第一节 清末佛教制度与佛教的衰落
清末佛教的衰落，最根本的原因是佛教制度的衰敝。中国佛教在长期传播和发展过程中逐渐形成了一套复杂的宗教制度体系，这些相关的制度主要是围绕解决佛教团体的管理问题而制定，适应了中国的政治、经济、文化与社会生活需要。根据这些制度规范的制定主体不同，可将其归纳为三种，即佛制、僧制和王制。佛制，就是以释迦牟尼佛制定戒律为基础而形成的制度规范，主要用来规范僧人的行为与威仪。佛制是印度佛教制度的主要内容，这些制度随着佛教典籍的传译也传入了中国。中国佛教在佛制的基础上，又形成了具有中国特色的僧制和王制。正如印顺法师所说，佛教传到中国后，佛教制度开始向两方面演化，一为“国家的管辖制”，二为“禅僧的丛林制”[3]，前者为中国特殊政教关系下形成的一套政府管理佛教的宗教法规，即王制，后者是中国佛教丛林自我管理过程中形成的相关制度，即僧制。僧制是中国佛教僧团自觉探索和创制的僧团内部管理制度，在中国佛教史上曾出现道安大师的僧尼规范等，后百丈怀海禅师始创的禅林清规成为中国佛教僧制的主体性制度，这也是中国佛教制度的一大特色。王制是封建帝制时代以皇帝为代表的国家所制定的佛教管理制度，如僧官制度、度牒制度等。就地位和作用而言，在中国佛教史上僧制、王制相比于佛制显得更为重要。近代高僧能海法师曾言：“僧制重于佛制”[4]，而从中国特殊的政教关系和佛教发展历史看，王制又明显凌驾于佛制和僧制之上，具有至高无上的权威，出世的佛教只能从属于世俗政权，形成了独具特色的中国化佛教制度。在佛教传入中国的两千年时间中，佛制、僧制与王制都在不断地发生变化，共同影响着中国佛教的兴衰演替，因此只有从这三个方面来探究清末佛教的衰落原因，才能有一个更加全面的认识。
关于清末佛教的衰落，历来众说纷纭，综合近代高僧大德的分析，可归纳为三种观点。第一种观点认为，佛制（律制）的不振是根本原因，以弘一法师、芝峰法师等为代表，持此观点者还有宽容法师、可端法师，以及苏曼殊、章太炎等。第二种观点认为，僧制（丛林制度）的衰败是佛教衰落的根本原因，以太虚大师和虚云禅师为代表，然而二人振兴佛教的方法却截然相反。太虚大师以佛教改革者自居，重点落实于僧伽制度（僧制）改革；而虚云禅师则以继承传统自居，对禅堂的规矩和丛林制度等不遗余力。第三种观点认为，清末佛教的衰落与帝制时代国家对佛教的管理（王制）有密切的关系，持此观点者以杨文会和印光法师等为代表，认为世祖顺治皇帝仰遵佛制，罢除试经度僧制度，废除度牒，导致僧人随意出家，由此佛教日渐衰落。笔者认为，近代高僧大德的认识各有道理，但是应该从佛制、僧制和王制三个方面综合来分析，才能更完整地认识中国佛教制度，才能更深刻地理解中国佛教制度的特质及演变规律，尤其是对清末佛教的衰落可以提供一个新的认识视角。总结历史经验，中国佛教的发展应依据佛陀戒律的精神，结合国家对佛教管理的法规制度，建立起一套真正适合时代的僧团管理制度，才是符合中国佛教历史和现实情况的做法。
一 佛制：戒律及近代律宗之衰敝
佛制戒律是佛教赖以流传于世的根本，释迦牟尼佛临终时教诫弟子们“以戒为师”，可见戒律在佛教中的重要性。佛教的修学体系是戒定慧三学，称为三无漏学，被认为是通往解脱生死、达到涅槃的唯一方法和道路。其中戒是三学的基础，由戒生定，由定生慧，是佛法修学之正途。南宋以后，因唐代的律宗著述散佚，清末律宗寺院仅变为传戒场所，既无人专研律学，传戒时又多不如法，致使戒律废弛，形成了许多陋习，这是清末佛教衰败的一个重要原因。
（一）佛制戒律概说
佛制又称律制，即指佛教中的戒律和威仪，是由佛所订立，用来规范和约束四众弟子在日常生活中的行为规范。佛教中戒律的“戒”与“律”含义有所不同，“戒”音译为尸罗，是出家及在家信徒所应遵守的戒规，小乘佛教中有五戒、八戒、十戒和具足戒之分，大乘佛教中有菩萨戒，以三聚净戒为代表，即摄律仪戒、摄善法戒和摄众生戒。“律”音译为毗奈耶，包括波罗提木叉（教团中僧尼应遵守之禁止条文及违反者之处罚）和犍度（僧团中受戒、布萨、安居等仪式做法及日常生活的种种规范）两部分，是为了维持教团秩序而规定的种种禁戒及违犯规律之罚则。“戒律”并用，就是指维持佛教教团之道德性、法律性的规范。佛制主要是上述以戒律为代表的羯磨（受戒、忏悔、结界等有关戒律行事的一种宣告仪式）、布萨制度（每半月集僧众说戒经及犯者于众前忏悔所犯之罪）等，是原始僧团的生活与修行制度。佛教经典中常有“佛制比丘六物”（律藏中规定比丘所必持之六种生活用具）、“佛制比丘三衣”、“佛制过中不食”、“佛制断肉戒”、“佛制一食戒”等描述。在印度佛教中，制定戒律为佛陀之特权，僧人不得自制，所以佛典有“佛若不制，僧不得制。若佛制已，僧不得违”、“戒唯佛制”的说法。道宣律师说：“原夫正戒明禁，唯佛制开，贤圣缄默，但知祇奉。”[5]赞宁认为：“佛制毗尼，纠绳内众，如国刑法，画一成规。”[6]《摩诃僧祇律》共十五次出现的“佛制”一词，均指佛制戒律。赞宁曾言：“禁律乃度世之检括也。且夫菩萨戒净则彰离垢之名，辟支戒完则引无师之智，声闻戒足时俱解脱而可期，内众戒坚招感人天之不坠，由是观之，戒法之时大矣哉。自所推能从言索理，则毗尼也，木叉也，因则声教律焉，果则别解脱焉。直以时论，三世诸佛咸同制也；横从界说，十方净刹悉共行之。所以优波离过去七佛，咸以戒律嘱累之。”[7]毗尼，意译为善治，即指戒律；木叉，全称波罗提木叉，译言别解脱，为戒律之一名。优波离是佛的十大弟子之一，以严持戒律著称，被誉为“持律第一”，释迦牟尼佛涅槃后，第一次结集经典时即由优波离诵出律部。赞宁认为，戒律都是由三世诸佛所制定，优波离过去七佛，均以戒律付嘱弟子，佛灭以后，以戒为师。
释迦牟尼佛在世的时候，僧团规模较小，僧团生活比较松散，重视个人的自修自证，戒律作为对僧人错误思想和行为的调伏，主要针对的是个体，其约束机制主要靠个人的自我约制，而僧团的组织与管理方面则鲜有论及，也没有任何执事分工。当时在佛教的法戒十利中有三条涉及僧团管理：摄僧、极摄僧和令僧安乐。[8]它包括僧人的出家受戒、布萨、安居、自恣、皮革、衣、药、迦
那衣、房舍九个犍度的有关戒律。佛教初期的僧团是一种以佛陀的权威、法和戒律为核心的平等民主的集体，实际上并无严格的组织机构。太虚大师曾说：“佛在世时，一切依佛为主，各处散居的僧众，举行布萨、羯磨，都依佛的律制为唯一的标准。”[9]后随着僧团的扩大、人数的增多，经济模式和居住方式都发生了变化，为更好地管理僧团，由是开始设立三纲：上座、寺主和都维那。上座是由寺院中的位尊、宿德担任，统督寺内僧众和寺务；寺主的职责是掌管寺院的营造及管理；都维那的职责为按寺规指授大众日常诸事。
印度佛教随着历史的演变，基本以佛制作为僧团修学的依据，如那烂陀寺中兼容有大小僧团，《大唐西域求法高僧传》卷上描绘了当时那烂陀寺的寺院管理职务和民主议事的情形：“寺内但以最老上座而为尊主，不论其德。诸有门钥每宵封印，将付上座，更无别置寺主、维那。但造寺之人名为寺主，梵云毗诃罗莎弭；若作番直典掌寺门及和僧白事者，名毗诃罗波罗，译为护寺。若鸣健稚及监食者，名为羯磨陀那，译为授事，言维那者略也。众僧有事集众平章，令其护寺巡行告白一一人前，皆须合掌各伸其事。若一人不许则事不得成，全无众前打槌秉白之法。若见不许以理喻之，未有挟强便加压伏。”[10]寺中三纲如上说，其中议事程序体现了印度佛教时期实行的平等民主的组织形式。
不过，佛陀制戒的精神与原则是变通的，佛制中有“小小戒可舍”及随方毗尼的说法，即佛陀未禁止和开许之事，可以随不同地域和风俗民情之宜而开许废止。如据《五分律》所载，佛曾说：“虽是我所制，而于余方不以为清净者，皆不应用；虽非我所制，而于余方必应行者，皆不得不行。”[11]律中有言：“虽非佛制，诸方为清净者不得不行也。”[12]故于佛制之外，又有僧制（清规制度等）和王制（国家对佛教的管理制度）两方面的内容，这两方面尤能体现中国佛教之特质。
（二）近代中国律宗的衰敝
佛制的戒律在释迦牟尼佛涅槃后，由佛弟子优波离尊者结集为《八十诵律》。佛陀涅槃百年后，优婆多门下有昙无德等五位大弟子各执一见，在《八十诵律》中各自采用所需，佛制戒律也随之分裂为五部（昙无德部、萨婆多部、弥沙塞部、迦叶遗部、婆粗富罗部）。佛教传入中国后，佛制戒律也随之陆续传入，先有中印度僧侣昙摩迦罗（此云法时）在三国魏嘉平二年（250）译出《僧祇戒心》一卷，后经一百五十余年，相继由弗若多罗、法显、佛陀耶舍、僧伽跋摩、真谛等译出四律五论。[13]到唐代时，义净翻译有部宗律较多，称为有部新律。此外若毗奈耶律至两宋时期还有翻译，但并没有弘传。“四律五论”译出之后，最初以弘扬《十诵律》为主，而到北魏孝文帝年间（471—499），《四分律》逐渐受到重视，先是推行于北方。关中一带原是盛行《僧祇律》，洪遵律师入关后大力提倡《四分律》后，使《僧祇律》逐渐式微，《四分律》则由此弘扬开来，到唐朝时期达到鼎盛。中国历代僧人对之加以著述、研究和传持戒律，后逐渐形成中国佛教宗派之一的律宗。后因见解不同，律宗又分为三派：法砺律师的相部律宗、道宣律师的南山律宗、怀素律师的东塔律宗，其中以道宣的南山律宗兼通并调和大小乘，解行相应，绵延至元代而宗势不衰。而其他两派不久就废绝不行，没有在中国传承下来。
近代中国佛教衰微，戒律不振、律宗衰微是其重要原因之一。唐宋以后，中国并无真正的律宗，仅有所谓律宗道场的“传戒”而已。明末，以如馨传戒授徒为标志，古林派作为新的律宗派别兴起。不久，如馨弟子寂光创千华派。自清初开始，以金陵地区为中心，如馨一系逐步发展为有严整法系传承、有系统律学思想、传戒活动规模大、法系延续时间长的两支律宗派别。其中，古林派以南京古林寺等为中心，传播范围有限；千华派则以宝华山等为中心，影响最大。清代的所谓律宗寺院，著名者如江苏宝华山，北京潭柘寺、法源寺，南京古林寺等，并无人潜心研究律藏、精究律学，而仅仅依据见月律师的《三坛传戒正范》等作为传戒场所授戒的依据。除了专门的律宗道场外，一些禅宗、教宗的寺院也纷纷传戒，如福州鼓山涌泉禅寺，福建、台湾等地僧人基本于此受戒，另外福州怡山西禅寺、宁波天童禅寺、天台山国清寺、新都宝光寺、成都昭觉寺、武汉归元禅寺等也是传戒场所，而唐代的四分律学已“空谷传响，哀转久绝”。由于律学研究荒疏，传戒场所草率，律学典籍被束之高阁，无人深研，故多数僧人不知戒体、戒相为何物，遑论持守。
禅宗高僧虚云和尚对清末以来佛教戒律衰微的现象进行了有力的批判，并指出佛教衰败根源在于传戒不如法。他平生最不满滥设戒坛，滥传戒法，每见各地传戒，形同买卖，戒坛及传戒阿阇黎等多不如法，甚至还有“四处卖牒，美其名曰寄戒，不知律仪为何，对此等稗贩如来者，便觉痛心疾首”[14]。他在《云居山方便开示》中讲道，在佛教月刊中常常说，“佛门遭难，滥传戒法，规矩失传，真理埋没”，他认为，“佛法之败，败于传戒不如法。若传戒如法，僧尼又能严守戒律，则佛教不致如今日之衰败”[15]。虚云因为初出家时根本不知道什么是戒，只知修苦行，以为吃草不吃饭等就是修行，对于大乘、小乘、三藏十二部等都不知道，对此深感惭愧。虚云出家的鼓山涌泉禅寺是福建名刹，也是清末屈指可数的曹洞宗传法丛林，常住僧人有数百人，山上还有许多茅棚，远近闻名。然而即使这样的禅宗名寺，传戒也极不如法。据虚云讲，他到鼓山出家，传戒时间只有八日，实际传戒工作仅有四五天，从四月初一新戒挂号进戒堂后，马上就教规矩，省略了很多手续，而且没有比丘坛，新戒受戒什么名目都不知。初八之日在头上燃了香，戒就算受完了。另据相关资料记载，当时鼓山还有寄戒的情况，即有的台湾僧人因为交通、经济等原因，无法来大陆鼓山受戒，台湾又无合法的受戒场所，所以请人交了戒费后代为受戒，然后领取一纸戒牒就成了正式的僧人。其滥传戒法之情形由此可见一斑。当时全国各地传戒的情形各不相同：“天台山国清寺戒期五十三天，尽是小和尚受戒；普陀山戒期十八天，名叫罗汉戒；天童寺戒期十六天，宝华寺戒期五十三天，安徽宁国府戒期三天，徽州某寺戒期更快，一昼夜就完事，名叫‘一夜清’。”[16]后来虚云阅读了经律，才知道这样苟且传戒是不如法的。
然而即使五十三天的戒期，在专研唐代道宣四分律学的弘一法师看来，依然不如法。关于佛教中在传戒时往往聚集数百人，历时一月或五十三天为期，弘一法师认为这并非佛制。他说：“佛世，凡受戒者，由剃发和尚为请九僧，即可受之；是一人别授也。此土唐代虽有多人共受者，亦止一二十人耳。至于近代，唯欲热闹门庭，遂乃聚集多众。故蕅益大师尝斥之云：随时皆可入道，何须腊八及四月八。难缘方许三人，岂容多众至百千众也。至于受戒之时，不足半日即可授了，何须多日。且近代一月聚集多众者，亦祗令受戒，助作水陆经忏及其他佛事等，终日忙迫，罕有余暇。受戒之事，了无关系；斯更不忍言矣。故受戒决不须多日。”[17]此外，弘一法师还对传戒时的诸多不如法现象予以批评，如传戒时有戒元、戒魁等名，把世间科举考试时殿试头名（状元）的称呼借用到戒坛中，通常是在受戒之前令受戒者出资获得，与清季时纳捐功名无异，并非根据其戒德优劣而分。这些受戒时的诸多陋习，均非佛制，最宜革除。
由于传戒时的诸多不如法，受戒后又没有讲习和研究律学，致使大多数出家僧人根本不知戒体、戒相等为何物，遑论持戒。宽容也对清末以来佛教戒律衰微的现象进行了详细的概括和批评：“今世之铸造比丘的传戒机关，但饩羊之仅存其形式。三坛大戒，不知戒体、戒相之谓何。三衣不可假借，问难不清。开遮持犯杳然，而止持、作持，更不问矣。出堂之成绩，即头顶之斑斑香疤，戒牒一张，任游四方之衣食住宿免费票也，四缘赖是。天下容易事，谁有过此者？即滥收徒众于前，从此藏垢纳污。有所归纳，而复以方便的传戒，即营生之形式已具。作俑其谁？清世祖之废牒始也。今后改革，应持的态度，当代之善知识，必有良谋硕画，以善其后也。”[18]宽容对传戒、受戒种种不如法现象的分析鞭辟入里，并指出了佛教戒律衰微的源头在清世祖废除度牒。弘一法师甚至认为，唐宋以后传戒受戒均不如法，实际上出家僧人并未真正得戒，所以他感叹说：“从南宋迄今六七百年来，或可谓僧种断绝了！”[19]故清末以来佛教之衰落，与律宗的衰敝及传戒的不如法有着直接的关系。
（三）从佛制戒律与僧制清规的关系辨近代佛教之衰落
佛制不明，戒律衰微，致使僧人素质下降，进而导致佛教的衰微，这是近代佛教界比较普遍的看法。如可端法师论及晚清以来佛法衰微至极的原因时说：“时至今日，佛法之陵夷衰微，已达于极度。而僧众不事学问，不明佛法，不行佛制，殊为根本原由焉。盖今世之反对佛教者，非反对佛，非反对法，所反对者，惟僧人而已。……其多数僧尼，既不能从事世间事业，服劳社会以自活，又不能修持出世间功课，以自觉而觉他。世间学问知识，出世间法门又完全未能了解。惟知靠佛吃佛，无唯一志向。”[20]然有的僧人在论及近代佛教衰落的原因时，将律学的衰微归结为禅宗清规的盛行，认为清规的制定没有建立在佛制的基础上，进而导致佛教的衰败，然而此观点并不符合中国佛教的历史事实，值得辨析。
芝峰法师认为，近代佛教衰微的最根本原因在于“律宗不振”，而导致律宗不振的缘由是禅宗的丛林清规，这一说法颇能代表近代佛教中律宗僧人的意见。芝峰说道：“中国佛教自清规行后，不仅律学衰绝，而义学亦受其重大之打击。缘伪清规行之于禅宗门庭，虽‘仆仆尔，碌碌尔’，因为咬定一句话头，记几则公案，就自谓可以了道，受损失较少；而义学须穷年竟月，浸淫于三藏之中方有所得，而一例以伪清规绳之，‘随两序进退’，‘日不暇给’，纵使天分绝群之人，而忙里偷闲，其成功亦等于零。故唐宋后义学之不发达，全受伪清规之赐，此所以伪清规一日存在，而佛教亦一日无改良之希望也。”“中国佛教制度既不根本于律仪，而又大有害于义学，更衡以今日中国之时势，世界之潮流，而原有制度，非经一番彻底之改革，必不能适应现代之需要！”[21]这里所说的伪清规是指元代僧人德辉奉敕重修的《敕修百丈清规》。芝峰法师分析了佛教渐趋衰微的原因后，进一步主张通过“废除帝制时代的清规”、“恢复佛教原始的律制”、“融合现代世界的思潮”三个方面，来着手整理佛教。[22]
弘一法师从佛制戒律的角度对禅宗清规颇多指摘，他在回答弟子提问“百丈清规，颇与律相似；今学律者，亦宜参阅否”时，引用了明末蕅益智旭的说法，认为百丈清规编纂于唐代，其后屡经他人增删，至元朝改变尤多，已不见其本来面目，所以遭到莲池袾宏、蕅益智旭的诋斥。弘一法师引蕅益大师的说法：“正法灭坏，全由律学不明。百丈清规，久失原作本意；并是元朝流俗僧官住持，杜撰增饰，文理不通。今人有奉行者，皆因未谙律学故也。”又云：“非佛所制，便明非法；如元朝附会百丈清规等。”又云：“百丈清规，元朝世谛住持穿凿，尤为可耻。”所以弘一法师强调：“律学诸书，浩如烟海。吾人尽形学之，尚苦力有未及。即百丈原本今仍存在，亦可不需阅览；况伪本乎？今宜以莲池、蕅益诸大师之言，传示道侣可也。”[23]这是从唐代道宣律师以来，在中国佛教史上一直存在的律宗僧人对禅僧批评的现象。
芝峰法师、弘一法师都认为，佛教应该以戒律为基础，以此作为僧团修学的基础，这是值得肯定的。但是将律学的衰败原因归于禅宗的清规，则有失偏颇。任何事物的发展，都有其时空因缘，有其因时、因地、因人的变化，佛陀的戒律是根据印度的文化背景、风俗习惯和宗教传统而制定，与中国社会文化等传统有着迥然差异，如果完全拘泥于印度的戒律，中国佛教必然举步维艰，甚至无法生根发展。历史上，中国禅宗僧人在僧制方面的改革一直受到佛教界的诟病，尤其是来自律宗的严厉批评。如唐初禅宗四祖道信于黄梅开东山法门，实行坐作并重的禅修方式，一改佛教乞食托钵的习惯时，还被中国四分律祖师道宣律师批评为“持犯蒙然，动挂刑网。运斤运刃，无避种生”[24]，认为此农禅并重的做法是违背印度戒律的。此后，百丈禅师于江西百丈山创立清规，也被时人骂为“破戒比丘”。这也正是后来律宗一直所指责的，认为中国佛教的僧制没有建立在佛制的基础上。但实际上，清规作为禅宗丛林管理和禅僧修学的制度和规范，在内容上是参考了印度佛教戒律的，正如怀海禅师《禅门规式》上说：“吾所宗非局大小乘，非异大小乘，当博约折中，设于制范，务其宜也。”[25]正是由于这些大胆改革，禅宗风行偃草，独步天下，使得来自印度的佛教真正实现中国化，开创了中国佛教之辉煌。
禅宗门下实行的清规，对僧团进行了符合中国特色的管理和约制，使当时的僧团呈现出和合清净的情景：“不污清众，生恭敬故；不毁僧形，循佛制故；不扰公门，省狱讼故；不泄于外，护宗纲故”[26]，彰显了佛门僧团内部的井然有序，也证明了中国僧团制度的有效性和可行性。对于丛林清规产生的必要性，太虚大师作过很好的阐释：“由此可以证明佛教律仪每因其所流传的地域而迁易，如中国的隋、唐间，僧伽律仪就演变到丛林和小庙的僧制，这也是说明当时须要这样的僧团，方能住持当时的佛教。”[27]法久弊深，随着后期因禅林经济的繁荣、僧团的壮大，清规制度日渐繁杂与琐碎，有些不志于道的僧人则忙碌于争权夺利，行事等同俗人，置清规戒律于不顾，使寺院清誉蒙羞。明末莲池袾宏大师在《竹窗三笔》中对此流弊已明确指出：“盖丛林使一众有所约束，则自百丈始耳；至于制度之冗繁，节文之细琐，使人仆仆尔、碌碌尔，目不暇给，更何从得省缘省事，而悉心穷究此道？故曰：后人好事者为之，非百丈意也。”[28]而这种流弊的产生，实不是清规之过，反而是僧人不严格遵守清规而致使清规松弛之故。因此芝峰法师将唐宋以后义学不振的原因归结为“伪清规”之流行，把清末佛教之衰败原因一味归于禅宗清规，这是不符合历史事实的。芝峰法师、弘一法师等把传统的清规制度视为陈规陋习，希望完全摆脱中国佛教历史传统，回归到原始的理想的律制生活，这是根本不可能，也是不可行的。
（四）恢复佛教戒律为振兴佛教之关键
由于佛教衰微的根本原因在于中国佛教僧制的混乱和佛教戒律的废弛，因此整理佛教，首要之务是重振佛教戒律精神，使僧制建立在如理如法的戒律基础之上，国家管理制度也应以不破坏佛教戒律为底线。对此，近代僧人也纷纷提出了他们整理佛教制度的主张，值得借鉴。
芝峰法师以戒律为基础，提出了整理佛教的三大前提，即废除帝制时代的清规、恢复佛教原始的律制、融合现代世界的思潮。其中第一、第二条是佛教改革的关键，要把“清规废除”，首先须“恢复原始根本的律制”。芝峰法师提出恢复佛教原始戒律的具体做法，如“止持门”中的根本四性戒及其余等流的性戒，始终要严格受持；而“避世讥嫌”的遮戒，应依具体的情况来应付。目前亟须恢复的是“作持门”中的“犍度”，即僧伽制度的组织法。如做人家的师父，要具有下面的资格：一不破戒，二不破见，三不破威仪，四多闻，五有智慧，还须出家十载以上。要求出家受戒的人，也须有下列几种资格：一没有十六遮；二没有十三难。而芝峰法师关于改革的第三点，即融合现代世界的思潮，就是应关注其新的时代背景，着手建设新的佛教制度。他认为，佛教在印度时，“自然事例当时印度人民社会的风俗、宗教，以及当时流行的思想”，到中国后，也融合了本土的民俗风情。因此，设立的新制度，“应当取宽大的态度，融合现代世界的思潮”，并远契“应开者开，应制者制”释迦老祖的意旨，由此应对“佛陀的戒律，和太虚大师的《僧伽制度论》，下一番努力研究的工夫”，才能“产生出一部合于时代、合于戒律，精美完善的著作，以谋建设全世界的佛教”。[29]由上面三个前提，芝峰提出整理佛教的三个步骤：废除清规，是破坏的时期；恢复律制，是训练的时期；融合世界思潮，是建设的时期。芝峰法师的设想非常具体和详细，尤其是对戒律的重建、恢复原始戒律的做法，都具有很强的可操作性。对于第三条融合现代思潮，吸收太虚大师《僧伽制度论》的内容，建设新的佛教制度，亦具有鲜明的时代特征。唯将流传于中国千余年的禅宗清规彻底废除、隔断中国佛教的历史传统，这是过于理想化的想法，在实际中也是难以实现的。
宽容法师提出了整顿佛教应从恢复佛教戒律开始，禁止违背佛教戒律的行为发生，其中有两条与戒律关系密切。第一条，禁止滥收徒众。宽容法师认为，滥收徒众，使作为人天师范、世间福田的僧人素质水平低下，为群众所不齿，失却了其“弘法师范的责任与人格”。因此整顿佛教，必须“正本清源”，对于“发心出家与为人师资者，当有一种定式以取之”，严守僧人剃度之关，以确保僧人具格素质。第二条，禁止违制传戒。佛制戒律是“末世比丘防非止恶之法城。而为出世定慧之基础”，它能确保如来法身慧命之弘传，是延续佛法命脉之关键。但现在的一些传戒制度仅存形式，而失却其重要的戒律内容。此二条综合起来，要真正整顿中国佛教的根本方法，即为“严守戒律”。[30]
提倡戒律学的研究，恢复佛教固有的精神，这是恢复戒律、振兴佛教的前提。印顺法师则主张应“法”、“律”并重，重视法与律的合一原则。他认为：“出家的佛教，如忽视僧团的律制，必发生乱七八糟的现象，无法健全清净。”“人间佛教，以人生正行修菩萨道，要把握这法、律并重，恢复佛教固有的精神。切勿陷于传统的作风，但知真实参悟，但知博究精研，于毗奈耶——律的原理法则，不能遵重。现代修学菩萨行的，必须纠正这种态度，法、律并重，来契合佛法的正宗。”[31]吕澂主张建立“现代律学”，现代律学的原则是：“现在我们如果为着整顿僧制而重新阐明律学，应该先将遵行已久的四分律戒本和羯磨刊定正确，再从部执的关系上深刻了解它的真意，最后结合到瑜伽菩萨戒求得实践上最高的指导原则。在这样的基础上，我们相信，一定可以建立起健全、通彻，而又能使僧团适时新生的现代律学。”[32]吕澂对戒本进行校勘以保证其正确，再进一步了解其真正含义的原则，实际上也是弘一大师及印顺法师所致力的工作。弘一大师潜心律藏，把南山律宗各部原典逐一点校，并作《四分律戒相表记》、《南山律在家备览略编》等。印顺法师参考日本学者平川彰等的研究方法，在《原始佛教圣典之集成》一书中对各部律的原始分析綦详。这两种研究当然都有价值，为创立现代戒律之学奠定了扎实的基础。
此外，建立专门的戒律学院是近代高僧大德恢复戒律的重要实践。太虚大师在积极提倡“人生佛教”时，曾设计了一套如何“建设中国现代佛教”的僧制、僧教育、在家佛徒组织等纲领，其中对戒律问题极为重视，建议设立“律仪院”等组织，专司戒律的养成教育，以培养戒律的人才。周叔迦也认为培养佛教戒律的人才是整顿佛教的关键，他主张成立“南山律苑”，要“造成专门研习组织佛法适应时代的南山律专门人才”。[33]虚云和尚虽为禅宗祖师，但同样非常重视戒律，对传戒、学戒与持戒均大力提倡。在鸡足山时，当地的僧人均穿俗服，不讲修持，虚云为整顿僧团，以戒法引化，开坛传戒，逐渐将云南佛法衰败现象扭转过来。他在住持鼓山涌泉禅寺时，将传戒期限由此前的八天改为五十三天，废止了寄戒、不剃发搭衣等非法风气，并请持戒谨严的慈舟法师前来开办戒律学院，力倡戒律，借此振兴佛教，为后世树立了典范。
弘一法师作为近代律宗高僧，非常重视律学著述的研习和弘扬。他出家后，初学有部律，深为叹服，后受徐蔚如居士之影响，专学道宣律师南山律。他曾指出，自南宋至清末七百余年，禅宗兴盛，律学几乎无人过问，所有唐宋诸家律学著述数千卷悉皆散失，唯存南山《随机羯磨》一卷。明末清初见月律师作《传戒正范》一部，从明末以来，传戒之书独此一部。近代受戒仪轨虽依此但稍有增减，亦不是见月律师《传戒正范》之本来面目了。清光绪末年，杨文会自日本请还唐宋诸家律书之一部分。此后十余年间，徐蔚如在天津又刊刻了数百卷。此外《续藏经》所收尚未另刊者，还有数百卷。弘一法师提倡发心专力研习弘扬上述律学著述，力图恢复唐代古风。1935年弘一法师在泉州承天寺讲律时指出：“我们应知道，现在所流通之《传戒正范》，非是完美之书，何况更随便增减！所以必须恢复古法乃可；此皆是你们的责任，我甚希望大家共同勉励进行！”[34]
二 僧制：丛林清规制度之演变及佛教的衰落
以禅宗清规为代表的僧制，是佛教中国化的重要内容，在中国佛教史上发挥了积极的作用。然而禅宗清规随着千余年来帝制时代的演变，在与国家统治相适应的同时，也深受封建专制社会的影响，使得中国佛教已经严重偏离和违背佛教的根本精神，逐渐失去了佛教本有的民主、平等精神。至清末，中国化的僧制流弊尤深，如形同世俗家庭的剃度、嗣法制度，集权化的住持制度及寺院经济私有化倾向，经忏佛事和鬼神迷信盛行等，都严重制约了佛教的发展。随着帝制被推翻，佛教界如何革除帝制时代附着于佛教中的尘垢、恢复清规的民主与平等精神、建立起适合时代发展的新的僧团管理制度，是关系佛教健康发展的重要内容。
（一）僧制概说
僧制是指在中国佛教僧团中，于戒律之外，由佛教界领袖所制定的丛林管理制度，影响最大的是禅宗清规。宋代赞宁曾对佛制戒律与僧制加以区分，详论中国僧制沿革，指出“篇聚之外别有僧制”：“佛法流行，随时制断。合毗尼之绳纠，则案毗尼；堪别法之处量，须循别法。故佛诃比丘云：巧避我制造种种过故，许同时立方毗尼，涅槃后立未来教，以为律范所不围，篇科所不载，则比附而求之也。以是篇聚之外别有僧制焉。今时比丘或住一林居一院，皆和众立条，约束行止，俾不罹于愆失也。”[35]毗尼意为灭诸恶法，远离恶道，即指佛所说的戒律，如《楞严经》所说“严净毗尼，弘范三界”。赞宁明确强调于佛制之外，别有僧制，并且指出僧制制定的原则即“佛法流行，随时制断”，应根据佛教流行情况，因地制宜制定相应的约束僧尼的条文制度。
关于中国佛教僧制的历史，最早始于东晋高僧道安所定之僧尼轨范，他立行香、定坐、上讲、六时礼忏、布萨、悔过等规定，为后来中国佛教寺院僧制奠定了基础，故赞宁评价说：“凿空开荒，则道安为僧制之始也。”此后历代帝王及高僧均重视僧制，如庐山慧远法师就曾制定了《法社节度序》、《外寺僧节度序》以及《比丘尼节度序》，完善了庐山僧团的教制。《魏书·释老志》载，北魏世宗永平元年（508）秋下诏：“缁素既殊，法律亦异。故道教彰于互显，禁劝各有所宜。自今已后，众僧犯杀人已上罪者，仍依俗断，余犯悉付昭玄，以内律僧制治之。……若无德行，遣还本国，若其不去，依此僧制治罪。”[36]“内律僧制”，即包括佛教戒律及僧团制度。又如南齐文宣王著《僧制》一卷。《续高僧传》“释法云传”载，梁武帝普通六年（525）任命光宅寺之法云为大僧正，“敕为光宅寺主，创立僧制，雅为后则”。[37]
在中国佛教史上影响最大的僧制是禅门清规，其制定的原则是“所宗非局大小乘，非异大小乘，当博约折中，设于制范，务其宜也”，即基于佛制戒律精神，同时又是适合于中国本土文化习俗，以及禅宗思想和修行方式的中国僧制。百丈禅师总结的制定清规的四大益处，其中第二条是“不毁僧形，循佛制故”，体现了清规遵循了佛教戒律的基本精神。至元代，东阳德辉奉敕重修清规，称为《敕修百丈清规》，元代皇帝专门为此颁发敕文，“将那各寺里增减来的不一的《清规》休教行，依着这校正归一的《清规体例》，定体行”。该清规便成为天下丛林所依据的基本管理制度。清仪润《百丈清规证义记》中说：“（百丈怀海）盛宏禅宗，兼崇律制，尝以梁朝光宅寺法云奉诏所集僧制未尽协用，遂重阅律藏，博约折衷，设规制范，务合时宜。”[38]此处明确将禅宗的清规称为僧制。太虚大师亦讲：“中国的僧制，差不多有两千年的历史，古来演变的很多，现在的大概可以唐、宋以来的禅宗丛林制度为代表。除此之外，虽有台、律等宗传承下来，但都受了禅宗寺院制度的影响，成了附庸的制度，故可专以禅宗丛林来说明中国僧制。”[39]
僧制的产生是历史的必然，印顺法师对此明确指出：“形式剿袭的律制，自有碍难通行的地方。全盘印度化，或者中国本位化，在东晋末年已引起争论了。谈玄说妙的南朝，当然不能有什么革新。强毅实行的北方，却有新的制度出现。”[40]“虽然说，律是佛制的，只好依着奉行。但律是世间悉檀，更着重于时、地、人的适应呢！一分重律的，拘于古制，不知变通。而一分学者，索性轻律而不谈。”[41]佛教戒律在中国时、地、人的适应结果，便是具有中国特色的清规的产生。清规制定后，它便成为中国僧人所遵循的主要行为规范。且在唐代以后，中国并无真正的律宗，仅有所谓律宗道场的“传戒”而已，已没有佛制戒律的研究与弘扬，佛制戒律内容已在中国僧人的视野中隐微不显，故能海法师认为在中国“僧制重于佛制”。
从中国历史上看，禅宗清规对维系佛教的存在发挥了重要的作用。禅宗清规在唐代禅宗兴起而定型后，在此后的一千多年时间里，这一制度虽然有所损益，但总的来说它在中国汉地佛教发展史上发挥了十分重要的作用，且为汉传佛教的其他各宗派所引用通行，它保证了僧尼在丛林中过正常而清净的生活并维持了丛林的稳定。到清末时期，整个国家与民族急剧衰败，佛教各个宗派均趋于衰落，只有禅宗借丛林清规制度勉强维持佛教的生存。有人将清末佛教之衰败原因单纯归结为禅宗清规制度，是不符合历史事实的。正如印顺法师曾说：“别立禅院的禅僧，在唐代，适应山林农村环境，参照佛陀的僧制，创设丛林制度。‘一日不作，一日不食’，他们‘辟土开荒’讲求经济自足。这个制度，配合着真参实悟的信心与精进（法的），确乎相当成功。佛教的思想界，虽已因固定、保守而走向衰落；亏了这丛林制度，总算维持佛教一直到最近。”[42]南怀瑾亦说：“站在我们千秋后世的立场来看，如果他（百丈怀海）当时不毅然改制，还让僧众们保持印度原来的乞食制度，佛教岂能保存其规模，传流到达现在吗？”[43]从积极方面看，宋元明清时期，佛教已与中国政治、经济、文化及社会各个方面相适应，为辅助教化及安定社会民心发挥了巨大的作用。因此，这一时期从未发生过灭佛运动；中国历史上四次灭佛运动，即所谓“三武一宗”灭佛均发生在南北朝和唐五代时期，反映了佛教与中国社会政治、文化的相调适，适应了帝制时代的需要。
帝制时代佛教清规之颓变，虽然使佛教适应了封建帝王时代的统治，但也带来了许多弊端。苏曼殊、章太炎《告佛子书》说：“至于沙门拜俗，礼所宜绝，远公已来，持之久矣。宋世始有称臣之法，清代遂隆拜帝之仪，斯皆僧众自污，非他能强。及至今日，宰官当前，跪拜惟谨，檀施在目，归命为依。乃至刊《同戒录》者，有戒元、戒魁等名，依附俗科，尤可鄙笑。夫儒俗逸民，尚有不臣天子；白莲邪命，且能睥睨贵游。何意圣教衰微，反出二流之下。”由于佛教是社会中的宗教，佛教的生存与发展离不开国家大环境，因此在近两千年时间中，封建流毒已深深影响至佛教中。
进入近代以后，中国社会发生了巨大的变化，特别是社会制度从封建帝制转向民主共和，使得传统的僧制面临着严峻的挑战。以禅宗清规为代表的传统僧制，在千余年的帝制时代中也发生了很大的变化，其中两个方面的变化对佛教的影响最大。第一，从原始清规的平等精神日渐演变为丛林中等级森严的制度。唐代时的百丈清规，实行“普请”之法，上下均力，无严格的尊卑之别。唐宋时期实行三纲制度，凡遇重大寺务，必由首座、寺主和维那这三纲共同协议。然而宋元以后，随着丛林制度的演变，首座、维那成了八大执事之一，实际权力尚不及监院和知客等，而住持地位则显著提高，形成了以住持为中心以两序为辅助的寺院管理制度。住持以下，分列左右两序职事，类似于世俗的皇帝下面的文武两班大臣，背离了佛教中的身和共住、口和无诤、意和同事、戒和同修、见和同解、利和同均的“六和敬”精神。佛教僧团亦与世俗的帝制日渐相似，逐渐失去了原始清规的民主、平等的精神。第二，在寺院形式上，除十方丛林之外，逐步出现了子孙丛林、剃度丛林、传法丛林、传贤丛林等各类形式，渐失十方丛林选贤任能、民主选举等制度特色。这些寺院形同世俗家庭的宗族家谱，注重法嗣世代相承，形成了法系宗谱，他们占夺十方僧寺财产，使之成为子孙私产的传承制度。子孙丛林制度可以说是佛教在千百年来中国宗法社会浸染中形成的畸形，完全背离了佛教寺院财产十方共有的传统。
（二）集权化的住持制度及付法制度之弊
在中国汉传佛教寺院中，传统上有十方丛林和子孙丛林之分。宋代时，丛林已经分为甲乙徒弟院、十方住持院、敕差住持院三种。甲乙徒弟院是由自己所度的弟子轮流住持而传递者，略称为甲乙院，也称为“纯子孙庙”。它是一种师资相承的世袭制，故又称为剃度丛林或子孙丛林。此寺院除了住持徒众外，不让十方僧众入住。十方住持院系公请诸方名宿主持寺务，略称为十方住持院，十方住持院的住持是在公众推举基础上由官吏监督选举产生，故称为十方丛林，佛教丛林多数沿用这一制度，后世逐渐形成十方丛林和子孙丛林之分立制度。
除了子孙丛林和十方丛林，还有一些寺院，财产属性和住持的传承方式同于子孙庙，也有一些法派传承相同的本家寺院，但寺院的规模较大，财力雄厚，在某些时候也允许为本寺院和其他子孙庙的沙弥传具足戒。这样的寺院属于“一半子孙庙，一半十方丛林”性质，简称“半子孙庙”。“半子孙庙”允许其他僧众入住，但纲领执事皆为住持弟子，十方僧众无权平等参与寺院管理，甚至无法平等享用僧团财物。
清末，因国家对于十方丛林和子孙丛林疏于管理，一些著名的十方丛林已名存实亡，多数已演变为选贤或传贤等派。有的大丛林虽然号称十方，但是寺院住持或首座等多拥有下院，作为子孙丛林，不受十方丛林限制，可以自由剃度弟子。子孙丛林名目繁多，住持有剃子、法子和戒子等不同，由此形成剃派、法派乃至戒派等不同。子孙式的传承，住持往往霸占传统大丛林的寺产，使得十方常住的财产成为寺院住持或其徒众私有，将佛教公产视如家族遗产，由师父传给徒子徒孙。在近代史上，经常有僧人变卖寺产、勾结权贵的现象，导致了佛门的堕落。寺院之中经常有剃度派的住持尚未收徒，或者法派的住持尚未传法，因为突然亡故，引起徒众群起争做住持，或有他派乘机侵占，种种情形，不一而足。总之，佛法不适应近代社会，丛林制度之弊端是其中重要因素。
付法是中国佛教中禅宗和天台宗等的传统，所谓付法，即付嘱传法，选择有根器或者明心见性的弟子授法，令教法维持传承，付嘱护持。禅宗及天台宗均依据《付法藏因缘经》等著作，旁参其他著述，详列佛陀入灭以后，自迦叶、阿难等印度诸祖历代相传的传法世系，作为本宗派在印度的传承。如禅宗认为菩提达摩为印度第二十八代祖师，中土初祖，以此次第传法授人，称为付法相承。关于付法制度的渊源，苏曼殊、章太炎《告佛子书》中说：“付法藏者，本以僧众宏多，须人纲纪，在昔双林示灭，迦叶犹在叶波，过七日已，乃闻音耗，自念如来曾以袈裟纳衣施我，圣利满足，与佛无异，当护正法（《善见律婆娑第一》）。此岂明有付法之文。正以耆年有德，众望所归故也。此土天台一宗，自谓直接龙树，而受授相隔，事异亲依。禅宗虽有传灯，然自六祖灭后，已无传付衣钵之事。若计内证，则得法者，或如竹林竿蔗，岂必局在一人？若计俗情，则衣钵所留，争端即起，悬丝示戒，着在禅书。然则法藏所归，宜令学徒公选，必若闻修有阙，未妨兼请他僧（惟不令宰官居士与闻选事，以所选必深于世法者故）。何取密示传承，致生诤讼。管求嗣法，不护讥嫌。若尔者，与俗士应举求官何异，而得称为上人哉。”[44]故付法本为明心见性弟子的勘验证明，在禅宗六祖之后，一花五叶，禅门广传，已经不再付传衣钵，以免引起纷争。
付法至宋代时已演变为禅师开堂说法（初次出任寺院住持的仪式）时要公开表明自己的得法师承，在拈香说法时，前两支香一般要祝福皇帝、太子或地方官等，第三支香则要从“怀中取出”，以报自己的得法师父法乳之恩。至清末之时，付法已不限于弟子开堂说法之时，而是以传“正法眼藏”等形式的法卷，作为付法的依据，已经没有了古时对弟子开悟的印证，完全演变成招收土地保守祖业的形式。太虚曾说：“多数寺院的剃派、法派相传，犹如在家之注重子孙，若无徒弟，便同俗人一样起断绝后代的恐慌，故招收徒弟越多越好，越年幼越好，因而滥收徒弟，只图绵延香火，对于出家的本分事，全不闻问。而传戒的大寺，则以收戒徒的多寡为荣耀。接过法的，至少须传法一人，如一人都不传，就有断绝法嗣的罪过。但传法的仪式，只不过把祖师的源流录成一卷，交与接法者作为凭据，可以为继承保守祖规祖产的一分子，实际与佛法无大关系。故中国现存的僧制，就成为一个个的大小家族僧寺，其重要点，便是招徒继嗣和保守祖规祖业。”[45]
象贤曾论及剃度及嗣法制度导致佛教日趋衰灭的原因：“古者寺院制度，虽有‘剃’法，类多选贤与能，各树起专宗门庭，召集学者，研究各宗之教理。逮后流弊滋甚，争夺横生，狡猾之徒，窃据一寺之权，将十方公众常住，视为私有，行秦嬴愚民之策，杜绝教理之研求，致今日僧伽不识字者十之九，识字者十之一，知识云何哉？纵有一二杰出之士，登座谈玄，不过翻读注疏而已。教不领解之弟子。教理云何哉？”[46]宽容将清末佛教的衰落归纳为四个方面的原因，即滥收徒众、违制传戒、嗣法制度、资易经忏。其中第三条“嗣法制度”云：“既混入佛教之门矣，而又受其戒矣，于是奔走四方，略有学习诸山之家风，百丈之清规。识得几页知识，头衔荣升班首，魔子魔孙，悉吾眷属，主持逊位，舍我其谁，龙华三会，到嗣法洗礼受即梵王三请，法王登宝座时也。资格可以不问道德崇奉，可以不问学识，虽有值舍利弗之智慧，目犍连之神通，而不蒙如来之拈花微笑，何以心印心，即是以人传财，佛法尊严可以私相授受。呜呼！以为法派可以任持一切，而不知此乃灵山会上之罪人也。”[47]然其根源，皆由于住持制度中十方丛林与子孙丛林的划分不清及嗣法制度混乱所致。
与嗣法制度相联系，一些著名寺院进而演变成各个房头，寺院俨然成了宗法社会的大家庭。如寺院住持收有多个徒弟，大徒弟及门下称为大房、二徒弟门下为二房，等等；徒弟之下又收徒子徒孙。久而久之，各房为争寺产、争地位，竞相剃度，也不问出家动机，不管品行好坏，只靠人多势众压倒对方。已出家的也不修行，戒律形同虚设，出家人不像出家人，这被称为“房头患”。[48]雍正十年（1732），贵州省平越人王士俊（字灼三）出任河东总督兼河南巡抚。十三年（1735），他上书皇帝，建议全面修整某著名寺院，并绘制了规划图呈请御批。雍正十分重视此举，做了详细的批示，并着王士俊办理。御批曰：“朕览图内有门头二十五房，距寺较远，零星散处，俱不在此寺之内。向来直省房头僧人类多不守清规，妄行生事，为释门败种。”要求将此寺院修建成一丛林，“不应令此等房头散处寺外，难于稽查管束。应将所有房屋俱拆造于寺墙之外，左右两旁作为寮房”[49]。从此谕旨可以看出，房头现象在当时直省等地已多出现，至清末更为普遍，而“房头僧人类多不守清规，妄行生事，为释门败种”，正是嗣法制度及寺院经济私有化所带来的严重弊端。由于寺院性质的混乱，寺院财产的性质，包括所有权、管理权和使用权等，至清末及民国时十分混乱。寺院中的僧众，因为法嗣、剃度弟子等原因，常常为争寺院财产，相互争讼，长年得不到解决。而国家或地方则往往视其为公有，遇兴办教育及公益事业时，经常任意侵占寺产，严重损害了佛教的权益。
（三）经忏佛事与鬼神迷信
清末佛教中经忏佛事盛行，通常寺院以禅宗寺院为主，而讲经、经忏、传戒、净土念佛（念佛堂）均混入其中，并迎合民俗赶经忏做水陆，形成了“内则禅讲律净，外则经、忏、斋、焰”，以及“禅讲律净以究真，经忏斋焰以应俗”的特点。即使像扬州高旻寺那样以宗风纯正驰誉天下的禅寺，也常做经忏佛事以谋道粮，后来经过来果禅师多年的努力坚持方断除经忏根子。太虚大师曾概括此时寺院的状况说：“讲经、开戒、念佛堂都兼有。而教寺因为堕落俗化，民间不信，应赴经忏及做水陆道场等，也混入了禅寺。”“一方面参禅、讲经、传戒、念佛，另一方面念经、拜忏、设斋、放焰，应世俗一般人的要求。徒子法孙相承，而禅林反成一个空壳，正是只存告朔的馁羊而已。”[50]也就是说，虽然天下寺院多为禅宗丛林，但实际上仅为“空壳”而已，经忏焰口、水陆法会等成为维持寺院经济的重要手段，更有所谓的应付僧，专门应世俗人的请求，以超度死人为职业，为世人所诟病。
关于经忏的历史渊源，苏曼殊、章太炎《告佛子书》中曾有论说：“详夫礼忏之法，虽起佛门，要为广说四谛、八正道等，令自开悟，岂须广建坛场，聚徒风（讽）诵。昔迦王虐杀安息国人，自知灭后当堕地狱，马鸣菩萨以八地圣僧为之礼忏，但得罪障微薄，尚堕龙身，岂况六通未具，四禅独阙，唐持梵呗，何补秋毫？此方志公、智者，虽作忏仪，本是菩萨化身，能以圆音利物。若在凡僧，何益之有？云栖广作忏法，蔓延至今，徒悟正修，以资利养，流毒沙门，其祸至烈。至于禅宗，本无忏法，而今亦相牵崇效，非亦深戒者乎？”[51]
经忏本为依据佛经而制定的忏悔罪业的仪则，为佛教中自利利他的重要方法，对己而言忏悔业障，净化身心；对他而言，应世间的需要，使信徒中的子孙慎终追远，报答逝去的祖父母劬劳深恩，有其积极的意义。然而，清末经忏法事的泛滥，导致僧众素质下降，致使佛教衰落却是不争的事实。太虚的《震旦佛教衰落之原因论》，把当时流行于整个中国大陆的僧人分成了清高流、坐香流、诵经流和忏焰流四种，其中对“忏焰流”描述说：“学习歌唱，拍击鼓钹，代人拜忏诵经，放焰设斋，创种种名色，裨贩佛法，效同俳优，贪图利养者也。”并痛心地指出，忏焰流“其弊恶腐败，尚有非余所忍言者”。
宽容将“资易经忏”看做清末佛教衰落的一个重要原因，他认为：“如来在因地中，舍一身求半偈，所求无量法门，若三藏十二分之教典，正不知所舍者，又当如何，大千世界之微尘，或可以此拟矣。为众生之离苦得乐的究竟法门，今日已变成子孙之营业品，佛教之妙法，一变而为送死祈灾之点缀品。故街头巷尾鱼磬之音频闻柩侧，坟前梵呗之声不绝，此种怪现象，佛祖见之亦当哑然失笑，安可不从事改革耶。”[52]范古农曾言经忏应赴，是僧伽堕落以及世人看不起僧人的原因：“应赴者，即为人诵经祷忏之谓也，其始原为自度度他，其后视为应酬具文，今更变为糊口营业，不谋道而谋食，僧伽堕落之原因，此其一端也。复次，僧居寺内，常亲佛法，束摄身心，威仪无缺。及其出外应赴，环境变迁，身心放逸，则流为邪僻。社会由是贱僧，僧亦因以自弃，愈趋愈下，为世诟病，延祸佛教，此最可伤心者。”[53]由于赶经忏的应付僧终日与世间之人接触，专在临终、度亡上用力，将经忏收入视为理所当然，在自己修道用功上难免荒疏，导致僧人身心放逸，素质下降，严重影响佛教的社会形象。
清末因为应付经忏成了多数僧人赖以生存的手段，随着经忏佛事的盛行，世人普遍以为佛教是专为死人服务的法门，故佛教界有识之士均深恶痛绝之。然而赶经忏与应赴，已与经忏的本意完全背离。由于经忏应赴之盛行，将本来自利利他的修行法门变成了维持生计的职业，中国佛教演变成消极厌世的鬼神的宗教和死人的佛教。
如何革除经忏佛事的弊病，宗仰法师与仁山法师分别提出了不同的方案。宗仰法师认为，应区分赴应和经忏的区别，应“革除赴应，尊重经忏”：“一者宜。昔者目莲救母，乃设盂盆，菩萨度生，是现焰口。即道场功德，亦为度人而非利己。”[54]仁山法师则提出要整顿经忏，将其纳入密宗一派：“一曰经忏宜归宗也。……对于经忏一法，理宜同归密宗（真言宗）。”[55]
（四）改革僧制，革除帝制时代遗留下来的陋习
中国佛教僧制深受封建帝制与中国宗法制度影响。除了寺院住持、寺院左右两序职事类似于朝廷中文武两班大臣外，方丈升座及重大法事活动的仪式中，幡盖等名目繁多的仪仗等，也与封建时代的皇帝及地方官举行盛大典礼时的陈规旧习相类。在一些古版佛经首页中常常印有“皇图永固，帝道遐昌；法轮常转，佛日增辉”的内容，清代建的寺院大雄宝殿的正面及背面也常常有此对联。从积极层面讲这些反映了佛教爱国爱教的精神，但在表现形式上却带有明显的封建时代色彩。清代佛教寺院中常供奉有“皇帝万岁万万岁”的牌位，在民国时一直供在大雄宝殿之中。20世纪30年代戴季陶在宝华山改掉此旧习，然而多数寺院依然如故，有的将“皇帝”二字改为“大总统”，其他与封建社会时完全一样。佛教中遗留下来的一些旧习，实际上是封建帝制时代的产物，与佛教传统的民主、平等观念完全背道而驰。
而清末剃度、嗣法制度的演变，更是受到封建宗法制度的影响。明代僧人圆实撰《慨古录》，全面揭露了当时佛门的堕落现象，这在清末时更为严重，如僧官与方丈的选拔不是靠品德与才学，而是靠钻营与世俗的人际关系。数十年戒坛不开，丛林之规扫地以尽。私创庵院众多，为豪强恶势力把持，竟成犯罪渊薮。[56]因子孙丛林有诸多弊端及因果罪责，所以历代祖师高僧大德不惜一切代价保护十方丛林的纯洁性，制定很多清规来防微杜渐，防止子孙丛林的蔓延，如《金山规约》、《百丈清规》、《高旻规约》、《焦山规约》等，严禁任何人在十方丛林中收徒，连住持亦不例外。子孙丛林的产生，实是深受中国宗法制度的影响。太虚大师对之进行了揭露：“中国民族以至中国佛教最大的弱点，则在家族性太深，中国佛教僧寺亦变为一个一个家族，此为中国僧寺没法整兴的症结处，若能医好此病症，中国佛教乃可重振。”[57]印顺法师亦指出：“中国佛教不容易前进的最大障碍，是寺院家庭化。中国为宗法社会的国家，家庭意识使佛教变质。一方面，佛教不传贤而传子，结果如通货一样，劣质的通货打倒了优良通货；住持的资格，也不再是德学而是应酬与攀缘了。”[58]
芝峰和尚在《本律学以整理今日佛教之制度》中提出了整理佛教的三大前提，其中第一点即废除帝制时代的清规。芝峰在此提出了废除帝制时代的清规的必要性和迫切性。他认为，帝制时代的清规不废除，佛教是无法下手整理的，佛教之所以不易整理，不是外界人来障碍我们，唯一的大障碍，是僧伽内部不肯受整理。其不受整理的缘由则是他们固守“老祖清规”，固守“老祖清规”，成为僧人精神堕落的护身符，而佛教义学的不振、律学的衰落，也都是老祖清规所赐予的。所以废除帝制清规，是佛教整理改革的希望。因此，设立的新制度，“应当取宽大的态度，融合现代世界的思潮”，并远契“应开者开，应制者制”释迦老祖的意旨，由此应对“佛陀的戒律，和太虚大师的僧伽制度论，下一番努力研究的工夫”，才能“产生出一部合于时代、合于戒律，精美完善的著作，以谋建设全世界的佛教”[59]。然而传统的力量是非常强大的，要根本废除帝制时代形成的“老祖清规”是根本不可能的，而且清规本身的积极因素依然需要继承和发扬。
太虚大师提出佛教改革目标主要是“革除过去帝制环境中养成流传下来的染习”，尽管这一过程是艰难的，但是这一改革思路却是符合中国佛教发展的历史和现实的。太虚大师分析当时佛教界的情形认为，中华民族的一般文化思想，特别敬重祖先的家族制度，即所谓的宗法社会，佛教还是受其影响的。尤其是明末清初以来，寺院变成一个个特尊各寺祖师的组织，形成剃派与法派两种传承，其主要目的是保持祖规，保守祖产。“因而现在的中国僧制，成为一个个的寺院，俨然是一个个的变相家族；各寺各兴家风，自成一家，独成一国。除大寺院或有统率几个下院——小寺——之权外，一切寺院皆是各个独立，谁也不能干涉谁。但并不注重徒众的教化，使之修学学佛法，自度度他，而专重视法派与剃派的相传和遵守祖规，保守祖基。”[60]由此可见，清末的中国佛教僧制已经演变成世俗化、家族式的团体，这样的宗教团体已经完全失去了传播文化、教化社会的功能，其为社会所抛弃也是必然的。
丛林制度的这些演变，直接导致佛教精神的蜕变，以至到清末时，佛教走向全面衰落。因此，除非经过一番彻底改革，否则佛教很难适应近代社会。有鉴于此，近代太虚大师提出了佛教“革命”，其内容包含三个方面：“教理革命”、“僧制革命”、“寺产革命”，其中“僧制革命”与“寺产革命”都属于丛林制度的改革。据太虚自述，其改革志在整理僧制，为此先后撰写了《整理僧伽制度论》、《僧制今论》、《建僧大纲》等专门论述僧制改革的著述，因此僧制改革是其革命的核心内容。他的改革是以融会贯通中国传统佛教、革新僧制、适应时代，使佛教成为世界性文化为目标。太虚大师对中国佛教寺院之家族化、子孙化现象深恶痛绝，在他住持的寺院，均大力革新，改子孙丛林为十方选贤丛林，然而困难重重，所以他认识到单凭佛教自身的力量势难改革，势必依靠政府的力量，才能真正拣别淘汰僧侣，禁止私人剃度，并完成易滋抗拒的财产改革，他说：“非政府主管机关以政治力量执行，亦难睹其成效。”[61]太虚的期待似非全然空想，其间亦有部分的事实基础。佛教界自身散漫，缺乏相互之间的组织与合作性，各寺自称一家，独成一国，要想彻底改变根本不可能，唯有依靠国家的力量，通过国家对佛教的管理制度（王制）才能改变明清以来佛教的弊端。
三 王制：从政教关系看清末佛教的衰落
（一）王制概说
王制，此处仅指佛教制度体系中与佛制、僧制相对的概念，是指在封建帝制时代佛以皇帝为代表的国家制定的管理佛教事务的相关制度，如僧官制度、度牒制度、僧籍制度等。其与通常所讲的君主专制政体或皇帝的礼仪、制度等意义上的王制不同，如《礼记·王制篇》云：“五方之民，言语不通，嗜欲不同，达其志，通其欲。”王制曰：“天子之国，四方千里，如是众名，不出天子所都大众所聚，故云京兆。”这里的王制即指后者。
在人类社会发展史上，凡是有宗教存在的国家就必然有政教关系存在，而且不同国家和民族由于政治文化和宗教文化环境各不相同，因此就会形成各种不同的政教关系模式。概而言之，政教关系主要有政教合一和政教分离两大类，在政教分离的一类中，又可以分成政教平等、政主教从和教主政从三种次级模式。古代印度历史上形成了以婆罗门教为主的教主政从的政教关系，在这种历史传统中产生的印度佛教虽然不能像婆罗门教那样主导整个社会，但世俗的国家政权对宗教还是给予了足够的尊重和发展空间。在这种环境下产生的佛教，其僧团管理自然就很少受到国家政权的干涉，印度的佛教僧团的管理主要是依靠释迦牟尼制定的“佛制”来进行管理，因此，在印度佛教制度中较少有“王制”内容，但是，佛陀在制定僧团管理制度时还是考虑并结合了当时国家制度的影响，如《萨婆多毗尼毗婆沙》载：“阎浮提一切国法礼义，以王舍城为正，阿阇世王于人王第一。佛为法王，众圣中尊故。佛在王舍城依人王制戒，王舍国法，五钱以上入重罪中，佛依此法，盗至五钱得波罗夷。如是阎浮提内现有佛法处，限五钱得罪，若国不用钱，准五钱成罪。”[62]又《四分律行事钞批》明确提到王制：“五分虽我所制余方不得行者，谓佛在时有出家者，佛令为剃发，今则国王不许，故言不应行。景云：如佛制夏竟游行，今时王制，若无故离寺十日，皆判还俗，又不得行也。故注云：俗王为僧立制，不依经本，即其义也。”[63]由此可知，虽然由于印度的宗教传统，在当时的社会环境下世俗政权绝不干涉僧团的生活，而且佛教作为出世的宗教，还拥有超越于世俗政治的特权，佛教僧团的管理制度主要是佛制，但是王制和僧制的概念已然产生，并且在佛制中已经考虑到并且实际上也为各种王制和僧制留有了一定的空间。
从历史传统来看，中国自古以来就形成了政主教从的政教关系模式，因此，当佛教从印度传入中国后，首先需要解决的问题之一就是如何适应新型的中国式的政教关系传统，而且随着中国封建帝制的国家政权越来越强势，能否适应中国社会政治环境直接影响到佛教在中国的生存和发展。因此，道安大师“不依国主，则法事难立”之说既是佛教界无奈的慨叹，也是对中国政教关系的客观总结。当然，很多帝王也认识到佛教的传播和发展也能够起到社会教化作用，有助于稳定社会和国家政权，因此，大多数封建帝王也愿意在其权力能够掌控的范围内保护和支持佛教的发展，但同时也将佛教纳入了国家事务管理体系之中，并专门针对佛教中的有些事务建立相应的管理机构和相关制度，最后形成了中国佛教制度史上的“王制”部分。与此同时，佛教僧团内部也根据佛教组织自身的管理需求在佛制的基础上开始创制各种僧团管理制度，逐渐形成中国佛教的僧制一系。正如印顺法师所说，佛教传到中国后，佛教制度向两方面演化，即“国家管辖制”（王制）和“禅僧的丛林制”（僧制），之所以出现国家的管辖制，是“因为佛教发达，僧众跟着杂滥起来，影响社会，影响国家，国家不能不出来干涉”[64]。以此而言，“王制”也可以看做是封建社会国家政权对外来佛教接纳的前提和结果。在中国佛教史上，围绕佛教管理形成了一系列国家宗教管理制度，所以说王制是中国佛教制度中最具中国化特色的内容，其内容主要包括僧官制度、试经度僧制度、度牒制度、僧籍制度、皇戒制度，等等。
（二）帝制时代佛教对世俗政权的依附地位及其畸变
在中国佛教史上，作为佛教管理制度重要组成部分的王制是中国古代政教关系的直接反映，因此，王制的内容也因历朝历代政教关系的变化而变化。若据佛制，“沙门不得亲于王臣势家”，即僧众不得依附于帝王大臣，这其实代表了印度佛教对于世俗政权的基本态度，从中可以看出佛教有意远离政治，减少政权干涉和控制的自觉意识。正如日本学者牧田谛亮所说：“佛教是外来宗教，主张沙门不敬王者，印度佛教原本是法主王从的佛教。到了中国，变成了中国人的佛教。”[65]在中国早期的政教关系中，佛教也曾为了宗教主体的独立性做了很多努力，如东晋时期慧远撰写《沙门不敬王者论》，该论从“在家”、“出家”、“求宗不顺化”、“体极不兼应”和“形尽神不灭”五个方面在理论上对当权者压制和改造佛教给予了有力反驳，慧远认为在家信徒应遵循礼法，敬君奉亲，服从教化，而出家修行的沙门则应有所不同，应不以世法为准则，不敬王侯，以破除世俗的愚暗，超脱贪着的妄惑，“协契皇极，在宥生民”。
由于面对的是封建君主集权主义强大的国家，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”是中国历史君主专制的写照，在这种政治环境下形成的中国佛教，其兴衰往往与帝王的好恶有密切的关系，因此道安大师慨叹“不依国主，则法事难立”，这一原则对中国佛教处理佛教与世俗政权的关系具有重要指导意义。《元史》说：“释、老之教，行乎中国也，千数百年，而其盛衰，每系乎时君之好恶。是故，佛于晋、宋、梁、陈，黄老于汉、魏、唐、宋，而其效可观矣。”[66]这段话精辟地概括了中国历史上政治与宗教的关系。从“沙门不敬王者论”的争辩，到后来频繁发生的灭佛汰僧事件，再到“不依国主，则法事难立”观念的确立，度牒、戒牒、赐紫衣、赐师号、赐寺额等制度的实施，南宋五山十刹模式形成，清代雍正皇帝以帝王身份直接干涉佛教内部事务，将三峰一派法脉斩绝等历史过程，可以清楚地看到以出世解脱为宗旨的佛教，很难摆脱政治权力对它的主动纠缠和改造，最后只能扮演依附于以皇帝为中心的世俗政治的顺从者。李向平说：“依照中国传统的政治文化模式，其王朝政治多与神学宗教合一。王朝政治出于‘神道设教’的意图，必然把各种宗教教义纳入它自己的轨道之中，使其承负礼义之教、教化之教的责任和义务。……任何宗教都不可能凌驾于皇帝的头上，以天下主宰的意气来君临天下。所以中国政治与中国宗教形成了一种服顺于王权天子的政教合一的特殊关系，宗教的信仰大都转化为国家观念及政治信仰。”[67]
中国僧官制度发展的历史最能体现国家政权与佛教之间的政教关系，可以说从佛教传入中国，统治者就开始努力将僧众纳入国家管理体制之中，北魏道武帝于皇始年间任命赵郡沙门法果为“监福曹道人统”，令绾摄全国僧徒，这是中国设置僧官，实行以僧制僧之始。后秦时期姚兴任命僧契为僧方（即僧正），僧迁为悦众，法钦、慧斌为僧录，掌管国家僧尼事务管理，这是中国专设佛教事务管理机构的开始。北魏时，佛教管理机构和僧官制度进一步完善，中央设昭玄曹和沙门统掌管全国佛教事务，并在诸州、镇、郡设维那、上座、寺主等掌管地方以及各寺庙僧务。在南朝，僧官设置基本沿袭后秦制度，宋、齐、梁、陈四代统管全国僧尼事务的最高僧官均称僧正或僧主。就是在南北朝时期，国家首先逐渐确立了公度制度，就是能否剃度出家为僧，出家后配住哪个寺院等问题都已经不纯粹是个人的自由，而必须经过国家的批准。而且在南北朝时期，发生过多起灭佛和淘汰沙门的政治事件，如北魏太武帝、北周武帝灭佛事件，北魏孝文帝、北齐文宣帝淘汰沙门事件等。这些历史事件也反映出在早期的政教关系中，佛教为了自身的独立曾付出过很大的代价，而且国家政权也努力尝试把佛教纳入国家权力可控范围内。
隋唐时期是中国佛教的大发展时期，国家对佛教的管理制度也随之发生了各种变化，隋文帝仿照北齐僧官制度，在中央设立昭玄寺作为中央的佛教事务管理机构，任命昭玄大统、昭玄统、昭玄都等中央僧官，管理全国性佛教事务。此外，在各州置统都、沙门都、断事、僧正等分别管理全国和地方僧尼事务。唐初僧官制度承袭隋制，后屡有改易。在唐代佛教管理制度中，对后世最有影响的当属度牒制度、僧尼籍簿制度和试经制度的开创与完善。度牒是官府颁给合法剃度者出家剃度的证明书，因为度牒皆由尚书祠部颁出，故又称祠部牒。僧尼籍簿就是国家依照普通俗民管理办法将佛教僧尼名籍簿册编订呈送官府进行管理的制度。这是中国古代国家户籍管理中的特殊内容，也是中国佛教制度中特有的王制内容，是中国“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”理念在政教关系中的体现。试经制度就是通过参加国家组织的考试的方式来确定欲剃度出家者能否获得批准的一种度僧制度。试经制度始于唐代，该制度的实施限制了没有文化或者文化层次较低的人进入佛教团体，一方面从整体上减少了社会上出家为僧的总人数，另一方面也促进了佛教僧众整体文化素质的提高，因此宋代僧才赞叹说：“唐中宗始诏天下试经制度，是犹汉家科举取士，最可尚也。”[68]
宋辽金元时期僧官制度仍沿用了唐代制度，并且在有些方面有所创新。北宋佛教管理的有关政令出于礼部祠部郎官，具体事务则由鸿胪寺统辖。中央设左右街僧录司，掌寺院僧尼簿籍及僧官补授之事；州、县则分别设有僧司，掌管僧尼事务。南宋佛教事务由礼部祠部郎官统一掌理。金代首都设有管理全国僧尼事务的最高僧官，称为国师。其余四京（北京、南京、东京、西京）各设僧录、僧正，州设都纲，县设维那。元代崇尚藏传佛教，僧官制度也比较复杂，与前代有很多不同之处，以宣政院管理全国佛教事宜，地方设行宣政院，各州府置僧录、判正、副都纲等僧官。明清时期佛教与以前相比较为衰退，但国家管理佛教的僧官制度却远比前代更为细密周详。明代洪武元年（1368）在南京天界寺设立善世院司掌佛教，又置统领、副统领、赞教、纪化等，负责全国重要寺庙住持的任免。洪武十五年（1382），又重新组建中央和地方僧官组织。中央设僧录司，有左右善世、左右阐教、左右讲经、左右觉义各二人，由礼部任命，掌管天下僧务。府设僧纲司，有都纲、副都纲各一人，州设僧正司，县设僧会司分掌地方僧务。清代僧官制度承袭明制，所有中央和地方的佛教管理机构以及各级僧官的名称、人数、品秩、职事等都和明代基本相同，只是后来在僧录司多出左右掌印二位僧官掌管权力。在清代，顺治年间废除了试经制度，后乾隆年间又废除了度牒制度和僧籍制度，使得出家的门槛一下子降低了很多，同时僧众管理处于失控状态，社会各色人等都可轻易进入佛门，这为以后佛教的彻底衰败埋下了种子。
从以上历代国家政权对佛教的管理制度可以看出，在古代封建社会中，国家始终坚持实行对佛教的控制和改造，佛教界也进行了相对的抗争，如南北朝时期梁武帝萧衍就曾经想兼任最高的僧官，后因佛教界的反对才罢休，后来唐代的“致拜君亲”事件又是一个标志性事件。唐龙朔二年（662），高宗降敕“令道士女冠僧尼于君皇后及皇太子其父母所致拜”引发了当时的政教关系大较量，佛教僧侣的反响非常激烈，他们通过各种方式对该敕令提出了反对，最后直至在京官员千余人通过表决的方式迫使高宗收回“拜君”成命。但是，宋元以后，随着封建集权政治越来越发达，其对佛教的管理和干涉越来越深入，佛教的自主性和独立性却越来越弱，其对国家的依赖性也越来越强，以至于最后佛教自身已经完全失去了自我管控的能力，国家管理制度的松弛必然导致佛教团体的涣散和崩溃。在这方面，有人认为缺少政府的支持和保护导致了中国佛教的最终衰落，如大醒法师认为：“佛教原始时代，初兴时代，在印度得到政府的全力保障，所以能够勃兴广布。中国佛教极盛时代，亦完全受当时政府之力助。现在如日本的佛教，暹罗锡兰的佛教，无一不是因有其政府的力量，得以大兴。现在中国的佛教，却失去了政府的护助”[69]，导致最后的衰落，以致到了清代乾隆皇帝批评佛教依附帝王、国家，倒因为果，本末颠倒。但是，我们通过历史就可以看到，也正是国家政权对佛教的管控越来越强大，最终使得佛教自身的生命力越来越孱弱，以至于最后只能在政府的扶持下才能勉强维持，当政府突然抽身不管时，必然导致佛教呈现骤然衰败之相。
国家政权对佛教管理和干涉的加强过程，其实也是戕害佛教组织生命力的过程，由于国家对佛教组织的管理制度过于严格细密，以至于佛教组织自身的自我掌控和管理能力越来越弱，最后基本上处于一切听任朝廷安排的傀儡状态，正如大醒法师所言：“佛教盛世，是靠着君主专制的权势的，民众遂由信仰君主的权威而信仰佛教，这是我国信佛民众成为迷信的来源。现在国家的政体既属于民权，一切都要受社会的判断。我们高大庄严的塔庙，虽是竖立在现社会的都市之中山林之内，我们无为淡泊的色身，虽是寄生在现社会的土地民众之间；然而佛教的真精神，早已离社会很久很远了。因此，佛教对于社会既无贡献，又无利益；社会对于佛教，亦只有怀疑、误解、反对了。我们近数年来从教育界知识界在杂志报纸上面发表的关于佛教的言论，我们知道佛教已经推动了社会的信仰了。佛教虽不必如耶稣教那样去强拉人来信仰，但佛教的真精神不能给社会一个确实的认识，而一方受着社会的反对，这总是‘佛教的危机’。”[70]从佛教传入中国之初的“沙门不敬王者论”，到宋以后僧人主动为皇帝不拜佛的行为提供“现在佛不拜过去佛”开脱说辞和肉麻吹捧；再从僧人的超然出世，到追求帝王的敕封师号、紫衣，甚至国师、帝师荣誉称号，求赐寺额，并为此感到无比荣誉，由此可见，到后期佛教对国家政权完全处于依附状态而没有任何独立地位可言，其与帝王、权臣之间的关系也呈现出了一种畸形状态。因此，当民国年间提出政教分离后，当突然没有了皇帝的时候，佛教界一下子却感到不习惯。帝制时代寺院早晚课中都要祝愿国家风调雨顺、人民百姓、皇帝万岁，民国以后的几十年间，不少寺院仍将皇帝改为大总统等予以祝祷。由于佛教长期以来处于国家政权的严密管制之下，因此佛教的出世求解脱、自力更生求自在、弘法度人化社会等精神便日益颓丧，整个僧团整体性地出现了世俗化的趋向，也正是这个原因，太虚大师提出佛教改革目标主要是“革除过去帝制环境中养成流传下来的染习”。
（三）清代王制之松弛与佛教之衰微
自佛教传入中国以来，以皇帝为代表的国家政权就开始了想办法将其纳入国家事务管理之中，为此，从两晋南北朝时期开始国家就逐渐建构了一套专门管理僧人的王制，这一套王制对于中国佛教界而言，其效力既高于印度传来的佛制，也完全高于中国佛教界自制的僧制。这套专门管制佛教的王制到了明代已经发展到了顶峰，其细密严厉程度使得佛教制度中的佛制与僧制基本处于无用状态，这也导致两者因长期没有发展和更新而近于废弃。在国家管理佛教事务的王制体系中，最为重要的当属“考试制度”、“度牒制度”和“僧尼名籍”制度，这些制度在中国佛教界实施近千年以来，一方面使国家达到了完全掌控佛教的目的，另一方面也造成了佛教界对这些制度的适应和依赖。到了清代，国家由于诸种原因逐步废弃了以上各种制度，这在客观上却成为促使中国佛教走向衰败的主要原因。
首先，在清代首先废弃的是试经度僧制度，这一举措对佛教界的影响非常大，以致后来很多人认为这是清代佛教衰败之首要原因。
南北朝时期，有些帝王就有对剃度僧众进行考试的想法，但遭到了佛教界的抵触而未能实行，据《佛祖统纪》卷三七记载，陈后主至德年间（583—586）认为：“僧尼类多无业，朝议欲令曾经，不通者皆休道。”僧智
抗争说：“调达日诵万言，未免沦堕，盘特唯忆一偈，乃证四果。笃论为道，岂关多诵。”“后主大悦，即停搜简。”这则史料记载了佛教界对政界欲实行试经剃度的一次消解。就目前资料来看，试经作为一项正规的佛教管理制度最早应开始于唐高宗时期，而完善于唐中宗时期。唐代试经剃度主要内容是在中央或地方官府主持下，依照科举考试的方式对想要出家剃度的人进行经律论三科内容的考核，考试合格者方可获得剃度资格。最初的统治者创设试经剃度制度主要是为了限制出家人数，并将僧人剃度的权力掌握在国家机构手中，但这一制度还是有效地限制了那些没有文化的人轻易进入僧团，客观上促进了僧尼整体文化素养的提高，对中国佛教的发展具有积极作用，因此宋僧才赞叹：“唐中宗始诏天下试经度僧，是犹汉家以科取士，最可尚也。”试经度僧制度一经创设，就一直为历朝历代所沿袭，至五代时，已经发展成为内容丰富、科目繁多的考试形式：“其僧尼欲立讲论科、讲经科、表白科、文章应制科、持念科、禅科、声赞科……以试其能否”（宋洪迈《荣斋三笔》卷九）。宋代试经剃度制度“尊用唐制，立试经度僧之科”。《清朝续文献通考》中记载：“按明制，凡给度牒，先令考试，于经律论中命题，取者得给，不取者停其剃度，故僧多有学问。国初免试僧之制，研究三藏者鲜矣。”由此可见，试经剃度制度在清代开国之初就没有实施过，实施近千年的试经度僧制度在清代被彻底废弃。
对于清代统治者废弃试经剃度的原因有各种各样的说法，最主要的有两种，一种说法认为，清代统治者因尊崇佛教而有意放松了对社会大众出家为僧的限制，如印光法师所说的：“世祖遂仰尊佛制，大开方便，罢除试僧，令其随意出家。”还有一种说法认为清初民族矛盾尖锐，统治者不愿意花费过多精力于管制僧众问题，于是就废弃了前朝的一系列僧众管理制度，废弃试经剃度制度只是从更有利于国家统治角度考虑。但是不管如何，试经剃度制度的废弃对中国佛教的影响确实非常大，甚至很多人认为这一制度的废弃就是导致中国佛教彻底衰败的直接根源。如杨文会曾说：“盖自试经之例停，传戒之禁弛，以致释氏之徒，无论贤愚，概得度牒。于经、律、论毫无所知，居然作方丈，开期、传戒。与之谈论，庸俗不堪，士大夫从而鄙之。西来的旨，无处问津矣。”[71]印光法师认为：“刻论佛法式微，实不在于明末……及至大清启运，崇重犹隆，林泉隐遗，多蒙礼敬，如玉林、憨璞、木陈等。世祖遂仰尊佛制，大开方便，罢除试僧，令其随意出家。因传皇戒，制护戒牒，从此永免度牒矣，佛法之衰，实基于此。”总之，试经度僧制度的废除使得出家为僧的门槛大大降低，在客观上的确使得有清一代佛教僧众的文化素养有所降低，这是导致佛教后来迅速衰败主要原因之一。
其次，在清代初期废弃试经度僧的基础上，乾隆三十九年（1774），在中国延续了一千多年的汉传佛教度牒制度被废除，这是中国佛教史上的一件大事，其对后世佛教产生了深远的影响。
佛教传入中国早期，佛教僧尼的剃度权基本上掌握在佛教僧团手中，就是由佛教僧团来决定哪些人可以剃度，国家政权对此不予干涉，但随着出家剃度人口的增多，直接影响到了国家纳税人口的多少，南北朝以来，封建政府与佛教僧团之间就剃度权展开了激烈的争夺，国家政权一方面通过政治运动沙汰僧尼，迫使大多已出家的僧尼还俗；另一方面通过法律要求剃度须经政府准许，即公度，严厉禁止私自度僧。到了唐代，公度与私度之间的冲突更加激烈，《唐律疏议》规定：“诸私入道及度之者，杖一百；若由家长，家长当罪。”此外，皇帝还多次下诏强调禁止私度。据《佛祖历代通载》卷一三记载：“唐天宝五年丙戌五月，制天下度僧尼，并令祠部给牒。今谓之祠部（牒）者，自是而始也。”由此可知，度牒是国家政权与佛教僧团争夺剃度权的产物，是国家逐步剥夺佛教僧团剃度权的最终结果。随着度牒制度的形成，与之相应的僧尼籍册等一系列配套措施自然形成。此后的宋元明历代在这方面均承前制，也是将试经度僧与度牒制度、僧尼籍册制度等照单全收并进一步完善。
自清代建国到乾隆三十九年之间的一百多年，清朝统治者虽然废弃了试经剃度制度，但是对体现公度制度的度牒却是抓得很紧。如顺治九年（1652）九月戊子，谕礼部：“……如未领度牒，私自为僧、道、尼僧往来者，……定行治罪。”[72]康熙帝也曾多次下令严查并惩治没有度牒的僧人，在此期间，乾隆皇帝还曾经一度采取只收回作废的度牒而不发放新度牒的方式来减少僧尼。乾隆三十九年（1774）六月，在山西道御史戈源奏请之下，乾隆皇帝下旨：“僧道度牒本属无关紧要，而查办适以滋扰。所有礼部奏请给发度牒之处，着永远停止。”就是这道敕文，结束了在中国通行千年的僧人度牒的效力，后人从各个方面分析了乾隆皇帝废除度碟制度的原因，其中最为主流的看法是清代“摊丁入亩”赋役制度的实行导致度牒失去了存在的经济基础，如清人俞正燮认为：“至乾隆初年，度牒之制遂废，盖以丁归地，则不须报牒免役也。”[73]这种观点将“摊丁入亩”归结为度牒制度废除的根本原因，此外，杨健认为这只是度牒制度废除的原因之一，最根本的原因还是乾隆皇帝常年实行以缴销度牒方式削减僧人的措施导致度牒制度与僧官制度、免除丁役制度、僧籍制度、僧人实际人数等一系列矛盾无法解决，最后只好被迫废弃了度牒制度，依此而言，度牒制度的废除是清代统治者整顿佛教努力失败的集中体现。
度牒制度的废除，给中国佛教带来了深远的影响，一方面，它与前期试经制度废除相结合，使得阻隔在普通社会大众和佛教僧众之间的两堵高墙不复存在，有出家为僧愿望的人更加容易实现自己的愿望，出家的佛弟子必然会有很大的增加，这对佛教界而言是值得庆贺的事情；但是另一方面，由于出家的门槛放到了最低，难免会使出家众的社会成分越来越复杂，对于自我管理和自我进化能力很差的佛教界而言，这将使其面临巨大的挑战和危机。
试经度僧制度久废，度牒亦于清初废除。“按明制，凡给度牒，先令考试，于经律论中命题，取者得给，不取者停其剃度，故僧多有学问。国初免试僧之制，研究三藏者鲜矣。”[74]至乾隆三十九年（1774），汉传佛教度牒亦被废除。[75]此后，佛教界以戒牒代替度牒的功能，然而戒坛滥设，传戒紊乱。
清代试经制度、度牒制度和僧尼籍册制度的废除，标志着中国封建帝制下形成的一套管理佛教事务的王制体系随着中国历史上最后一个封建王朝一起彻底崩溃。在这套王制的渗透和逼仄之下，作为中国佛教中内制体系的佛制和僧制也早已徒有其表而失去了对僧团的有效控制和自新功能，因此，当这套佛教界仅仅赖以维持运转的王制系统崩溃时，意味着中国佛教进入了制度的彻底崩溃期，长期积累的各种内部矛盾的爆发和各种不良外在因素的侵入，势必导致中国佛教的必然衰败，这也代表了在中国封建帝制下产生和发展起来的中国佛教的衰败。象贤法师也对此作出了自己的判断和呼吁：“自‘考试’制度废，人民出家为僧，皆得自由。自‘度牒’制度废，戒坛随处开建。不良份子不能容身于社会者，率皆遁集佛门，无明师之指导，本习性之不良。犯奸作科，任意妄为，为社会人民之所诟病，六也。”“昔者有‘考试制’，出家不得自由。‘度牒’给自政府，戒坛亦有限制。有清以来，完全废止。以至份子日形复杂。今则宜恢复古制，使不良份子不能混入。组织统一全国佛教之机关，以谋教务之发达。使僧伽处在国民社会上，得平等之地位。此为负有振兴佛教之僧伽，应宜注意者六也。”[76]
后来的历史事实也印证了各种担忧，正如后来印光法师在《论现在僧伽制度》中所言：“刻论佛法式微，实不在于明末。……及至大清启运，崇重尤隆。林泉隐逸，多蒙礼敬。如玉林、憨璞、木陈等。世祖遂仰遵佛制，大开方便。罢除试僧，令其随意出家。因传皇戒，制护戒牒，从兹永免度牒矣。佛法之衰，实基于此。……从兹日趋日下，一代不如一代。致今僧虽不少，识字者十不得一。安望其宏扬大教，普利群生耶。由是高尚之士，除夙有大根者，但见其僧，而不知其道。厌而恶之，不入其中矣。……倘诸君不乘时利见，吾恐此时震旦国中，已无佛法声迹矣。呜呼险哉。”[77]印顺法师亦言：“废度牒而僧制大滥”。[78]
正如陈兵先生所言：“中国佛教长期以来在帝王的崇敬护持、国家的管理下传布，多数帝王宰官信仰、钦崇佛教，并从维护皇权、收拾人心的政治目的出发，对佛教有意地利用、扶植，寺院多有敕建，高僧历受礼遇，形成惯例，使佛教对当政者具有很强的依赖性，一旦靠山崩坍，佛教便只有消极待毙。”[79]这是近代中国佛教惶恐、曲折命运的真实写照，清末国家民族积贫积弱，无暇顾及佛教，僧官制度至清末已名存实亡，只能任由佛教自生自灭。尤其是清末救亡图存，进行政治改革，佛教作为封建产物的一部分，首当其冲遭受打击，庙产不保，寺僧惶惶不可终日。
从以上几个方面来看，中国佛教在清代的衰败，主要源于清代中期佛教制度就已经逐渐崩塌，就整个中国佛教制度衰败的过程而言，首先是佛制的弱化导致了僧制的盛行，最后在佛教内部几乎由僧制取代了佛制，后来王制又进一步凌驾于佛制和僧制之上，直至最后渗透并完全挤占了佛制和僧制的效力空间，因此，王制的最后崩溃必然导致整个中国佛教的彻底衰落。中国佛教的发展，应依据佛陀戒律的精神，结合国家对于佛教管理的法规制度，建立起一套真正适合时代的僧团管理制度，这才是符合中国佛教历史和现实情况的做法。