第一章 导论
第一节 问题的提出
政府向社会购买公共服务已经成为新时期中国全面深化改革的重要手段。从国际上看，政府购买公共服务[1]与20世纪70年代兴起于新西兰的民营化运动紧密相关。该运动迅速导致全球范围的政府改革潮流，极大改变了政府治理理念和模式，对全球公共管理产生了广泛而深远的影响。
从历时看，这场民营化运动存在明显的前后分期，前期以国有企业售卖和资产剥离等政府退出行为为主，但是其重要性不断下降。[2]20世纪90年代，民营化发展进入第二阶段。与前期重要的不同在于，以公私合作为基础的政府购买公共服务成为民营化主体。[3]而且，时间越是往后，政府向社会购买公共服务在民营化中所占比例越大。而20世纪90年代末以来，全球公共管理改革开始步入另一个阶段——后民营化时代。后民营化时代的重要表现形式是政府购买服务的式微和政府回购服务的兴起。[4]这一趋势在美国地方政府民营化发展中表现非常明显，但尚未引起学术界充分重视。本书以美国地方政府回购公共服务问题为研究对象，在对近40年来美国民营发展进行历程时性考察的基础上，着力分析美国地方政府回购服务发展的动因，影响民营化方向运动（购买服务还是回购服务）的各种因素，以及政府购买公共服务在美国率先出现的原因等问题。之所以专门对这一问题展开研究，主要基于如下时代背景和现实考量。
一 全球公共管理改革已步入后民营化时代
20世纪70年代末，撒切尔夫人在英国推行民营化改革之后，民营化迅速发展。而在新公共管理运动的推波助澜下，短短的十几年时间，民营化便成为“席卷全世界的滚滚洪流”[5]，对全球公共管理产生了广泛而深远的影响。但时至20世纪末，公共管理市场化风光不再，全球公共管理开始进入“后民营化时代”。本书之所以提出“后民营化时代”这一概念，主要出于如下几个方面的判断：
首先，在时间序列上，自20世纪末以来，全球民营化发展高潮已逝。
20世纪七八十年代以来，民营化席卷全球。但较早实施市场化改革的欧美国家经历了20多年的发展高峰后，至20世纪末，民营化发展已经开始呈下降趋势[6]，甚至出现了急剧下降的态势。博尔托洛蒂（Bernardo Bortolotti）等在《民营化的挑战：一个国际分析》一书中对全球民营化发展的系统研究表明，20世纪90年代大规模的民营化发展周期已经结束，在1999年达到高峰（1770亿美元）之后，全球民营化的年均收入迅速下降了46%,2001年其价值仅有440亿美元。2002—2003年的数据也表明了这一发展态势。该数据已经返回到20世纪80年代后期的水平（当时撒切尔夫人将英国的公共服务民营化发展推向顶峰，但其他国家还处于观望状态）。而如今，民营化似乎已经穷途末路，欧洲尤其如此。[7]该书还以英国、欧洲大陆、大洋洲和亚洲、拉美、北非和中东为单元，对不同地区的民营化进行专门分析。结果表明，虽然世界各地民营化发展的水平与采用的方式和手段并非完全一致，但其结果在总体上均与这一趋势相吻合：经历了20世纪90年代的发展高峰之后，世界各地民营化发展总体呈下降趋势。世界银行对民营化的专项研究也表明了民营化的这一发展趋势。[8]即便在最先大规模实施民营化改革的英国，“民营化”一词也已经很不受欢迎。[9]2011年其民营化水平为56.06%。[10]民营化服务的比例只略高于公共部门提供的服务。
总体而言，尽管20世纪八九十年代，人们对民营化的热情盛极一时，但如今这种热情已经消失殆尽，人们更倾向于谈论它的累累败绩。[11]美国康奈尔大学米尔德里德·E.沃纳（Mildred E.Warner）的研究进一步表明，其中大多数最先实施市场化改革的国家（如澳大利亚、新西兰、英国和美国等），均出现了公共服务的民营化生产与供给向公共部门回归的重要趋势。[12]政府开始将一些不成功的外包服务收回，重新由政府自己生产或提供。而在2008年以来国际金融危机的冲击下，这种趋势进一步明显。[13]
其次，在对待民营化态度上，欧美发达国家已经摆脱了早期受民营化意识形态影响和对市场的顶礼膜拜，在对待市场作用上变得更加理性与务实[14]，并开始反思民营化改革给公共管理带来的负面影响。
20世纪八九十年代，人们对民营化热情盛极一时。市场神话曾被推崇到了极致，乃至学界、媒体、政府官员“怀着传教士一样的热情”推进这一市场化改革[15]，致使民营化浪潮迅速席卷全球。然而，早期“民营化运动背后的驱动力一直是政治理念，而非经过认真研究和评估后发现的惊人成就，民营化的基础就是私营部门优越性的信念。……其主要目的是向选民兜售政府的政策，而不是追求政府绩效的切实改进”。[16]经历近20年的民营化试验之后，人们发现，民营化并非解决问题的万效灵丹，实施过程中亦是困难重重，问题不断。从而使人们开始摆脱意识形态的影响和对市场的过度迷信，对民营化的态度变得更加理性与务实。2007年开始的金融危机，更是加重了人们对市场化作用的质疑以及对政府作用的重新强调。因此，“政府回购公共服务的发生是出于对实际因素的考量而非因为受任何意识形态的影响”。[17]
最后，反思民营化作用及有关政府回购服务的研究成果不断涌现。
与实践发展相适应，近年来反思民营化作用和有关政府回购服务的研究不断出现。美国知名公共管理学者唐纳德· F.凯特尔（Donald F.Kettl）在著名的《权力共享：公共治理与私人市场》一书中首次全面、客观地分析了政府购买服务实践中的问题和困境。在该书中，他将民营化的市场竞争处方形象描述为“竞争面纱”，同时指出，“竞争处方许诺了诸多美妙的效果，因而显得魅力无穷，但‘竞争面纱’背后的东西，我们只了解一小部分”。[18]澳大利亚莫纳什大学规制研究中心主任霍奇（Graeme A.Hodge）的《民营化绩效的国际审视》一书，以民营化“信念结构”与“经验知识”之间差异性为框架，分析了全球民营化改革有得有失、利弊共存的多样性与复杂性图景。[19]而罗马俱乐部报告《民营化的局限》将民营化置于广阔的全球背景之下，对不同产业部门、不同国家和地区的大量民营化案例进行了考察，得出的结论是民营化存在诸多局限。其基本推论是全球民营化活动存在好事过头的危险。[20]最近由诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）参与撰写并作序的《民营化：成功与失败》一书，对民营化的成功与失败做了全面的总结和反思。[21]
除此之外，相关专门研究团队和组织也不断出现。如康奈尔大学华纳及其领衔的来自全球多个国家的研究团队在反思民营化作用基础上，开始对全球范围的政府回购服务问题展开研究。美国国际城市管理协会（ICMA）调查[22]始于1992年就已经开始关注政府回购服务问题。为了调查该问题，从2002年开始，该调查还专门增设了一个问题——“哪些因素在你们回购服务的决定中起了作用”？英国格林威治大学霍尔（Davis Hall）领衔的公共服务国际研究中心（PSI）将欧洲国家政府回购服务作为核心研究领域。英国卓越公共服务学会（APSE）也将政府回购服务作为重要内容。[23]欧洲重新市政化追踪者网专门对全球各地尤其是供水领域的政府回购服务事件进行追踪研究，以使能够提供满足人们需要的安全用水。[24]美国公共利益网也非常重视政府回购服务问题。[25]
可见，市场化改革相对成熟的欧美国家在观念上和实际行动中均已进入民营化反思阶段。通过对民营化的反思，人们开始重新审视市场作用和政府功能。这意味着较早实施民营化改革的欧美国家已经步入后民营化时代。后民营化时代的重要特征是，欧美各国开始摆脱意识形态影响和对市场的顶礼膜拜，在公共服务提供上变得更加理性和务实；在对公共服务领域市场化作用进行反思的同时，开始回归公民权利，重新强调政府责任。其重要表现形式就是政府购买服务的式微与政府回购服务的兴起。地方政府将回购服务作为解决合同失败的基本机制之一。如今，政府回购服务已变得跟购买服务一样普遍。它让地方政府领导者得以管理市场，并在一定时期内维持竞争和设立标杆。[26]政府购买服务已经成为后民营化时代公共服务提供的基本形态。在后民营化时代，回购服务既是政府购买服务的基本环节，也是规避市场化改革风险的重要保障。
二 政府回购服务：民营化过程中“一个存在已久却被严重忽视”的问题
民营化是当代政府管理的新理念，是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一。[27]市场化是全球公共管理改革的一个核心要素。[28]然而，经历了多年民营化试验之后，民营化的逆向发展成为世界民营化发展的一种新取向。从民营化到逆民营化的发展展示了民营化改革的更为完整的图景，反映了民营化发展的动态性和混合性特征，以及当代西方民主国家政府与市场关系的规律性运动。目前，学界看到的往往只是前者，而忽视了后者。
1992年，奥斯本和盖布勒在其著名的《再造政府》一书中宣称，运用市场机制提供服务能节省成本和提高服务质量，并告诫政府管理者，政府的职能是“掌舵而非划桨”。[29]如今，该书出版至今已经20多年，西方公共服务的民营化更是走过了30多个年头，然而结果显示，市场的作用并没有当初奥斯本和盖布勒等人所预期的那么大。30多年来，西方国家虽然广泛运用包括完全合同外包在内的各种“替代性服务提供方式”，但值得注意的是，政府的直接提供依然一直是占主导地位的公共服务供给方式，民营化的增长颇为有限。这一状况在美国尤其如此。经历了20世纪90年代发展高峰之后，民营化总体呈下降态势，而且还出现了民营化的逆向发展趋势。为什么？
一般而论，民营化是指政府将公共服务提供的职能让渡给企业、非营利组织等社会力量，让这些社会力量参与公共服务的提供，其中，最基本也是最重要的形式是政府购买公共服务，在美国尤其如此。而且，20世纪70年代末至今，时间越是往后，这一趋势越是凸显。政府购买公共服务（又称合同外包），国内外文献对此问题展开了广泛而系统的研究。
然而，绝大多数研究一直集中于研究政府为什么和怎样实施民营化，大都是围绕“买什么”“谁来买”“向谁买”以及“怎么买”等问题而展开。显然，这仅仅展示了服务市场动态决策过程和民营化研究的部分图景，即民营化的“前效应”问题。但是，如果政府向社会购买服务之后不能获得效率，或民众对政府购买的服务不满意时，将会发生什么？是维持民营化服务吗？抑或应该维持民营化服务？还是应该将服务收回（回购服务）？政府回购民营化服务的内在动力又是什么？是哪些因素影响民营化的发展方向？是公共服务由公共部门向私营部门运动（购买服务），还是公共服务由私营部门向公共部门运动（回购服务）？等等。这些“后效应”问题都是民营化研究不可或缺的重要问题。近年来，这些问题虽然开始引起学术界重视，但政府回购公共服务仍然是“一个几乎完全被学术界忽略了的重要研究领域”。[30]
民营化改革是西方国家20世纪80年代以来行政改革的主要趋势之一。民营化的核心理念及做法是在公共服务提供领域中引入市场机制，打破政府的垄断地位，构建政府、私营、第三部门多维互动的公共服务新秩序，以实现三者之间角色的重新安排及功能互补。民营化的实质就是打破原有制度安排，重塑利益格局的制度演变过程。在这场运动中，各国政府纷纷尝试将新的理论用于实践，改革原来主要由政府提供公共服务的传统方式，引入市场机制，形成除公共部门提供之外的多种可替代的服务方式。从西方各国的民营化实践和民营化理论总结来看，这些可供选择的民营化方式大体有30多种，其中主要采取政府购买服务（或称“合同外包”）、公私合作、特许经营和凭单制作等形式，而政府购买服务是其中最为普遍也是重要的制度安排。[31]30多年来，该领域发生了一些重大变化。包括早期以国有企业售卖等纯私有化比例的下降，政府购买服务所占比例的上升。而其中非常重要的变化之一，则是回购公共服务的兴起与发展。[32]
政府回购公共服务的发展，一方面表明现实环境中公共服务提供的复杂性和动态性特征；另一方面也表明经历了一定时间的民营化试验之后，民营化的意识形态特征逐步淡出，人们对待民营化的态度变得更加理性与务实，地方政府管理者开始走出市场万能的错误认识，重新认识和重视服务提供的公共作用。在复杂的现实环境中，政府管理者既通过购买服务方式提供公共服务，同时又将一些失败的外包服务收回。[33]
然而，长期以来，在有关民营化与政府购买公共服务争论中，公共选择理论一直占主导地位，很少有人关注政府购买公共服务的动态性和混合（公私部门）性特征。[34]民营化一直被视为一种通向市场的单行道过程，绝大多数研究只看到公共服务提供由公共部门向私营部门运动的民营化过程，而看不到公共服务由私营部门向公共部门运动的过程（即逆民营化）（见图1-1）。从公共服务民营化到逆民营化的发展表明了民营化发展的动态性与公共服务提供方式的混合性与多样性特征。民营化的这些特性一直未能引起学术界的足够重视。民营化研究的这种状况充分说明，理论研究已经落后于民营化发展实践，难以满足民营化实践发展的需要。
就美国而言，从30多年来的长时段考察，美国地方政府民营化的动态发展向我们展示了现代国家公共服务市场化改革的完整图景。美国国际城市管理协会（ICMA）40余年的历时性调查表明，一是美国地方政府层面的民营化发展一直非常平缓。1982年与2012年政府部门直接提供的服务分别为57%和58%。二是政府回购服务也并非新鲜事物，它几乎与民营化和政府购买服务同时发生。只不过最近才变得更加显著。该调查显示，早在1982—1988年，回购公共服务就在美国地方政府发生了，平均每个地方政府的回购服务数量为7.1项；1988—1992年这一数量为5.3项。在此后每五年一次的调查中，均反映了回购服务在地方政府服务提供中的不同比例。1997—2002年，在美国地方政府所有形式的服务提供方式中，政府回购服务的比例已经达到了18%，占所有服务提供的近25%。[35]此时，它已经不再只是一种简单的现象，而很自然地成为一种替代性服务提供方式。[36]正因为如此，有学者呼吁：“是到了超越简单的市场失灵与政府失灵框架，而关注影响政府购买行为所有因素的时候了。民营化不是单行道，政府管理者应该选择购买服务和回购服务，以在地方市场的约束条件下寻求效率和民声（公民表达）的平衡。”[37]
2000年以来，国际上虽然有少数学者注意到政府回购服务问题，并就其出现的原因、影响因素等问题做了一些分析，但缺乏深入系统的研究。“政府回购服务兴起的原因是什么？影响民营化方向发展（购买服务还是回购服务）的因素又有哪些？政府回购服务何以率先发生在美国？它是否反映了当代西方国家治理理念的新变化？政府回购服务的兴起与发展对世界各国政府改革与民营化发展提供了哪些启示？”等等问题，都有待于进一步探索和研究。政府回购服务仍然是“一个存在已久却被学术界严重忽视”的领域。[38]
三 新一届中国政府将购买服务作为新时期全面深化改革的重要手段
2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”,“积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革”。[39]其关键性举措就是政府向社会购买公共服务。这是中国第一次在国家战略层面提出政府购买公共服务的改革任务。[40]
早在2002年，我国就颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）。之后很快兴起了民营化改革热潮。但我国民营化改革并非人们想象得那么顺利。数年之后，“公共医疗卫生、基础教育等领域的市场化改革被视为一种失败”。[41]而在全国各地广泛推行的公交民营化改革更是全面受挫。[42]如今，我国不少城市正掀起一股市政公用行业重归“国有化”浪潮。[43]或许是对上一轮民营化改革受挫的回应，我国新一届政府强调要积极稳妥推动市场化改革。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。李克强总理于2013年7月31日主持召开国务院常务会议，专门研究推进政府向社会力量购买公共服务。随之出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确规定政府购买服务的目标任务：“十二五”时期，政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开，统一有效的购买服务平台和机制初步形成，相关制度法规建设取得明显进展，到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。[44]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，要“推广政府购买服务”,“凡属事务性管理服务，原则上都要向社会购买”。之后，财政部发布的《关于做好政府购买服务工作的有关问题的通知》指出，“推进政府购买服务是新时期全面深化改革的必然要求”。2014年1月16日，全国政府购买服务工作会议召开。会议指出，“政府购买服务今年将在全国面上推开”。显然，政府购买服务已成为我国全面深化改革的一项关键性举措。政府购买公共服务正迈向制度化。
与此相呼应，在我国学术界，政府购买服务也从“一个很少被人关注”[45]的领域迅速发展成为“热词”。[46]最近有关国外政府购买服务做法的研究大量出现，旨在通过对国外相关经验的总结，为我国政府购买服务提供借鉴。这些研究对美国、英国、德国、法国、荷兰、新西兰、澳大利亚与韩国等政府购买服务的经验进行了总结。[47]遗憾的是，从这些研究引用的文献看，它们运用的大都是2000年以前的资料，未能反映最新进展。而且对国外公共服务民营化改革缺乏历时性考察和跟踪研究。因而难以对这场经历了30多年的改革有深入全面的认识。尤其不足的是，这些直接针对政府购买服务的研究，对近年来出现的政府回购服务问题似乎视而不见。
殊不知，在较早实施市场化改革的欧美国家，经历了20世纪八九十年代的发展高峰后，至20世纪末，公共服务民营化已经开始呈下降趋势，其中不少国家还出现了以回购服务为主要形式的民营化逆向发展趋势。[48]而在2008年以来国际金融危机冲击下，这种趋势进一步明显。最近，政府回购服务成为民营化发展的新取向。相对于政府购买服务是政府或其他公共部门将公共服务的提供让渡给私营部门的过程而言，回购服务则是公共服务提供由私营部门返回到公共部门的过程，亦即政府收回民营化服务的过程。[49]那么，政府回购服务为何会在这些市场化改革颇为成熟的欧美国家出现？其背后隐含着哪些深层次原因？我国政府购买服务需要从中吸取哪些经验与教训，从而使新一轮市场化改革既能更具广度和深度又能“积极稳妥”推进？显然，在政府购买服务作为一项国家战略即将在我国全面推行之际，对美国地方政府回购服务做一番深入考察，以便对该问题有更为全面的把握，并剖析其发生的深层次原因，对我国政府购买服务这一战略的理性实施，具有非常重要的现实意义。
因此，无论从国际层面看，还是从国内层面看，政府回购公共服务都是民营化发展进程中一个十分值得关注和研究的问题，它代表了民营化发展的最新取向与民营化研究的最前沿领域。对该问题进行深入系统研究，有助于我们准确全面理解民营化发展的实质，把握世界民营化的发展方向与趋势，为新一届政府顺利推广实施政府购买服务战略提供借鉴与参考。