第二节 民营化的哲学基础

随着公共哲学在美国的全面发展，从自由放任到进步主义，到利益集团政治，再到公共选择理论，再回到具有更多控制的自由放任，即被称为经济进步主义。

直到19世纪晚期，个人主义和自由市场放任经济学一道，与社会达尔文主义都是美国公共哲学思想的主导流派。人们允许亚当·斯密那只“看不见的手”自由运行，因为大家相信扩大的私人产权和市场力量能够最大限度地带来公共善，政府只能是小规模和有效率的。亚当·斯密之后的两个世纪，他的观点仍然是“更小规模的政府才是更有效率的政府”的民营化的支持者给出的主要理由之一。不幸的是，后来，一些经济学者解释亚当·斯密的经济思想时，其资本主义思想中的个人主义精神得到了弘扬，只看到他那只“看不见的手”，而其中国家财富和公共利益的思想却被严重忽略。罗斯福以来的大政府思想，也受到激进保守主义思潮的猛烈攻击。政府改革不是改造和完善规制，推动公共利益，而是认为公共利益并不存在，个人利益的最大化，就是公共利益的最大化。这些思潮，事实上也是对美国建国的思想基础——以洛克为代表的自由主义的一种挑战。[29]

随着时间的变化，这些哲学思想鼓励了一些过于激进的行为，如美国政府在“富有时代”蔓延的任人唯亲和腐败现象。出于对这些问题的回应，一种作为弥补的力量开始出现。这一相反力量的最大特征就是进步主义，它主张由“科学管理”思想的弗里德里克·泰罗带入商业领域，而弗兰克·古立克则将它带入政府。据进步主义的著名评论员、美国行政学者瓦尔多（Dwight Waldo）所言，这些人“……推断，在科学运用到人类事务领域，就像它被用于自然界那样之前，充满激情的一天就不会出现。……当解决隐藏在神秘科学中的问题的技术最终出现时，一种简单的乐观主义将会随处可见”。[30]除了运用习惯、传统、不经意的观点，或普通感觉，进步主义还寻求将科学思想运用于决策。

进步理论将政府分为政治与行政两个部分。他们认为，一方面，前者仍然是大量主观问题衍生之所，因而不适合用科学方法加以解答；另一方面，政府行政部门的大多数工作可以由职业人员和专家运用科学加以操作，并使之朝着人类进步的方向迈进。

正是这种运用科学来解决政府行政问题的进步主义信仰，成为将民营化作为能给政府带来更大效率的基础。成功的民营化依赖所有的政治和其他建立在成本与收益精确计算之上的理性决策所忽略的非理性因素的影响。不幸的是，公共行政人员所做的关于是否实施民营化的决定比不是建立在进步主义者所厌恶的非理性因素更多。

随后，进步主义迎来了诋毁者。瓦尔多发现，政府的实际做法包含政治与行政中完全相互交错的“无缝隙网络”，行政—政治二分法并非一种能够持久的哲学思想。[31]美国弗吉尼亚理工大学的诺顿（Norton Long）认为，公共行政人员中的技术专家虽然很重要，但政治技巧也同样重要。[32]诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙将进步公共行政人员运用的那些科学原则谴责为不过是并不实用的“行政谚语”，其中一部分还是相互矛盾的。[33]查尔斯·林德布罗姆指出，与科学运作大不相同的是，政府运作的规范路径是通过渐进的“试错过程”，没有明确目标和高明的计划。[34]

美国著名政治学者罗伯特·达尔指出，进步主义完全错了。在他看来，科学、理性和效率与美国政府如何运转并不相干。而利益集团政治才是使多元的美国社会达成一致的满意方法，他还说，“在过去的几个世纪中，似乎有了一个高度稳定的系统”。[35]西奥多· J.罗威（Theodore J.Lowi）在这一讨论又中增加了一点。他说，国会制定政策，而冷漠的公共行政人员执行这些政策的民主政府理论最好留在高中课本中。但罗威同时指出，他创造的“利益集团自由主义”这个词来源于政府的合法性，将其改编为形容私人利益集团的工具。[36]当民营化成为一个集团与另一个集团争斗的工具时，这些利益集团变得随处可见。例如，只要民营化成为可能，那么工会化政府的工人——就像费城市长伦德尔（Edward G.Rendell）所说的那样，被隔离的“无激励职工”，承包商之间的冲突也就不可避免。[37]

20世纪60年代，民营化倾向开始兴起，哈耶克、米尔顿·弗里德曼等著名新自由主义经济学家为之鸣锣开道。[38]而他们的经典著作，则为民营化的发展奠定了理论基础。[39]20世纪70年代以后，随着新自由主义成为主流经济学思潮并在其推动下，民营化开始在世界范围内得到大规模发展。

20世纪70年代，西方国家出现失业和通货膨胀并存的“滞胀”局面，凯恩斯主义所倡导的国家干预无法阻止世界任何地方的经济危机已变得日益明显，新自由主义重新抬头，并成功地填补了这道意识形态的鸿沟。其主要思想是：在政府和市场的关系问题上，反对凯恩斯主义的国家干预政策，相信不受干扰的市场机制是最有效率的资源配置方式，主张实行“自由化”、“私有化”和国家干预最小化。在金融问题上信奉所谓的“有效市场假说”，认为各种资产价格是对该资产所代表的各种信息的完全反映，只要信息是公开、透明的，金融市场就不可能产生泡沫。在国际经济和金融秩序上主张减少政府干预和管制，提倡自由贸易和资本在国际间尽可能不受限制的自由流动。新自由主义的这些主张迎合了此时陷入多方困境的西方各国领导者，成为他们推行改革的大旗，如撒切尔夫人就宣称自己是新自由主义者，推行的国有化改革就是大规模私有化。

受哈耶克和弗里德曼等所倡导的新自由主义思想影响，为了回应利益集团政治理论，由布坎南领衔的一群经济学家发展了一种“公共选择”学派思想。该学派进一步从理论上论证了政府的局限性和民营化的积极作用。其主要信条是利益集团政治会造成很大的非理性无效率，如使用社会资源中的“搭便车”现象。这是因为一个有着共同利益的团体会与其他并未需要的穷困团体形成联合，向政府施压，从而为他们提供更多产品和服务，这些服务的成本会被其他纳税人分摊。同样的，官僚们总是寻求预算最大化和获得最大权力、薪水和其他所得。同时，每个利益集团都没有兴趣去反对其他利益集团的要求，因为每一个个体的要求对影响整个预算和税收形势都是十分渺茫的。然而，这种反向的非激励却会发生在收入的平等上。当到了需要提高总体税收时，所有利益集团则都会反对。而且，由于未来的税收没有当前税收让人感觉那么心痛，就形成了一种偏向于通过借钱而不是直接征税的方式提高政府税收的办法。公共选择理论预测政府的预算赤字会不断扩大，该预言在20世纪80年代与当今似乎均已成为现实。

深受哈耶克和弗里德曼影响的公共选择学派认为，由利益集团政治带来的经济非理性远比私营部门多。这是因为，“通过民主制度完成的政治交换也是一种特殊的交换方式。但如其他任何物物交换体系一样，政治交易缺乏一种共同货币（而不是政治权力）或价格来使交换体系变得理性化。与在私人市场中完成的交换相比，由利益集团交易完成的资源配置也许并不比与市场经济相关的物物交换经济来得更为理性或有效率”。总之，利益集团自由主义不能让政府获得有效的资源配置，由于它因短视与利益集团、政治家和官僚的自利联合而导致政府规模增长和过度预算。换言之，民营化并不必然导致利益集团政治的衰亡，因为承包商会与其他任何集团一样游说更大的预算。[40]

公共选择学派对当代民营化运动的贡献在于阐明了利益集团政治的无效率，表明了竞争市场带来服务效率，而垄断（如由非民营化的政府机构所操作）则滋生无效率。正如凯恩斯等指出的，私营部门才是解决这些无效率的答案所在，虽然还指出存在政府干预私营部门，即所谓的通过逆向所得税、凭单、课税扣除和货币政策控制宏观经济的不稳定。[41]最近，大多数主流经济学家认为，由政府参与经济环境很难有保障，而有时候这种干预所能带来的好处远比坏处多。[42]他们指出，如果效率是目的，那么最好将政府打造得尽可能像私营部门那样。民营化就是大政府在带来这些效率方面失败的反映。

另外，以公共选择为核心理论基础，主张摒弃官僚制和将企业管理方法运用到政府管理的新公共管理也成为民营化的重要思想根源。[43]而交易成本理论也为民营化发展提供了理论依据。这些思想正是当代民营化的思想根源。[44]

世界各国的领导者们和一些国际性组织则以此为理论依据和思想武器，在全世界范围大刀阔斧地推行民营化改革。

如今，民营化改革在当代政府改革中的重要地位毋庸置疑。从波及范围看，民营化改革发生于世界各个角落，“似乎成了魅力非凡的旗帜，在很多竞选纲领中占据核心地位”。从其影响看，市场化改革导致了政府管理模式的转换。美国宾夕法尼亚州立大学劳瑞（David Lowery）指出，到了20世纪90年代，公共选择已经取代进步主义而成了新的理论正统模式，成为公共服务中的主导性制度安排。即使准市场模式的怀疑者也发出了这样的感慨：公共选择理论和准市场模式在全球取得了“近乎霸权的地位”，传统政府模式几乎“成了一种历史文物，就如同中世纪的基尔特工会一样与现代问题的解决毫不相干”。[45]