第二节 我国灌溉管理组织制度的变迁

我国灌溉管理组织制度大体可以划分为改革开放以前的灌溉管理组织制度、改革开放后至 20世纪90年代的灌溉管理组织制度、20世纪90年代至今的灌溉管理组织制度三个阶段。

（一）改革开放以前的灌溉管理组织制度

20世纪50年代末，由于各种因素及体制的制约，我国仍未形成完善的水利行政管理体系。灌溉工程主要由农村基层组织公社（乡）、村（队）进行管理。随着水利部与电力工业部的合并，我国逐步完善了水利行政管理体系，从而改变了灌溉工程的管理形式，形成了以各级水利行政管理部门和乡（公社）、村（队）共同管理的灌溉管理体制。水利部是中央一级的水行政主管部门，农业灌溉的行业指导以及宏现管理是其主要职责。而大多数灌溉工程的管理是由市（地区）水利局或县水利局负责的，受益范围跨两个市以上的大型灌溉工程直接由省水利厅管理。在这种管理体制下，水利骨干工程实行专管与群管相结合的模式。

《灌区管理暂行办法》第七条规定：“国家管理的灌区，属哪一级行政管理单位，即由哪一级人民政府负责建立专管机构，根据灌区规模，分级设管理局、处或所。”专管机构，比如灌区管理或管理委员会等是由水利行政管理部门建立的。对于跨乡的灌区、跨县的灌区以及跨市（地区）的灌区则需要建立相应的县级、市级和省级水利行政主管部门的管理机构。灌区管理委员会或灌区管理局作为专管单位主要负责管理支渠及支渠以上的工程和用水。群众集体管理则主要负责支渠以下的工程和用水管理，主要由受益户推选出来的支斗渠委员会或支斗渠长进行管理，支斗渠委员会或支斗渠长受灌区专管机构的领导和业务指导。对于小型农业水利工程，如水库、塘坝、小型泵站及机电井等主要由乡（公社）、村（队）进行管理，即由受益户直接推选管理委员会或专人进行管理，实行民主管理，县级水利行政主管部门予以技术指导和服务。专管与群管相结合的灌溉管理体制如下图所示（见图2-1）。

图2-1 改革开放前的灌溉管理组织制度

一个配套完整的灌溉工程一般包括以下三个部分：①渠首蓄水、引水和主要输水系统（包括总干渠和分干渠）是灌溉工程的核心，工程的修建、管养和投资通常是根据工程的规模、灌溉面积大小、行政界限等分别由省、地、县、市各级政府负责。②配水系统包括支渠和分支渠的修建和资金筹措则由地方政府负责，受益农民自愿投劳或由政府给予部分补助。③斗渠及田间配水渠道则主要由受益农民自筹资金和劳力，政府给予部分资金或建筑材料。

专管机构和群众管理是相互结合的整体，彼此相互分工与合作。但由于1978年以前我国主要是集中的计划经济，在灌溉管理体制上也是以集中管理为主，灌区管理权力过多地集中在专管机构，灌区管理委员会作用没有得到充分发挥，农民参与程度较低，灌区代表大会也没有起到灌区最高权力机构的作用。群众管理组织的作用也仅限于田间用水管理工作和提供维修渠道的劳力等，实际上被完全排斥在灌区管理决策之外。

（二）改革开放后至 20世纪90年代的灌溉管理组织制度

在计划经济时期的政府或集体单一集权灌溉组织模式下，灌溉工程设施产权不清，不尽合理的水价形成机制造成水价偏低。灌溉用水制度无法对农户产生节水激励，落后的灌溉技术及用水计量方式使得灌溉水资源浪费严重。

在供水管理方面，灌区供水活动受政府行政行为影响明显，不能自主行使管理权，灌区管理单位体制僵化，管理效率低下；灌溉设施管护建设缺乏合理的投入机制，降低了设施供水效率，缺乏科学的水价形成机制以及合理的水费收缴管理制度。农村灌溉管理体制亟待改革以更好地提高灌溉农业的效益。

1978年党的十一届三中全会以后，我国实施改革开放政策，农村实行家庭联产承包责任制，国家的经济体制从计划经济体制向市场经济体制转变。与之相适应，灌溉管理体制也在逐步调整。特别是20世纪80年代至90年代初，全国已有不少灌区在国家改革大环境的带动下，推行承包经营责任制，实行所有权与经营权的部分分离。但这一时期我国农业水资源管理组织制度安排基本上仍然是计划经济时代留下来的“专业管理与群众管理相结合，以专业管理为主”的格局。

为与经济体制改革相适应，这一时期的农业水资源管理组织制度主要在以下方面进行了调整。一是灌区经费来源，由财政预算统一支付国有灌溉工程管理经费转变为用水户承担水费。在计划经济时期，灌溉工程管理经费主要由各地财政统收统支，经过1978年到1984年灌溉水费改革的探索，1985年水利部《水费计收管理办法》颁布后，灌区水利工程管理经费主要由所收取的水费负担，管理方式也由全额成本管理转变为成本监控管理，灌溉工程管理划分为自收自支和定额补贴两种。除了那些兼有防洪排涝及高扬程提水的灌溉工程为定额补贴外，其余工程均为自收自支。那些现有的骨干工程的扩建改建配套等所需资金，由各级财政和受益对象共同承担。二是农村小型水利工程运行维护费用由集体和农户自行承担。政府逐步退出了灌溉工程管理，灌区管理单位尽管是事业单位，但大多实行自主经营的企业化管理，在具体的经营方式上出现了诸如承包租赁、股份合作等多种方式。

1985年《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》指出，“全国大、中、小型水利工程管理单位都要实行经费包干和经营承包责任制……各级主管部门对所属水利工程单位逐个落实工程安全，调度运用，综合经营等方面的经济技术考核指标和生产经营承包责任制，并与之签订经费包干、经营承包合同。增收节支获得的效益，同水利工程管理单位利益挂钩，使其有责、有权、有利。”这段话意味着农村小型水利工程和其他大中型水利工程都要实行经费包干和开展经营承包责任制。随后，全国各地开始尝试水利工程管理与家庭联产承包制接轨的办法，试行各种形式的责任制包括合同制。但是，这一时期灌溉管理组织制度的权责关系仍旧沿袭了计划经济时期的做法，灌区的专管机构并没有完全摆脱行政部门的制约，而成为独立的服务实体。如图2-2所示，省水利厅及市县两级的水利局为灌区管理局或灌区管理委员会的上级行政主管部门，由于控灌规模的大小不同，水管单位可能直属于省水利厅，市或县水利局。在水管单位的干渠或支渠管辖范围内设有负责相应干支渠运行维护工作的管理所，而斗渠一般设有相应的管理站，村委会直接负责管理农渠与毛渠。水费一般用于水管单位的工资、管理费用及续建改造费用等。

图2-2 改革开放至20世纪90年代灌区管理体制示意

（三）20世纪90年代至今的灌溉管理组织制度

1992年党的十四届三中全会提出了建立社会主义市场经济的重大决策，同时在邓小平同志南方谈话的鼓舞下，水利部根据中央的布置结合水利改革工作的实践经验，于1993年在水利会议上提出了进行水利五大体系——水利投资体系、水利资产经营管理体系、水利价格收费体系、水利法制体系和水利服务体系建设的战略部署，进一步推动了以产权改革为核心的农村灌溉管理制度变革。黑龙江、山东、河南、陕西、河北、山西、四川等省进行了积极的探索和有益的尝试，产权改革的形式由单纯的承包扩展为承包、租赁、股份制、股份合作制和拍卖等形式，通过采取户办、联户办、个人承包、股份合作制等形式兴办小型水利工程。国家开始鼓励支持水利产权改革，全国出现了辽宁、河南的“五小”农水工程拍卖、股份制、股份合作制，陕西的“民办水利”，浙江的“五自”工程政策（“自行筹资、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理”）等一批典型，而浙江省更于1997年首先放开了建设权。至1997年全国约有小型水利工程1600万处，已有241万处进行了产权制度改革，其中实行股份合作制的小型水利工程约有51万处，进行拍卖的小型水利工程32万处（万里，1998）。

不过，就全国范围而言，这一时期农村小型水利工程产权制度改革仍然处于探索阶段，改革的理论指导和经验基础依旧很薄弱，还存在一些问题。大中型灌区的整体改革还没有开始，灌区管理体制与运行机制没有得到根本性变革。

1998年10月党的十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确指出“鼓励农村集体、农户以多种方式建设和经营小型水利设施”，并发出建设社会主义新农村的号召。从此，全国各地掀起了“小农水”多种形式建设和经营的高潮。该阶段，我国结合大中型灌区更新改造和续建配套工作，在世界银行和国际灌排组织的支持下，开展了“用水户参与灌溉管理的改革试点”的实践，这一实践的典型形式是“自主管理灌排区”的建立，基本内容是在试点地区（灌区）建立农民用水协会（WUA）。国家对“小农水”的治理又增加了组织架构方面的尝试。

自主管理灌排区（Self-management Irrigation and Drainage District，SIDD），是国际上一种先进的灌溉管理制度，是在明确水利界限的条件下，改革计划经济体制下的灌溉排水区的管理体制和运行机制，并按照市场经济法则要求，通过灌区运行主体的自主管理、独立核算和用水户参与，逐步增强和完善自我维持能力和良性运行机制，最终实现灌溉排水区的良性运行。SIDD 通过组建供水公司（WSC）和农民用水协会（WUA），实行“公司+协会+农户”的组织形式。其中，供水公司按企业机制运行，自负盈亏；农民用水协会是由农民用水户自愿组成的非营利性管水用水组织。WSC和WUA二者经济上相互独立，它们之间只是供水—用水合同关系。（管理模式见图2-3）

图2-3 自主管理灌排区组织架构

自主管理灌排区的核心是通过农民用水协会的组建使用水户参与到灌溉管理活动中去，包括新建或维修水利工程开始时的勘察定位、规划、设计，以后的施工、质量监督，后来的水费收缴、资金筹集使用、订立制度、管理运行、维护，以及整个系统的监测、评估，参与和供水单位、水行政管理机构的对话以及决策。在实践中，灌区以支渠和大型斗渠为主分成多个渠域，每个渠域成立一个农民用水协会，协会在本渠域内行使独立的权力，制订和实施供水收费和渠道维护的规则，实现参与式管理。

1996年，在水利部农水司的支持下，由中国灌区协会在都江堰召开“用水户参与灌溉管理改革研讨会”，随后参与式灌溉管理工作在全国的各个灌区逐渐推广开来。随着参与式灌溉管理实践的深入，2000年国务院、水利部、国家农业综合开发办公室等或共同或先后发文针对灌区怎样实施参与式灌溉管理进行了规定，要求灌区进行管理体制和经营机制改革，建立良性循环的运行机制。特别是，文件中除了体现参与式灌溉的内涵外，还把发展农民用水协会提到了政策的高度。在2002年颁布的《水利工程管理体制改革实施意见》中，提到“积极培育农民用水合作组织，改进收费办法，减少收费环节，提高缴费率”“要充分发挥用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本”“小型农村水利工程要明晰所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”。用水协会既集中体现农民参与的成果，又是政府、水管单位与农民交流沟通的载体。2003年，水利部发文《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，提出“通过改革，力争在3—5年内全面完成小型农村水利工程的管理体制改革，逐步建立适应社会主义市场经济体制和农村经济发展要求的工程管理体制和运行机制。”从这些政策的调整可以看出，国家希望将农村灌溉设施产权结构多元化，治理形式多样化，其中的主线就是提倡用水者农民进入“小农水”治理领域，发挥其主观能动性。

2005年水利部、国家发改委、民政部联合发布《关于加强农民用水户协会建设的意见》，提出农民用水协会建设指导意见，正式将农民用水协会作为灌区主要的参与式管理方式确定下来。另外2004—2011年连续8年，中央出台的“一号文件”中都强调要大力发展农田水利建设，其中2007年将农民用水协会的发展作为灌区改革的方向提上了议程，2011年“一号文件”明确提出“从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”，加大公共财政对水利的投入，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，为用水协会未来的发展提供了重要的政策支撑。这既反映了新形势下水利的战略地位，也是水利建设明显滞后的必然要求。

（四）我国农民用水协会发展现状

在我国农村基层的治水实践中，由于日益增加的财政负担和低效的管理，政府集中供给灌溉基础设施出现了灌溉系统老化失修、灌溉面积萎缩、灌溉效益低下和农业生产力下降等难题。2003年开始的小型水利设施产权制度改革，反而使农田水利条件极度恶化，使农民应对干旱天气的能力大大降低。税费改革后，乡村组织逐步脱离农田灌溉，农户成为独立的农田灌溉单位，又因为国家积年的水利欠账，农田水利基础设施出现严重毁损，农田水利再次陷入困境（贺雪峰、郭亮，2010）。由此，农田水利的市场化、私有化改革及其过程中的市场“困局”和税费改革后“乡村治权”的弱化及治理能力的衰减所导致的政权“悬浮”（焦长权，2012）两者相互作用与影响，在实务上导致农田水利“最后一公里”问题趋于复杂化，在理论上也使农村灌溉合作用水组织如何可持续发展再次成为学界关注的焦点。

从1995年开始，在中央、省、市各级领导的重视和世界银行的帮助下，湖北省漳河灌区率先进行自主管理灌区试点工作，按照“供水单位+农民用水协会”的模式对灌区管理体制进行全面改革。改革内容涉及对灌溉主系统管理单位进行内部体制改革，对支、分渠以下末级渠道组建农民用水协会。1995年6月16日，漳河灌区三干渠洪庙支渠农民用水户协会在全国率先组建成立并投入运行。全国第二个农民用水协会则于1995年12月19日出现在湖南铁山灌区。1997年我国又在世界银行贷款支持下加强灌溉农业二期项目区建设，选择山东、河南、江苏、河北、安徽5省进行“经济自立灌排区”的试点。仅江苏省皂河灌区从1998年开始就在其所辖县（区）民政部门登记注册了18个农民用水协会。2006年，在世行贷款加强灌溉农业三期项目区计划中又加入了内蒙古、吉林、重庆、宁夏、云南5省和自治区。其中内蒙古河套灌区1999年开始建立农民用水协会，现已有50%的支渠、斗渠建立了农民用水协会。全国其他地方也纷纷出现了与农民用水协会性质基本相同的自治组织，如浙江诸暨水利会、水业合作社等，只是名称略有不同。从全国各地实践来看，农民用水协会的出现，促进了我国灌区管理体制与运行机制的整体改革。

本书基于对全国多个省份农民用水协会的实地调查，分析和总结了现阶段农民用水协会发展面临的主要问题和影响协会绩效的主要因素，通过挖掘主要案例点，进行比较制度分析，探究在不同的村庄属性、社群属性和规则属性下，协会运转成功与失败的原因。在此基础上，基于复杂社会网络视角，将农田灌溉系统视为人—自然复杂互动的产物，将农村社区模拟为以农户为节点、以农户之间的各种社会关系为连边的社会网络；运用计算机仿真技术考察灌溉自组织中异质性主体合作行为的扩散机制和主体之间的社会关系对扩散机制的影响，进而讨论用水协会的制度绩效等问题，深入分析用水协会这种农户自组织形式如何得以可持续发展的制度机理。在结论部分，研究指出，目前农民用水协会多数还是由外力推动形成，以政府主导为主，带有浓厚的行政色彩，容易出现“科层化”。首先，在自组织发展初期，这种外力推动是非常有必要的，但从长远发展来看，农民自组织最终还是需要实现内生性发展。其次，用水协会内部管理不够规范，自我造血功能不足，协会运转的好坏与会长个人的经营能力有很大关联，这与集体计划经济下中央集权配置资源的制度背景有关，需要从制度规则上为农户自组织创造更多的发展空间。最后，社会资本对自主治理结构的形成并非是决定性的，但是，社会资本对自主治理结构的维持与巩固有着重要的作用。