1.1 招标投标制度的建立与发展
1.1.1 招标投标制度的发展历程
经过30多年的实践，我国招标投标法律体系初步形成，招标投标市场不断扩大。招标投标制度的发展历程可以划分为以下三个时期。
1.探索初创期
这一时期从改革开放初期到社会主义市场经济体制改革目标的确立（1979～1991年）。中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议前，我国实行高度集中的计划经济体制，招标投标作为一种竞争性市场交易方式，缺乏存在和发展所必需的经济体制条件。1980年10月，国务院发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，提出对一些合适的工程建设项目可以试行招标、投标。随后，吉林省和深圳市于1981年开始工程招标投标试点。1982年，鲁布革水电站引水系统工程是我国第一个通过世界银行贷款并按世界银行规定进行项目管理的工程，极大地推动了我国工程建设项目管理方式的改革和发展。1983年，原城乡建设环境保护部出台《建筑安装工程招标投标试行办法》。20世纪80年代中期以后，根据党中央有关的体制改革精神，国务院及国务院有关部门陆续进行了一系列改革，企业的市场主体地位逐步明确，推行招标投标制度的体制性障碍有所缓解。
这一阶段的招标投标制度有几个特点。一是基本原则初步确立，但未能有效落实。受当时关于计划和市场关系认识的限制，招标投标的市场交易属性尚未得到充分体现，招标工作大多由有关行政主管部门主持，有的部门甚至规定招标公告发布、招标文件和标底编制，以及中标人的确定等重要事项，都必须经政府主管部门审查同意。二是招标领域逐步扩大，但发展很不平衡。招标投标制度由最初的建筑行业工程逐步扩大到铁路、公路、水运、水电、广电等专业工程，由最初的建筑安装项目逐步扩大到勘察设计、工程设备等工程建设项目的各个方面，由工程招标逐步扩大到机电设备、科研项目、土地出让、企业租赁和承包经营权转让。但由于没有明确具体的强制招标范围，不同行业之间招标投标活动的开展很不平衡。三是相关规定涉及面广，但过于简略。在招标方式的选择上，大多没有规定公开招标、邀请招标、议标的适用范围和标准，在允许议标的情况下，招标很容易流于形式；在评标方面，缺乏基本的评标程序，也没有规定具体评标标准，在招标领导小组自由裁量权过大的情况下，难以实现择优选择的目标。
2.快速发展期
这一时期从确立社会主义市场经济体制改革目标到《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）颁布（1992～1999年）。1992年10月，十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，进一步解除了束缚招标投标制度发展的体制障碍。1994年6月，国家计划委员会（现国家发展和改革委员会）牵头启动列入中华人民共和国第八届全国人民代表大会立法计划的《招标投标法》起草工作。1997年11月1日，全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国建筑法》，在法律层面上对建筑工程实行招标发包进行了规范。
这一阶段的招标投标制度有几个特点。一是当事人市场主体地位进一步加强。1992年11月，国家计划委员会发布了《关于建设项目实行项目业主责任制的暂行规定》，明确由项目业主负责组织工程设计、监理、设备采购和施工的招标工作，自主确定投标、中标单位。二是对外开放程度进一步提高。在利用国际组织和外国政府贷款、援助资金项目招标投标办法之外，专门规范国际招标的规定明显增多，招标的对象不再限于机电产品，甚至施工、监理、设计等也可以进行国际招标。三是招标的领域和采购对象进一步扩大。除计划、经贸、铁道、建设、化工、交通、广电等行业外，煤炭、水利、电力、工商、机械等行业部门也相继制定了专门的招标投标管理办法。除施工、设计、设备等招标外，还推行了监理招标。四是对招标投标活动的规范进一步深入。除了制定一般性的招标投标管理办法外，有关部门还针对招标代理、资格预审、招标文件、评标专家、评标等关键环节，以及串通投标等突出问题，出台了专门的管理办法，大大增强了招标投标制度的可操作性。
3.规范完善期
这一时期从《招标投标法》颁布实施到现在。我国引进招标投标制度以后，经过多年的发展，一方面积累了丰富的经验，为国家层面的统一立法奠定了实践基础；另一方面，招标投标活动中暴露的问题也越来越多，如招标程序不规范、做法不统一、虚假招标、泄漏标底、串通投标、行贿受贿等问题较为突出，特别是政企不分问题仍然没有得到有效解决。针对上述问题，第九届全国人民代表大会常务委员会于1999年8月30日审议通过了《中华人民共和国招标投标法》。这是我国第一部规范公共采购和招标投标活动的专门法律，标志着我国招标投标制度进入了一个新的发展阶段。
按照公开、公平、公正和诚实守信的原则，《招标投标法》对此前的招标投标制度做了重大改革。一是改革了缺乏明晰范围的强制招标制度。《招标投标法》从资金来源、项目性质等方面明确了强制招标范围，同时允许法律、法规对强制招标范围做出新的规定，保持强制招标制度的开放性。二是改革了政企不分的管理制度。按照充分发挥市场配置资源基础性作用的要求，大大减少了行政审批事项和环节。三是改革了不符合公开原则的招标方式，规定了公开招标和邀请招标两种招标方式，取消了议标方式。四是改革了分散的招标公告发布制度，规定招标公告应当在国家指定的媒介上发布，并规定了招标公告应当具备的基本内容，提高了招标采购的透明度，降低了潜在投标人获取招标信息的成本。五是改革了以行政为主导的评标制度，规定评标委员会由招标人代表以及有关经济、技术专家组成，有关行政监督部门及其工作人员不得作为评标委员会成员。六是改革了不符合中介定位的招标代理制度，明确规定招标代理机构不得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系，使招标代理从工程咨询、监理、设计等业务中脱离出来，成为一项独立的专业化中介服务。
1.1.2 招标投标制度的现状
1.招标投标法律体系基本形成
《招标投标法》在总结我国招标投标工作多年的经验、教训，吸收借鉴国外通行做法的基础上，确立了招标投标基本制度的主要程序和内容。但该法的规定相对于原则，在招标投标活动的一些细节方面还缺乏必要的可操作性。
《招标投标法》颁布后，国务院各部门和各地方政府加快了配套法规的制定步伐，出台了大量的地方性法规、部门规章和地方政府规章。2011年11月30日，国务院常务会议审议通过了《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》），并于2012年2月1日正式施行。目前，招标投标程序的各个环节、各个方面都有了比较详细的操作规则，基本满足了不同行业、不同专业项目招标投标活动的需要，招标投标法律体系基本形成。针对一些地方、部门出台的招标投标规则与《招标投标法》和《招标投标法实施条例》不一致甚至冲突的问题，按照国务院要求，国家发展和改革委员会、国务院法制办公室下一步还将着手进行与《招标投标法实施条例》不一致的部委规章和政府规范性文件的清理工作，废止一批与上位法不符的招标投标规定，进一步促进招标投标法律制度的统一。
2.建立了基本符合国情的监管体制
国务院办公厅印发了《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》，确立了国家发展和改革委员会总体指导及协调各行业和专业部门分工协作的行政监管体制。各地方也明确了招标投标行政监督职责分工。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）明确了政府采购招标投标的监督职能分工。为避免政出多门，加强协调，形成合力，国家发展和改革委员会牵头建立由十一个部委组成的部际协调机制，全国已有许多省市建立了招标投标部门联席会议制度。并且不少省、市、地方按照监督和管理分离的要求，积极改革和完善行政监督体制，努力创新监管方式，设立了统一综合的行政监督执法机构，同时发挥行业诚信自律和社会监督对于规范招标投标市场秩序的积极作用。各行政监督部门还通过监督检查、项目稽查、受理投诉及举报等多种方式，不断加强对招标投标活动的监督管理，有效查处违法行为，确保各项招标投标制度落到实处。
3.招标投标市场迅速发展
根据《招标投标法》的规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或部分使用国有资金投资及国家融资的项目，以及通过国际组织或外国政府贷款、援助资金的项目，包括项目勘察设计、施工、监理、重要设备材料，都必须进行招标。据不完全统计，建筑、交通、水利水电等行业依法必须招标项目的招标率均在90%以上。不仅如此，一些部门、地方和项目业主，还主动将招标投标扩大到项目选址、项目融资、聘请工程咨询机构、选择代建单位等工程建设的方方面面，以及土地使用权、探矿权招标，药品集中采购招标，中小学教材出版发行招标等，大大扩展了招标投标范围。通过招标投标达成的交易金额不断增加，全国专业从事招标代理的机构达6000余家，从事招标采购的专业人员约百万。招标投标已经成为发展最为迅速的服务行业之一。
4.采购质量和资金使用效率明显提高
随着招标投标制度的不断完善，以及行政监督力度的逐步加大，招标投标行为也日趋规范，过去长期影响招标投标市场健康发展的规避招标、泄露标底、政企不分、行业垄断、条子工程等违法违规现象在一定程度上得到了遏制。招标行为的规范，以及采购模式的创新，大大提高了采购的质量和效率，不同程度地预防了权钱交易、行贿受贿等腐败行为的发生。据测算，通过招标节约的建设投资在10%～15%，有的地方和行业甚至更高。
5.企业竞争能力不断增强
《招标投标法》规定，招标投标活动不受地区和部门的限制。《招标投标法》及其实施条例规定，国家重点项目、地方重点项目和国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，除经批准可以采用邀请招标方式外，都应当实行公开招标；采取邀请招标的，也应当向三个以上合格的法人或其他组织发出投标邀请书。这些规定和要求，一方面打破了长期以来形成的条块分割、地方封锁和部门垄断，为企业提供了平等竞争的环境和机遇；另一方面也迫使企业从过去依靠行政分配任务的习惯中走出来，通过不断提高自身竞争能力以求得生存与发展。目前，市场开放已成为一切交易活动的基础，竞争意识逐步深入人心，通过招标不仅促进了生产要素的合理流动和有效配置，也培养了一大批具有国际竞争力的企业。
1.1.3 招标投标制度的发展方向
随着招标投标实践的不断发展，现行的招标投标制度规范已不能完全满足实际工作的需要，突出表现在行政监督管理体制还不健全，一些违法违规行为的法律责任不明确，围标、抬标以及虚假招标等违法行为认定标准不够明确，责任追究困难，违法成本过低，信用制度建设滞后，招标文件编制规则还不完全统一。为了解决当前招标投标领域存在的突出问题，促进招标投标市场健康发展，必须切实转变政府职能，着力推动招标投标制度建设，重点完成以下几个方面的任务。
1.改进招标投标行政监督体制
改进行政监督体制，实现招标投标行政监督与招标项目的实施及管理相分离，招标投标行政监督部门不得同时负责直接管理或实施项目招标投标活动，鼓励地方政府先行探索组建统一的综合监督执法机构。各级政府项目管理部门或国有投资管理部门要与项目招标人形成明晰的责、权关系。同时要加强政府部门协作，调整和扩大招标投标协调机制成员单位范围，强化协调机制在维护招标投标统一执法的职责和作用。建立部门间受理和解决招标投标投诉及举报的沟通联系制度、招标投标违法违规线索和案件调查处理的协作配合机制，以及部门联动执法模式，形成执法合力。
2.建设招标投标标准体系
为进一步完善标准文件编制规则，构建覆盖主要采购对象、多种合同类型、不同项目规模的标准文件体系，提高招标文件编制质量，促进招标投标活动的公开、公平和公正，营造良好的市场竞争环境，国家发展和改革委员会会同工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、国家新闻出版广电总局、国家铁路局、中国民用航空局等九部委，于 2007年编制下发了《中华人民共和国标准施工招标资格预审文件》（以下简称《标准施工招标资格预审文件》）和《中华人民共和国标准施工招标文件》（2013年修正）（以下简称《标准施工招标文件》）；2011年编制下发的《中华人民共和国简明标准施工招标文件》（以下简称《简明标准施工招标文件》）和《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》（以下简称《标准设计施工总承包招标文件》）适用于依法必须进行招标的工程建设项目，工期不超过十二个月、技术相对简单、设计和施工不是由同一承包人承担的小型项目，设计施工一体化的总承包项目；2017年编制下发的《中华人民共和国标准设备采购招标文件》（以下简称《标准设备采购招标文件》）、《中华人民共和国标准材料采购招标文件》（以下简称《标准材料采购招标文件》、《中华人民共和国标准勘察招标文件》（以下简称《标准勘察招标文件》、《中华人民共和国标准设计招标文件》（以下简称《标准设计招标文件》、《中华人民共和国标准监理招标文件》（以下简称《标准监理招标文件》）用于依法必须招标的与工程建设有关的设备、材料等货物项目和勘察、设计、监理等服务项目。机电产品国际招标项目，应当使用商务部编制的机电产品国际招标标准文本。
3.鼓励电子招标投标
2016年，中国招标投标公共服务平台一期工程已全面运行，全国电子招标投标系统网络及其公共服务体系初步形成。按照“数据上行聚合，服务下行共享”的原则，平台已经与遍布全国各省市的148个电子招标投标交易平台、公共服务平台和行政监督平台实现系统对接，数据交换已突破350万条，同时推出了CA互认、开标保障、注册共享、互联互通、交易智库等近 30个公共服务产品，初步形成了全国电子招标投标信息动态聚合和公开共享服务体系。中国招标投标公共服务平台在电子招标投标系统及其全流程交易服务中已经发挥出共享服务的枢纽定位作用。电子招标投标将成为节约资源，提高交易效率，促进信息公开，打破分割封闭，转变行政监督方式，加强市场主体诚信自律和社会监督等方面的重要技术支撑。
4.建立健全招标投标信用制度体系
研究和建设招标投标信用信息征集、信用评价指标、信用考核奖惩等信用制度体系，利用电子招标投标公共服务平台逐步整合现有分散的信用信息，建立覆盖全社会的招标投标主体信用信息平台，制定客观、科学和全面的主体信用评价制度，贯彻落实和不断完善《招标投标违法行为记录公告暂行办法》（发改法规〔2008〕1531号），努力建立奖优罚劣的信用激励机制。
5.进一步完善评标专家库制度
推广运用已经制定及印发的评标专家库专业分类标准，研究制定统一的评标专家库管理办法，改变评标专家资源零星分散、管理松散的现状，组建跨行业、跨地区的国家和省综合性评标专家库，从而通过公共服务平台为各种类型的招标活动提供集中抽取选聘评标专家的服务，逐步实现专家资源共享，提高专家素质，加强专家的考核管理，规范专家评标行为。