第三节 适应性治理理论

在复杂系统思维下，从20世纪80年代起，陆续有学者提出不应该将人类与自然系统分离出来进行研究，而应该探索“社会—生态”（social-ecological）或者“人类—环境”（human-environment interactions）的互动方式与结果（Ostrom，1992；Low B.C.，1999；Radman C.，1999；Kinzig A.P.，2001；Holling C.，2001；Dietz T.，1998）。随着这种讨论的深入，“社会—生态”耦合分析已经形成一系列富有创新意义的研究途径，最具代表性的项目和研究机构有美国国家科学基金会（NSF）启动的“自然与人类耦合系统的动力学”（Dynamics of Coupled Natural and Human Systems）、Beijer生态经济学国际研究所、恢复力联盟（Resilience Alliance）、联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）等。总的来说，根据连接社会与生态系统的研究轨道，学者们已经从不同层面深化了对人类与自然之间的复杂关系的认识，提出了众多创新性的观点，并且一部分已经在实践中得到推行。

社会—生态系统的复杂性特征表现为非线性关系、阈值效应（threshold effects）、历史依赖性、多种可能结果和有限的可预测性、科层结果、时滞性等（Scheffer M.et al.，2001；Liu Jianguo et al.，2007）。例如，生物有机体（如鱼类、野生动物）的空间分布变化，不仅与生物本身的习性有关，还与人口密度、生活方式等人类行为有关（Dietz T.，Ostrom E.and Stern P.，2003）。针对这种特征，不少学者认为人类需要建立新的治理途径，形成新的规则、制度和诱因（Hughes T.，Bellwood D.，Folke C.et al.，2005；Ostrom E.，2005；Holling C.S.，1978）。加拿大生态学家霍林等学者指出，基于静态生态系统（如生物数量稳定、物种多样化、自动平衡）的传统治理方式已经难以应对社会—生态系统的复杂性（Holling C.S.and Goldberg M.A.，1981；Berkes F.and Folke C.，1998），管理体制需要具有足够的弹性来适应变化着的环境，形成适应性管理策略。具体地，这种策略的提倡者认为，社会—生态系统的一个重要特征就是具有巨大的不确定性（如原因与结果的非线性），这就使它很难预期特定行动的后果。因此，管理体系应该具有足够的弹性来适应变化的环境，避免形成静态的、僵化的管理方式；管理者应该根据变化着的环境来不断学习，能够观察、监控特定行动的结果，从中进行学习。“干中学”应该成为管理者的“信条”。

此后，适应性管理作为一种全新的生态系统管理模式^[1]，被欧美国家率先运用于森林系统管理中，并取得了许多成功的案例（金恒镳，2008）。2003年，美国印第安纳大学教授奥斯特罗姆（2009年诺贝尔经济学奖获得者）及其同事在适应性管理概念的基础上提出了适应性治理（adaptive governance） 概念。在他们看来，“管理”是一种技术性的政策——执行管理的是自然资源管理机构，被管理对象是生态系统，因此，社会和政治行动者、制度就不可避免地被视为一种外在于管理过程的阻碍因素，而不是连接社会—生态系统的有机组成部分。而治理的观点传达了控制的难度、了解不确定性的需要以及处理具有不同价值、利益、视角、权利和信息的人群和组织之间的广泛冲突的重要性。由此，“适应性治理”所要处理的，就是包含了多元行动者和多元化利益下的集体行动问题，或者说是一种包含了行动者和生态系统的问题。它提供了一系列不断演进、符合地方实践、能够回应反馈、朝向可持续发展的策略体系，这包括不同利益团体和行动者（地方和国家）之间的对话；发展复杂、重复和分层的制度；能够促进实验和在变化中学习的制度类型、设计和策略的结合 （Dietz，Ostrom and Stern，2003）。

在奥斯特罗姆等看来，适应性治理是摆脱哈丁公地悲剧困境的关键所在，也是人类治理公共资源的重要策略。适应性治理包括信息提供（providing information）、处理冲突（dealing with conflict）、诱导规则服从（inducing rule compliance）、提供基础设施（providing infrastructure）、为变化进行准备（be prepared for change）、分析性对话（analytic deliberation）、嵌套（nesting）、制度多样性（institutional variety）八个方面的具体策略（见图3-3）。

图3-3 适应性治理的基本原则
资料来源：Dietz T.，Ostrom E.，& Stern，P.，2003，The Struggle to Govern the Commons，Science，302 （5652）：1907-1912。

从合作治理的角度出发，近年来学者开始将之前盛行的“共管”（co-management）引入适应性管理当中，提出了“适应性共管”（adaptive co-management）的观点。我们知道，“共管”所传达的主要意思就是要改变原本的“自上而下”政策导向，走向引导多元组织共同合作的治理根据。之所以要提出“适应性共管”的概念，就是要探索在不断变化、高度不确定和复杂的生态系统中的共管形式、内涵和机制。由此，生态和社会的不确定性被视为治理的内在要素，要应对这种不确定性，就必须要强调合作过程和知识的多样性。“合作性共管”的核心特征包括①强调“干中学”；②不同知识系统的集成；③合作，在社区、区域和国家层面上分享权力；④管理弹性，而有助于形成这些特征的策略包括利益群体与行动者（地方和国家）之间的对话、复杂互动和分层治理制度的发展等。