一 选题缘由

土地问题历来为学术界研究的热点，亦是近代中国社会亟待解决的现实问题。土地有市地、农村地之分，自然有城市土地问题与农村土地问题之别。

我国为农业大国，近代中国以农立国，土地问题的核心是解决农村农民的土地问题。基于此，时人谈及土地自然多关注农地，笔者从当时140余种期刊登载的有关土地问题的文章中，发现论者主要讨论的是农村土地及其政策，很少论及市地；《内政消息》1935年《土地问题研究中文参考书报之介绍》所列83种书刊，明确是市地研究的只有4种。对此种情况，胡应荣所讲的理由可能具有代表性：“土地可分为农地及市地二种。我国人民务农者占全国人口总数四分之三，农地极为重要，故本文讨论之范围，亦以农地利用为限。”^[1]20世纪二三十年代，是土地问题研究的一个高峰，这些研究多关注现实，应用近代经济学等方法，反映出当时农村凋敝、土地问题尖锐的情况以及对于农村土地政策的见解与主张，只是缺少对市地的关注。

近年来，学界论及民国时期土地问题，也多是关注农村，土地政策不言而喻即是农村土地政策。故一般论著名曰土地政策之研究，多是农村土地政策，基本不做市地、农村地的区分，较少注意时人“平均地权”用于城市土地，“耕者有其田”用于农地之辩^[2]。因此，对于民国时期的城市土地问题、政策等关注不多，遑论城市土地行政。

其实，孙中山在阐述其平均地权土地政策时，把解决土地问题的重点放在城市或商品经济发达地区，绕开了农村的土地问题。在广州时期，制定了《广东都市土地税条例》及《都市土地登记测量及征税条例》，“二法均限于地价税一项，而且专以适用于都市为准”；^[3]1924年，在农民运动讲习所演讲中，第一次明确提出解决农村土地问题的方法即“耕者有其田”^[4]。可见，孙中山对于解决土地问题有市地、农地之分，否则没有提出“耕者有其田”的必要。因此，国民政府时期，一方面，国民党基于自己的政治目标，参照平均地权的原则，尝试推行土地政策；另一方面，以城市为统治中心，难以过多关注农民，在推行土地政策时，采用实用主义的方式侧重于解决城市土地问题。^[5]

城市土地是一种重要的资源，在承载城市的各项活动以及创造国民财富等方面具有非常重要的作用，而对城市土地的管理也将会对经济生活的许多方面产生直接或间接的影响，如对城市自然环境、城市布局以及城市居民生活、城市文化教育等。无疑，在当代中国城市化进程加速的背景下，对国民政府推行城市土地政策的地政工作，在学术及实践上都值得研究。

土地行政理论在我国是近二十年才不断深化和逐步完善的，但在构建完全意义上的土地行政理论尚需时日。^[6]那么，对于民国时期城市土地行政的考察也许可以为土地行政，尤其为城市土地管理提供些理论依据。

总之，国民政府时期的城市土地政策、土地问题及土地行政有很大的研究空间和学术意义，本书就此进行初步探讨。