第一节 民营化的历史演进

在美国，尽管民营化历史悠久，甚至美国建国之前就已经出现。但其发展历史跌宕起伏。如在19世纪末，就有人尖锐地指出：公共服务“合同制几乎没有任何可取之处。不管用什么理由为它辩护，都无法消除其罪恶”。[1]一直到20世纪80年代早期，英国保守党人撒切尔夫人当政并大力实施政府改革，民营化才成为一个现代词汇。该词最先由世界著名管理学家彼得·德鲁克于1969年所创。[2]德鲁克在其名著《断裂年代》一书中指出：“政府应该将更多的时间用于治理，而在提供产品上花更少的时间，应该从私营部门中购买服务，并停止生产与提供。”[3]此后，“民营化”便开始成为一个在全世界普遍使用的并为100多个国家政府改革的核心工具术语。[4]不过，直到20世纪80年代中期，它才正式出现在英语词典。[5]

虽然“民营化”是一个新词，但公共服务的私人提供在西方国家并非新鲜事物。[6]正如霍奇所言，《圣经》中的征税者马修、英格兰18世纪的路灯维修、19世纪的铁路等，都是这方面的例证[7]。萨瓦斯更是认为，“运用私营部门力量满足公众需求的做法可以说与家庭一样历史悠久”。[8]

在古希腊，政府拥有土地、森林和矿产，但将这些自然资源的开采外包给私人和公司。[9]美国历史学家索贝尔（Robert Sobel）指出，在罗马共和国，国家的所有经济需要均由公共或私人的个体和公司完成。[10]美国俄克拉荷马大学金融研究中心主任罗迪乐利（Rodinelli）研究发现，到工业革命时代，“私营部门……也在提供公共产品和服务中发挥重要作用”。[11]

在美国，政府向外部购买服务在建国之前就已存在，当乔治·华盛顿率领殖民军抗击英军的时候，他就一直从供应商那里购买武器和给养。[12]1889年开始，佛蒙特州便允许那些没有高级中学的市镇为其学生提供凭单（Vouchers），有了这样的凭单，这些地区的学生就可以在本州或外州费用相当的任何非地区性高中上学。1985年，全美大约25%的州的学生使用这种教育凭单制度。圣弗朗西斯科在1932年就将垃圾收集工作民营化了。[13]哥伦比亚大学阿德勒（Moshe Adler）在其具有历史意义的重要文献《19世纪纽约街道清扫服务民营化》一文中，对纽约市街道清扫合同外包做了深入考察，将其外包的历史追溯到了19世纪早期。[14]联邦政府在第二次世界大战之后实施的每一项主要政策和计划，都是以公私伙伴关系方式进行管理的，这些政策和计划包括公共卫生、环境清洁和维护、脱贫计划和岗位培训、州际高速公路和污水处理等。[15]

1955年艾森豪威尔执政期间，美国政府正式发布一项规定：“如果某些产品或服务能够通过正常商业渠道从私营企业那里采购获得，联邦政府不得开展或直接从事此类商业性活动。”[16]这一政策最先成为美国“预算局通知”，后来又发展为存在于20世纪末20多年的《管理预算局第A-76号商业活动项目通知》（Management and Budget's Circular A-76 Commercial Activities program，以下简称《A-76号通知》）。卡特政府在1979年重新修订了该通知，新的《A-76号通知》明确重申了1955年的原则：“在一个民主、自由的企业体制中，政府不应该与它的公民展开竞争。具有个人自由和创新意识的私有企业制度是国家经济实力的主要源泉。依据这一原则，政府的政策已经是依靠竞争性私营企业生产政府需要的产品和服务，这一政策在未来也将如此。”[17]布鲁金斯研究院教授、《政府的真实规模》的作者保罗·赖特（Paul Light）指出，该项政策的出台是由于“艾森豪威尔政府特别担心不断扩大的联邦政府会抢夺私营部门的工作”。[18]不过，颇具讽刺意味的是，该工具后来所做的却是与其初衷完全相反的事情。

1983年，美国政府再次修订《A-76号通知》。修订后的《A-76号通知》对政府购买服务设立了一套十分复杂的程序。该通知要求各政府机构列出可以由私人承包商完成的各种工作。被确定为“政府本质上所固有的”活动。也就是说，“与公共利益密切相关而且只能由联邦政府雇员授权从事的”活动，是不能被外包出去的。[19]

同样的政策重复了33年，当总统民营化委员会报告《民营化：走向一种更为有效的政府》公布之后，该报告指出，联邦政府应该更加广泛地追求以竞争性招标过程的合同外包，行政部门可以将其作为减小代价而获得同样甚至更好服务水平的手段。[20]

另外，美国《政府竞争法案》规定的自由并入了《联邦活动清单改革法（FAIR）》，持“更小的政府才是更好的政府”理念的立法人员日益为形成了34688个职位的联邦机构而气愤不已，因为有研究表明这些职位可能在1994—1997年被民营化，而其中只有420个职位会从国防部分出。《联邦活动清单改革法（FAIR）》要求各部门每年都要公布各自商业活动与完成这些活动的雇员的名单。对一个部门而言，要想使它的一些职位不上FAIR名单，唯一方法是将其定义为“与公共利益直接相关而只能由政府雇员直接操作”，而宣布它们“天然是政府的一部分”。其意思何在有待广泛而公开的解释。民主党总统候选人德尼斯·卡斯尼奇（Dennis Kucinich）宣称FAIR成了“逐步拆除我党”方案的组成部分之一。[21]

英国首相撒切尔夫人之所以支持民营化，很大程度是出于对她所认为的中央集权制存在缺陷的反应。这些缺陷包括沉重的税收负担、大量浪费的超负荷官僚机构和赤字等。[22]人们对自由市场和自主的要求开始取得胜利，公众开始将选票投向持有想让资本主义运转起来思想的官员。此时，人们开始认为全面民营化的时代将会来临[23]，并且已经做好了准备。不仅欧洲是这样，美洲也如此。如美国，这种想法作为“国家绩效评估”的一部分，是要在5年内削减252000个职位，以压缩政府规模。[24]

美国府际关系顾问委员会（ACIR）于1976年公布了一份名为《务实的联邦主义：职能责任的重新任命》。克莱姆森大学尤班克斯（Francis Eubanks）等认为，该报告的目的在于为那些能正确运行的辖区推出一个分配政府职能的项目。这些“转让的职能”期望由地方向区域再向州所在辖区流转，因为越是小的地方，受到的预算限制越严格。这就是连锁方式可以形成规模经济的思想，因此可以增加效率并减少成本。然而，尤班克斯等还认为，当里根政府掌政时，在哪一级政府应该为哪些职能负责，他们却完全走上了相反方向。[25]在20世纪80年代，里根的新联邦主义所削减的联邦对州和地方政府的财政资助数量，与赋予它们对上级所负的责任很不相称，所强调的是自上而下的转变。同时，像加利福尼亚《第十三号提案》[26]这样的法律大大削弱了州和其他地方政府提高税收的能力。波士顿联邦储备银行所做的一项研究证明，地方政府面临的这些财政压力成为它们20世纪90年代早期的沉重债务负担。[27]因此，地方政府被迫寻找减少开支的出路，并变得更有效率。而此时，民营化已经在英国与新西兰如火如荼地展开。受英国尤其是新西兰民营化示范作用的影响，于是，自20世纪80年代以来，民营化便成为美国各类政府推动改革的重要工具，而在美国广泛实施。1992年奥斯本和盖布勒出版《再造政府》一书。作者在该书中宣称并承诺，运用市场机制提供服务能节省成本、确保质量和增强公民参与，从而达到对传统官僚制政府进行再造的目的。该书的出版影响了大量政府管理者，为美国乃至全世界民营化的进一步发展起到了推波助澜的作用。[28]