设与管理、发挥社会组织功能与优势的努力方向和具体建议。[63]

句华《美国地方政府公共服务合同外包的新趋势与启示》一文对美国地方政府公共服务合同外包的最新进展做了分析。[64]刘波等在《公共服务外包决策的影响因素研究》一文中分析了服务特性、环境因素以及政府能力对公共服务外包决策的影响。[65]笔者在《西方国家公共服务转向的最新进展与趋势——基于美国地方政府民营化发展的纵向考察》、《政府购买服务还是回购服务——基于2000年以来欧美发达国家政府回购服务的考察》以及《回购公共服务：后民营化时代公共管理的新议题》等系列论文中，对欧美发达国家政府回购公共服务的时代背景与最新进展等问题做了初步探讨。[66]

在经济学领域，王俊豪与王廷惠等对国外民营化问题做了较为系统的论述。王俊豪在其专著《英国政府管制体制改革研究》中，对英国民营化改革做了论述；在《英国公用事业的民营化改革及其经验教训》一文中，对英国公用事业民营化改革的经济、政治原因、形式以及政府管制立法、执法和社会监督组成的管制框架进行了分析，总结了英国民营化改革的经验教训，其中包括：法律制度是公用事业民营化改革的准则，政企分离是公用事业民营化改革的关键，竞争是提高公用事业经济效率的根本途径，有效竞争是制定公用事业管制政策的目标导向，政府应按照经济原理制定公用事业的管制价格。[67]王廷惠有关美国监狱民营化的系列研究对美国监狱私有化原因、问题、前景以及政府在监狱私有化中的作用做了专门论述。[68]

这些研究成果对于人们认识与了解西方民营化的发展与研究状况很有帮助。但总体来说，国内对于西方国家民营化问题研究还不深入，而对西方国家民营化的发展进程和趋势，缺乏定量分析和追踪研究。现有的研究使用的资料大都过于陈旧，即便是相关领域卓有成就的研究者的研究成果也是如此，如这方面的代表性著作有：周志忍（1999）的《当代国外行政改革比较研究》、宋世明（1999）的《美国行政改革研究》、于军（1999）的《英国地方政府行政改革研究》与毛寿龙等（2000）的《西方政府治道变革》等，所论及的基本上是20世纪90年代中期之前的情况；王俊豪有关英国民营化的研究所使用的文献也大都如此。这显然不能反映西方国家民营化发展的最新进展了，因为自20世纪90年代中期以来，西方国家民营化已经发生了很大变化，总体上开始转型。它们在反思以新自由主义为理论基础和新公共管理为主要内容的第一轮改革基础上，开始进入第二轮改革，改革重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府[69]，并趋向整合治理。而英国则是整体政府的首创国家，强制性竞争招标在1998年便已被废除。

另外，目前国内对民营化的认识还存在不少误区，已有研究还是建立在民营化是通往私人市场单行道过程的基础之上，看不到从民营化到逆民营化，从购买服务到回购服务的动态发展过程。相关研究大都是围绕为何与如何民营化，都还停留在对民营化“前效应”问题的分析，而对实施民营化服务之后问题，即民营化“后效应”问题，如以回购服务为主要形式的民营化逆向发展问题，只有少数学者有所关注。例如，句华教授在《美国地方政府公共服务合同外包的新趋势与启示》一文中关注到美国地方政府的逆向合同承包问题，着重分析了美国地方政府公共服务合同外包的发展趋势及原因。[70]黄锦荣和叶林在《公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例》一文中关注到广州市环卫服务改革的政府回购服务现象，并从交易费用理论和中国基层政府激励结构两个方面分析了发生该现象的原因。[71]这算是国内学术界对我国这一现象进行专门研究的第一篇文献。陈思融和章贵桥在《民营化、逆民营化与政府规制革新》一文中对近年来我国公交事业由民营重新收归国营现象进行了分析。[72]

二 国外研究现状

20世纪80年代民营化广泛开展以来，国外民营化问题进行了系统而深入的研究。现有的文献主要围绕“为什么要民营化”与“如何民营化”展开；对政府购买服务的研究，国外学者围绕政府购买服务的时代背景与理论渊源、动因、决策过程、签约过程、成效评估、对责任与公平的影响、腐败及其防范与治理、合同管理等问题展开了不同程度的研究。这些问题实际上都是围绕“为何购买”“购买什么”“何时购买”以及“如何购买”等问题展开的，经过30多年的发展，取得了大量研究成果，对民营化理论与实践的发展起到了很好的推动作用。

然而，细看文献不难发现，早期民营化研究大都是个案研究，如萨瓦斯与多姆伯格（Simon Domberger）等[73]，而缺乏对民营化发展的历时性考察，他们的研究还停留在从少数个案中所反映出民营化对效率的提高与费用节省的认识之上。[74]而且，由于他们过于相信民营化的积极面，因而看不到民营化可能存在的诸多不足，也难以对这些问题做出客观分析。[75]因此，知名民营化研究者霍奇指出：“民营化运动背后的驱动力一直是政治理念，而非认真研究和评估后发现的惊人成就，民营化的基础就是私营部门优越性的信念。……其主要目的看来是向选民兜售政府的政策，而不是追求政府绩效的切实改进。”[76]最近，学术界开始理性分析民营化得与失。如在《民营化：成功与失败》一书中，罗兰（Gérard Roland）等通过对西欧、中东欧和独联体、非洲、拉丁美洲及南亚民营化的分析，指出民营化虽然不乏成功的案例，但更通常的情形是，绩效更差，令倡导者大跌眼镜，有些地方还引发了巨大的社会动乱。[77]

20世纪90年代中期开始，国际民营化实践发生了不小变化。首先，民营化已经从早期的以国有资产售卖为主要形式发展到以政府购买服务为主要方式。其次，民营化发展高潮已经过去。经历了20世纪90年代的发展高潮之后，从20世纪90年代末开始，国际民营化的发展急剧回落，其比例几近回到了20世纪80年代后期的水平。少数敏感的学者通过对民营化的跨国研究发现了这一变化。[78]而通过这些综合研究，对早期有关民营化能提高效率和节省费用的观点提出了更多质疑，如贝尔和华纳对从1965—2006年所有有关垃圾收集和供水服务效率与成本的计量经济学分析显示，其中大部分研究并没有发现公私部门之间存在成本和效率的差异。该研究结果还显示，私人提供能节省成本的往往是早年的研究，这表明，民营化服务提供即使能够节省成本和提高效率，也难以持续，时间的推移会削弱任何可能获得的效率。[79]最后，政府回购服务出现且逐渐发展成为在民营化进程中的一种重要现象，只有少数学者看到了该现象的重要性并对此展开专门研究。[80]

长期以来，在有关政府购买服务与民营化的争论中，公共选择理论一直占主导地位，很少有人关注公共服务合同外包的动态性和混合（公私部门）性特征。[81]公共服务民营化一直被视为一种通向市场的单向过程，绝大多数研究只看到政府购买服务。[82]虽然有些研究已经意识到政府回购服务的可能性[83]，但并未对此做出专门研究。2000年以来，政府回购服务现象才开始引起学术界关注。

最先对政府回购服务做出直接实证研究并将其视为一种服务提供方式的是华纳和霍布顿，在其具有开创性意义的《地方政府重构：民营化及其可替代方式》一文中，他们从地方政府重构的角度，看到了回购服务在地方政府重构中的重要地位，并以纽约州为例，首次对政府回购服务问题做了专门论述。[84]不过，他们的研究还只是局限于纽约州。随后，贺菲茨和华纳运用国际城市管理协会（ICMA）1992—1997年的调查数据[85]，对政府回购服务问题做了跨城市研究。他们将ICMA 5年的调查数据进行前后对比，建立了一个纵向数据库专门分析政府购买服务的动态性发展。他们发现，1992—1997年的回购服务已达到新合同外包的2/3（分别为11%∶18%）。他们还对影响回购服务发展方向的四大因素，即委托—代理问题、政府管理、监督和公民参与以及市场结构做了回归分析。[86]贺菲茨和华纳继续运用该方法，对ICMA 1997—2002年的调查数据进行了分析，进一步发现，前一阶段，即1992—1997年，新购买的比例要比回购服务高近一倍（18%∶11%）。而下一阶段，即1997—2002年，这一比例已经发生了逆转，回购服务超过了新购买的服务，前者上升为18%，后者下降到12%。回购服务的比例首次超过新购买的服务[87]，而且达到了新购买服务的2倍。[88]

贺菲茨和华纳通过对新公共管理与交易成本理论不足的分析，结合新公共管理、交易成本与新公共服务和沟通性规划理论，提出了社会选择理论框架，他们试图将市场、政府和协商融合为一种更为广泛的理论。[89]他们指出，20世纪最后几十年见证了通过在地方政府服务提供中加大市场作用的深刻试验，然而，这一试验并不能提供充分的效率、公平或公民表达标准，从而导致形势的逆转和政府回购服务或撤包的出现。美国学者拉莫斯（Lamothe）夫妇等对此也做了专门研究。与贺菲茨和华纳有所不同的是，他们以惯性、服务的性质、承包商的类型和辖区特征四大影响选择服务提供方式的因素为变量，以2002年为参照物，将1997年美国地方政府服务提供方式与之进行比较，分析不同时期美国地方政府服务提供方式的发展变化。[90]

近期，一些比较研究开始出现。类似于国际城市管理协会（ICMA）对美国地方政府调查的两项调查于2003—2005年和2004年分别在西班牙和加拿大进行。西班牙学者贝尔（Germà Bel）分析了民营化在美国和西班牙的差别，结果发现，与美国相比，虽然西班牙的福利国家性质更为明显，西班牙的民营化程度却比美国更高，但其政府回购现象却几乎尚未发生。[91]加拿大的调查结果显示，加拿大出现政府回购服务的原因与美国这项调查显示出来的原因排名完全一致。[92]但加拿大的民营化的发展状况却与美国大不一样。例如，虽然加拿大的社区主义更加强烈，民众对政府更加信任，工会化密度[93]比美国更高，但加拿大的民营化比例却比美国更高，而政府回购服务也不那么明显。在2002年的调查中，ICMA增加了一个问题，即“为什么管理者会将以前的外包服务购回政府”？调查结果表明，其首要原因是服务质量问题、无费用节省、改进内部过程和公民支持将工作收回政府。[94]华纳进一步从理论上对民营化逆向发展的原因进行了分析。[95]

这一批学者与民营化的积极倡导者如萨瓦斯等主要从效率的角度看待民营化所不同的是，他们对待民营化的更为理性和保守，不仅能从效率的角度看待民营化，同时更加注重从责任与公平的角度审视民营化的发展。在他们看来，民营化并不是让政府外包而撒手不管，相反，政府必须作为市场参与者在动态过程中直接提供服务和向社会购买服务，以保持政府在公共服务供给中的积极参与。[96]

虽然对政府回购服务问题做了一些有益探讨，但该问题还没有引起学术界的足够重视，研究尚处于起步阶段，主要局限于美国。不仅大型的跨国研究尚未开始，就连国家层面的研究也非常缺乏。对政府回购服务在美国得到较快发展的原因缺乏深入分析。而在对影响民营化运动方向（购买服务或回购服务）因素的分析方面，虽然做了一些工作，但现有的研究都是从各自的角度出发，以并不全面的变量建立分析模型，得出了一些互不一致，甚至相互矛盾的结论。因而存在严重的只见树木不见森林的现象。对政府购买服务为何率先出现在美国，以及与工会化密度更高的欧洲国家相比，虽然美国更加注重市场竞争，但其政府回购服务比重却更高等问题[97]，至今还没有人能提出合理的解释，相关主流理论如公共选择和交易成本理论的解释力也显得颇为不足。

总之，对政府回购服务问题的研究国外虽然取得了一些成果，但还是零散的，系统研究尚未出现。另外，现有研究缺乏有说服力的理论框架。虽然贺菲茨和华纳试图提出包含市场与计划的社会选择理论框架，但还很不完善，没有完全厘清框架中涵盖的各理论之间的关系，而且他们将沟通性规划理论纳入该框架，显得过于牵强。而他们在该框架下所建立的分析模型过于复杂，但分析变量却不够全面，不能充分说明民营化方向的发展变化。因此，对民营化进程中这一“存在已久却被学术界严重忽视”的问题展开深入而系统的研究，成为摆在学术界面前的重要课题。本书以美国地方政府回购服务为研究对象，试图对这一问题做出进一步探讨，以求教于学界同人。