第一节 研究回顾及问题的提出

军机处为清代政治体制中最具时代特色的政治机构，它影响清代政治行政达一百八十余年之久，是清廷大政所出的宰辅之区，撰文研究者颇多。总的来说，学界对于清代军机处的研究大多集中于如下几个方面。

一 对军机处创设时间的研究

军机处创设的具体时间，由于官方史书记载的阙失，及相关史料记载互异，至今尚无定论。通观各家观点，关于军机处成立的时间，大致“有雍正四年下半年说”、“雍正七年说”、“雍正八年说”和“雍正十年说”。

“雍正十年说”出自《清史稿·职官志》的记载^[1]，这年三月是雍正帝命铸给办理军机银印之时^[2]，此应该是军机处公开办公的时间。“雍正七年说”支持者最多，影响也最大。“雍正七年说”有一个共同的论据，即王昶在《军机处题名记》中的记载：“先是，雍正七年，青海军兴，始设军机房，领以亲王大臣。”^[3]后刘锦藻在编撰《清朝续文献通考》时，在军机处所加按语中明确注明“创于雍正七年”^[4]。因王昶在乾隆朝任军机章京近二十年，“曾两次入军机处做军机章京，对于军机处掌故比较熟悉”，有学者因此断定“王昶的说法是可以信赖的”^[5]。《清史稿·军机大臣年表》中也有“雍正七年六月始设军机房”^[6]的记载。

“雍正八年说”以刘子扬（即吕钊）先生为代表，刘先生主要以现存军机处档案为判断依据，“在军机处档案中有嘉庆初年形成的《汉军机处档案总册》一本，这项档册，是为当时统计军机处档案的总目，其册内所记之档案，起自雍正八年八月，迄于乾隆六十年。在该册首页记称：‘雍正自八年始设军机处，所以各种折、档，俱自八年始存。’查阅军机处各项档案，确为八年始存。”^[7]赵志强先生在对军机处现存档案，特别是满文档案做了详细的调查考证后，指出：据嘉庆初年形成的《满军机档案汇总册正副本月折》载，满文月折包自“雍正八年十二月起，至雍正九年六月止，月折共一包”；汉文月折包，《汉军机档案总册》虽有“雍正八年十月、十二月，共二包”的记载，但目前军机处满汉文《录副奏折》内均不见“十月”的档案，其余各种满文档案，均自雍正八年十二月始存。据此，赵先生认为，军机处应该成立于雍正八年十二月。^[8]而且赵志强先生还新发现了一件乾隆十九年三月十九日军机大臣傅恒等人上报的奏片，其内容有“臣等之军机处，于雍正八年十二月才设立”之语，更证明了雍正八年设立军机处的论点。除档案之外，可为八年说提供辅证的是光绪朝《大清会典事例》所载乾隆四十八年的上谕：“……第自雍正八年设立军机处以来，五十余年，所有谕旨批奏事件，未经发抄者甚多……”^[9]此外，《枢垣记略》、《枢垣题名》等书的序中，均记军机处创设于雍正八年。^[10]

另外，也有专家指出军机处设立于雍正四年。据俞炳坤先生的考证，此观点最早由台湾学者李宗侗提出，后又得到傅宗懋先生的赞同和支持^[11]。持此论者多认为军需房为军机处的前身，并把军需房设立时间作为军机处设立之始。李宗侗在《清代中央政权形态的演变》一文中明确指出，雍正四年下半年是军机处的前身“军需房成立的最始年月”^[12]。俞炳坤先生曾撰《军机处初设时间新证（上）——兼与七年说和八年说商榷》一文支持四年说，俞先生指出：“怡亲王、福宁安等早在雍正四年冬已经参与密办军需事务，充任军需大臣之职，成为世宗筹划西北用兵的重要谋士和顾问”^[13]，“至少在雍正五年二月，‘军需房’作为一个实体确实业已存在。它有明确的职责——办理军需；有首领长官——办理军需大臣，由怡亲王等兼任；有下属司员——由内阁中书、侍读学士等中下级官员兼任；有办公处所——乾清门外直房，板房数间；还有为履行职掌而进行的种种活动。”^[14]

由上述可见，问题的焦点逐渐集中在军机处的发展历程上。正如《清史研究概说》一书所说：“执雍正四年下半年说、七年说及八年说的部分学者，都认为军机处从产生发展到正式定名，经过军需房、军机房、军机处三个阶段，并把军需房之设置时间作为军机处设立之始，只是在军需房的设立时间上有分歧。”^[15]

另有学者则另辟蹊径来探讨军机处设立的时间，郭成康先生所撰《雍正密谕浅析——兼及军机处设立的时间》一文即是其中的佳作，为该问题的探讨提供了新的思路。郭先生“通过奏折制度及随之而来的密谕的演变，把军机处的出现纳入更深远的历史背景下去研究”^[16]，指出：军机处之设立是雍正帝在以密折密谕推行秘密政治的实践中，“发现并确定了最便于独揽乾纲的权力配置格局”，军机处的设立是个缓慢的渐进过程，建议将军机处设立的时间模糊处理，以雍正年间较为稳当。^[17]

二 对军机处职掌的研究

邓之诚在《谈军机处》一文中对军机大臣之职任做过较为详细的叙述^[18]，后经诸位学者的研究，军机处职任被归纳为：草拟谕旨辅助皇帝处理奏折；日值内廷以备皇帝顾问咨询；参议国家大政，有事则由皇帝交付军机大臣会议，或会同相关衙门会议；参与重要官员的任免与考核；以钦差的身份去地方办差；审核内阁所撰拟的文字；查核档案卷宗，为皇帝提供决策参考。^[19]总体来说，诸家之言未能脱离光绪朝《大清会典》及《枢垣记略》对军机处职责的记载。

在讨论军机大臣职任的同时，学者对军机章京的职任也多撰文讨论。关于军机章京的职任，光绪朝《大清会典》记载为：“军机章京，掌分办清汉字之事”^[20]，军机处的日常文字工作，如撰拟谕旨、处理文书、记注档册、撰拟文稿等均归其办理^[21]。然而，军机章京实际职任十分广泛，远逾《大清会典》中所载的内容。据刘绍春在《军机章京职权责利的若干问题》一文中指出，军机章京的职任有草拟谕旨、参与司法审判、扈从皇帝出游、随大臣出差办事、纂修方略等等。^[22]此外，赵惠蓉《清廷军机处与军机章京》也对军机章京的日常职务有所论述。

学界关于军机处职权的研究，尤其是军机处如何辅助皇帝处理奏折，多停留在光绪朝《大清会典》和《枢垣记略》的相关记载上，尚有很多模糊之处。^[23]而军机处辅助皇帝处理奏折正是其成为中枢决策机构的一个重要条件，关系匪浅，实有进一步细化研究的必要。

三 对军机处的地位和性质的研究

关于军机处的地位，学者多以内阁为参照物来考察^[24]，认为军机处设立之后，因所经办的奏折多涉清廷机要政务，军机处职掌日广，尤其是军机处撰拟上谕发布廷寄的职掌，使得政务的处理绕开了内阁，从而削弱了内阁的权力，“取代了议政王大臣会议，成为凌驾于内阁之上的中枢机构”^[25]。

关于军机处的性质，多数学者认为军机处是皇权加强的产物，适应了清代皇帝的专制集权，将传统的皇权专制主义推向了巅峰。论述此点者甚多，几成学界公论，此不赘述。然而，也有学者认为军机处设立之初并无意于加强皇权、削弱内阁的职权。军机处的设立，“与独裁政治的背景及发展，不宜过分强调。”^[26]对此，高翔先生也持肯定态度^[27]。关于内阁与军机处之间的关系，也有学者提出了新的看法。高翔在《也论军机处、内阁和专制皇权》一文中认为，清代内阁一直在权力上受到严格的制约，内阁与皇权之间“并不存在根本性的矛盾冲突”^[28]。军机处设立以后，“内阁大学士获得了比较固定地参与最高决策的权力”^[29]，内阁作为清廷的最高行政机构，“承担了大量繁重的日常工作，而这显然是军机处所不能也无法取代的”^[30]。刘绍春所作《嘉庆整顿军机处维护双轨辅政体制》一文，认为军机处与内阁之间是分工合作的关系，“军机处成立之后，大量的例行题本、一般刑钱事务由内阁公开处理，军机处则成为负责传达皇命、办理和监督机密文书运转的御前机要办公中枢。”^[31]

同时，学界普遍认为，正是由于军机处与奏折的运作结合起来，才使得军机处成为清廷的一个中枢决策机构。庄吉发先生曾指出：“奏折制度与办理军机处结合以来，办理军机处乃成为清代中央政令所出之所。”^[32]高翔先生认为奏折对于军机处的存在有着非同寻常的意义，“军机处在清代长期存在，在很大程度上得益于奏折制的广泛推行，因为奏折制使皇帝独裁权力空前扩大，需其亲自处理的事务不断增加”，以至不得不设专门的机构，即军机处以相协理。^[33]有关清代奏折制度最具代表性的专著首推庄吉发先生所著《清代奏折制度研究》和杨启樵先生的名著《雍正帝及其密折制度研究》二书。^[34]至于专论奏折的论文更是数不胜数，因王剑先生已经撰有《近50年来清代奏折制度研究综述》^[35]一文对奏折的研究概况加以论述，兹不赘述。

目前，学界对于军机处的研究存在的不足大致有如下几点：

第一，目前的研究多集中于军机处定型之后的一般层面上的描述，对于军机处职权的发展历程及军机处行使职权的详情尚欠细致的描绘，故而有必要对此再进行深入的研究。造成该研究缺陷的原因在于相关史料的匮乏，前辈学者研究军机处所用史料多集中在光绪朝《大清会典》和《枢垣记略》等为数不多的资料之上，较少涉及军机处所存档案。

第二，对近代以来军机处的探讨较少，尤其是军机处与总理衙门之间的关系，尚少专文论述者。笔者所见研究该问题的专论仅有傅宗懋先生《清代总理衙门与军机处之关系》一文，在文中傅宗懋先生认为“总署之权，实与军机处相埒。盖以同光以来，对外之交涉，重于对内之施政，事繁而势重，殆属必然……”^[36]萧一山认为：“总署有渐夺军机处实权之趋势”，总署“职权直加乎军机处”^[37]。王钟翰先生称：“迄于咸丰十年，军机之权，转而移于总理衙门。”^[38]似乎总署侵夺了军机处的职权，并取代军机处成为晚清的另一个中枢决策机构。

但是，吴福环先生并不赞同此观点，他认为：军机处的“职能和地位并没有因总署的设立而失落。反之，总署大臣只有身兼军机大臣才位高权重，总署章京只有兼行军机处者才可查阅密折，总署所奉谕旨仍交军机处密寄，一些重要情报仍需军机处抄录知照，总署所奉上谕、朱批奏折及一些重要文件，仍要交回军机处保存。这说明，在清中央政权，总署的地位是不能与军机处并列的。”^[39]由于吴先生未将此观点进一步阐发，故尚有深入研究的必要。

第三，关于近代军机处职权波动的问题，也是研究中的一个盲点。虽有某些著作已论及此点，但尚欠深入，现举其荦荦大者如下：

高中华所著《肃顺与咸丰政局》一书，是学界第一部系统论析肃顺生平、思想、活动，及其在晚清政治中的地位与作用的专著，全书的第一章和第五章涉及晚清军机处。在书中，作者指出咸丰末年“肃顺通过逐步控制军机大臣，进而掌握了中枢之权”^[40]。此情形至祺祥时期尤甚，形成了以肃顺为核心，包括载垣、端华和军机大臣诸人的“热河集团”^[41]。这个集团在祺祥时期控制了军机处，束缚了军机处职权的发挥。该书以肃顺为主旨，故而对军机处受制于肃顺等人仅是泛泛论之，尚有进行更深入探讨的必要。《奕訢慈禧政争记》是宝成关先生于1980年出版的专著，全书内容以慈禧与奕訢之间在政治上的争斗为核心，以双方权势的变化为线索，来探讨晚清政局的变化。虽未直接论及军机处的职权，但因此时奕訢以亲王入主军机处，且军机大臣多为奕訢亲信之臣，故而慈禧与奕訢的争斗也不可避免地影响到军机处职权的发挥。林文仁先生所著《南北之争与晚清政局（1861—1884）——以军机处汉大臣为核心的探讨》一书，主要从南北党争的角度来分析晚清重要政治事件的发展，勾勒了一幅晚清政治斗争的百态图。^[42]虽然本书研究重点在汉军机大臣之间的南北之争，但是军机大臣之间的内耗，制约了军机处职权的有效发挥却是不争的事实。惜全书主旨为军机大臣之间的派系之争，未将军机处职权的发挥置于考察的重点。

以上三部专著都已涉及晚清时期的军机处在职权行使之时饱受政局及人事变动的困扰，惜未进行专门深入的论述。

综上所述，学界对于清代军机处的研究尚有深入研究的必要。本书将以军机处职权的变化为核心，使用新的史料和研究方法，力求有所突破，将清代军机处的研究推向更深。

在史料应用上，本书以近年来全文影印出版的“上谕档”作为核心史料。“上谕档”蕴含着十分丰富的内容，不仅有明发上谕、寄信谕旨，而且还有军机处在办理日常政务过程中所产生的大量文书，如朱谕、奏折、御制诗、军机处奏片、军机处交片、军机处所进名单、缺单、照会、咨文、札文、函件以及各类清单、科举试题等等。这些文书的内容涉及清廷政务的各个方面，为探讨军机处的日常职掌及其与清廷中央各衙门之间的行政关系提供了直接的史料。但是，目前学界在军机处的研究中尚未对“上谕档”加以系统的利用。与“实录”所载内容相比，“上谕档”中的内容更加原始，也更能反映出公文在军机处运作之详情。尤其是某些政务虽然在“实录”和“上谕档”中都有记载，但所能代表的公文环节却不同。“实录”所记往往是公文运作的最后环节，“上谕档”所记较多地显示了中间环节，将二者联为一体则获得了一个相对完整的公文运转程序。这样不但可形象地描述出清廷公文的运转程序和中枢决策过程，而且能更好地理解军机处在中枢决策体系中所居的地位，对探讨军机处职权发挥的详情也大有裨益。

在研究方法上，本书主要通过公文的运转程序来探讨政治机构的职权及其与其他机构之间的行政关系。公文为政情输送的载体，中枢决策的依据，它的运转程序所体现的是各行政机构之间的权力配置和行政关系。所以，公文运转程序的详情恰恰是将军机处研究引向深入的关键点。

然而，此点却被学界所普遍忽视。以奏折为例，学界目前的研究尚未脱离“就事论事”的窠臼，主要集中考察奏折的起源、考证奏折最早出现时间、奏折书写的格式、奏折的语言风格、奏折的内容、奏折的进呈与传递、奏折的批阅、奏折的回缴、奏折的保密等等，未能“全面地考察作为非常制的奏折对清代的‘常制’的深层影响”。^[43]实际上，奏折与军机处职权之间有着密不可分的关系。辅助皇帝办理奏折不但是军机处的日常工作之一，而且是军机处职权的重要体现方式。正是由于军机处与奏折的运作相结合，才使得军机处成为清廷一个中枢决策机构。同时，目前学界对于清代奏折批答的详细过程，以及军机处在其中所发挥的作用尚多模糊不清之处，故本书将对此进行更深入细致的探究。

总之，本书将主要从清廷公文的运转程序入手，力求在军机处职权的来源、演变及其与各衙门之间的行政关系等问题上有所突破。因对清廷中枢决策影响至深的公文主要是题本和奏折，所以本书将重点关注这两类公文的运转程序。通过军机处设立所造成的二者在运转程序上的变化，来探讨军机处对清廷决策施加影响的方式，进而勾勒出军机处职权的演变历程。

本书重点解决了三个问题：一是勾勒军机处职权的来源及演变过程。顺康时期，清廷在中枢决策过程中出于政务保密及提高行政效率的目的而采取的某些措施，如皇帝选择亲信大臣内直、由专门的机构辅助皇帝办理本章、机要政务由专门机构负责等等，多被军机处所承袭并加以规范化。本书考察的重点是军机处如何辅助皇帝处理题本与奏折以及从中所体现出来的职权、军机处在决策过程中居于何种地位、军机处通过何种方式对清廷决策施加影响。同时，利用军机处与内阁之间往来的公文来论述二者的行政关系。二是澄清某些关于总理衙门行政地位的误解。在同光两朝的“上谕档”中保留了很多军机处与总理衙门之间往来的公文，这些公文不但可以说明两个衙门之间的公文关系，而且反映了二者的行政关系。本书即以这些公文为主要史料，以公文运作为切入点，探究二者在清廷政治结构中的关系，得出总理衙门并非决策机构的结论。三是描述晚清政局变动和人事更迭等因素对军机处发挥职权所造成的影响。