语言政策与语言调查

国家民族政策与民族语言政策注2

提要  我国民族政策的政治和法律基础是“民族区域自治”，民族语言政策主要是依据《中华人民共和国民族区域自治法》的相关规定制定的。

近年来有学者提出淡化族群意识和56个民族的观念，推进中华民族一体化和国家认同的“第二代民族政策”。我国民族语言学界虽然未提出“第二代民族语言政策”，但是当前的民族语言政策一定程度上也反映出与“第二代民族政策”有关的政策取向，即在民族语言和国家通用语言的关系层面，拟通过在民族地区推广国家通用语言以“增强少数民族的祖国意识和中华民族认同感”。本文初步分析了这种政策调整的经济体制和行政机制背景。

关键词  第二代民族政策；民族语言政策；经济体制和行政机制

1.我国的基本民族政策

我国实行“民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同繁荣”的民族政策，民族政策是随着时代的发展不断充实和完善的。改革开放以前强调“民族平等、民族团结”政策是为消除历史上汉族和少数民族以及少数民族之间不平等的歧视压迫现象；改革开放以后提出的“各民族共同繁荣”政策，是为了解决民族地区经济社会发展滞后的问题，把加快民族地区经济社会发展作为解决中国民族问题的根本途径。（国务院新闻办2005）

“民族区域自治”是我国基本的社会制度和政治制度之一，因此“民族区域自治”在各项民族政策中具有核心的地位和作用，即“民族平等、民族团结和各民族共同繁荣”是实行民族区域自治的目标，“民族区域自治”是实现“民族平等、民族团结和各民族共同繁荣”的制度和法律保障。

“民族区域自治”在政策法律上规定了“民族区域自治地方”享有政治、法律、语言文字、宗教信仰、文化、经济、教科文等7个方面的自治权利。（国务院新闻办2005年）其中“使用和发展本民族语言文字”的权利指：民族自治地方的行政、法律、教育、媒体等社会领域，同时使用自治民族的语言和国家通用语言（汉语普通话），自治民族的语言和国家通用语言都具有官方语言的地位。

2.我国的民族语言政策

我国的民族语言政策是民族政策的组成部分，即民族语言政策总体上是以“民族区域自治制度”为基础，“少数民族使用和发展本民族语言文字的权利”是上述国家民族区域自治制度规定的7项“民族地方自治权”之一。根据我国《民族区域自治法》的有关规定，民族语言政策可具体解析为：（1）保障少数民族使用和发展本民族语言文字的权利（第十条）；（2）民族自治机关执行职务时依法使用民族语言文字（第二十一条）；（3）学校用少数民族通用的语言文字教学或进行双语教学（第三十七条）；（4）鼓励各民族互相学习语言文字（第四十九条）；（5）对少数民族语言文字的使用和发展提供帮助，创造条件（第三十七条、三十八条）；（6）大力培养民族语言文字工作人员；（7）司法程序中对民族语文的使用（第四十七条）。内蒙古、西藏、新疆等民族自治区和云南省及许多地、县级民族自治地方，都制定和实施了使用和发展本民族语言文字的有关地方法规及实施细则。（国家民委文化宣传司2006）

我国《宪法》涉及语言文字的规定主要有两条，即“国家推广全国通用的普通话”和“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”，因此使用和发展民族语言的政策也是国家语言政策不可或缺的最基本内容。

3.所谓“第二代民族政策”

学者胡鞍钢、胡联合与马戎推出用所谓“第二代民族政策”取代“第一代民族政策”的诉求，倡导推行淡化族群意识和56个民族的观念，强化中华民族的身份意识和身份认同，推进中华民族一体化和国家认同的政策。第二代民族政策的指导思想是效仿美国的民族大熔炉模式，不容许任何一个族群生活在一块属于自己的历史疆域内。（胡鞍钢、胡联合，2011）

“第二代民族政策”倡议从政治、经济、文化三方面加强国家认同。

（1）政治上推行法律面前一律平等，坚持平等的向每个民族推行计划生育基本国策。

（2）经济上促进民族之间的经济交流，推进各族公民混居杂居。

（3）文化上坚决坚持用社会主义思想对每个民族进行文化改造，强制推行普通话，防止宗教极端主义。促使人人争当遵纪守法的好公民、好国民，以工作为天职，培养对中国特色社会主义的认同感。

政治方面的观点如马戎认为，必须坚持“中华民族”，而56个民族宜改称“族群”，使它与民族独立和民族自决分开。中国在21世纪可能面临的最大风险就是国家分裂。按照列宁民族自决权理论，任何一个民族都有独立的权利，而民族自决理论就是导致国家解体的腐蚀剂。21世纪解体的苏联应当是中国的前车之鉴。

经济方面的观点如胡鞍钢认为，苏联的模式是中央财力下降使得中央无力实行财政转移支付，实现地区和民族均衡发展，导致地区之间和民族之间的经济差距进一步扩大；地区和民族之间经济差距的扩大又导致了中央财力的下降，富裕地区不愿多交税，不愿意援助经济落后地区，不愿意背“经济包袱”；而贫困地区又认为中央不公平，认为自己遭受着发达地区对能源和原材料的廉价剥削，导致地区与民族之间的矛盾不断激化，中央与地方的矛盾也不断激化，最终国家陷入分裂。

批评“第二代民族政策”的声音也很广泛。如中央民族大学教授张海洋认为，第二代民族政策不肯正视民族文化多样性和民族认同意识，把处于弱势地位的少数民族国民当成敌对势力，是撕毁和废除国家宪法条文。中央统战部原研究室主任黄铸指出，第二代民族政策急于实现民族融合和由此提出的一套政策是不可取；因为民族区域自治的正确政策和其他一系列特殊政策，才使得少数民族群众逐步得到发展进步，享受到应有的平等权利。（黄铸，2012）中国社会科学院郝时远指出第二代民族政策违反宪法规定的各民族“真正的平等”。

2014年召开的“中央民族工作会议”重申国家将继续实施和落实“民族区域自治”政策，明确否定了所谓“第二代民族政策”的观点。不过也有文章对习近平在“中央民族工作会议”的讲话，解读为对改革派（第二代民族政策）的部分建议有积极的回应。全国政协民族和宗教委员会主任朱维群在今年两会上指出，改革开放的趋势要求“我国的民族工作可能在侧重点上要有变化：我国在今后的民族工作要更多地强调中华民族的共同性和一致性，强调各民族对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中国特色社会主义道路的认同，更加强调我们各民族的交往、交流、交融”。

4.当前民族语言政策的变化与调整

我国民族语言学界虽然未提出“第二代民族语言政策”，但是事实上政府民族语言政策的实际执行和调整过程中，一定程度上也反映出与“第二代民族语言政策”有关的政策取向，即在民族语言和国家通用语言的关系层面，存在通过推广国家通用语言“强化中华民族的身份意识和身份认同，推进中华民族一体化和国家认同”和“在民族地区推广国家通用语言，有利于增强少数民族的祖国意识和中华民族认同感”的政策倾向。而“第二代民族政策”加强和实现国家认同的文化诉求要点之一，即是在少数民族地区“强制推行普通话”。

这种民族语言政策倾向的变化具体表现在近年来国家和地方民族语文法律法规的调整上。

《中华人民共和国民族区域自治法》1984年版规定“招收少数民族学生为主的学校，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；小学高年级或者中学设汉文课程，推广全国通用的普通话”，2001年修订版改为“根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字”。

《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定》（1987）第二条“自治区坚持语言平等的原则，认真贯彻执行民族语文政策，各级国家机关在执行职务的各项活动中，实行以藏语文为主、藏汉语文并用的方针，鼓励各民族公民互相学习语言文字，对学习成绩优异者予以奖励”；2002年修改为：“自治区坚持各民族语言文字平等的原则。维护语言文字法制的统一。各级人民政府应当重视和加强学习、使用和发展藏语文工作。”

该法规1987年版第三条“自治区各级各类学校的藏族学生，必须把藏语文列为主课，其他课程原则上以使用藏语文教学为主；积极创造条件，在招生考试时，做到以藏语文授课的课程用藏语文答卷。藏族小学生全部使用藏语文教学。在不影响藏语文教学的前提下，从高年级开始增设汉语文课。中学、中专和大专院校的藏族学生的语文课，以藏语文为主，同时学习汉语文，学习全国通用的汉语普通话；其他课程要积极创造条件，尽快实行用藏语文教学；有条件的中学还应增设外语课。汉族学生以学习汉语文为主，各种课程用汉语文教学，到适当年级增设藏语文必修课；还应增设外语课”；2002年版改为“义务教育阶段，以藏语文和国家通用语言文字作为基本的教育教学用语用字，开设藏语文、国家通用语言文字课程，适时开设外语课程”。

更为明显的案例是，青海省教育厅2010年9月发布的《青海省中长期教育改革和发展规划纲要》计划：“到2015年，小学实现以国家通用语言文字为主、本民族语言文字为辅的‘双语’教学，并加快对少数民族中学生实行国家通用语言文字教学、加授本民族语言文字的‘双语’教育步伐。”而青海省黄南、海南、玉树、果洛等藏族自治州人大常委会1990年代通过的各州《藏语文工作条例》一般规定：（援引1993年《果洛藏族自治州藏语文工作条例》第20条）“自治州藏族中、小学，以藏语文教学为主，开设汉语文课；藏族学生较多的普通中、小学，也应根据需要开设藏语文课，使学生掌握藏汉两种语言文字。”即从1990年代法规规定的“藏族学校以藏语文教学为主，同时开设汉语文课，普通学校主要开设汉语文课”，转向行政规划的“到2015年所有小学都以国家通用语言文字为主、藏语言文字为辅的双语教学模式”。这种调整反映的是藏区市场经济体制下藏语文和国家通用语言文字状况的发展变化，官方媒体对其的解读为“随着‘双语’教育的深入，藏族语言文字一定会在开放融入中得到更加充分的发展”。（《青海日报》特约评论员，2012）

5.体制转轨与政策调整的思考

“第二代民族政策”的争论在很大程度上反映了国家经济体制的转轨对现行政策带来的变化和冲击。无论是当前仍在执行的国家民族政策还是民族语文政策，都是计划经济背景下制定的，因此都必然会存在新的市场体制下重新适应和调整的问题。

随着经济全球化进程不断加快及中国近20年来市场经济体制的转轨，少数民族和少数民族语言文字的状况和发展面临着一些新的情况和问题。市场经济的一个普遍特点或许也是缺陷，就是比较追求效率而可能忽视公平或平等，因为如果是公平的追求效率，就应该有平等的规则和起点。但是在事实上少数民族和主体民族在获得效率的规则和起点并不平等的情况下，少数民族应该享有适当的优惠政策，以补偿其获得“效率”的“公平”。目前国内所谓“第二代民族政策”的讨论，一定程度也是反映了经济体制转轨带来的新问题和新思考。（黄行，2014）

以国家语言社会生活为例，我国绝大多数经济社会、科学技术方面的知识信息是靠汉语文产生、传播和运用的，因此社会交际效率最高的语言工具无疑是国家通用语言文字，少数民族语文处于绝对的弱势和劣势。而信息技术、互联网等现代通信技术的发展，又进一步加大了汉语文和民族语文之间的差距，因此一些少数民族语言文字的使用人口越来越少，使用功能越来越弱，有些甚至趋于濒危。

在这个意义上，少数民族在语言社会生活领域面临着两个主要的问题，一方面少数民族需要尽快掌握和普及国家通用语言文字，以在市场机制体制下平等地获得诸如经济收入、接受教育、就业机会、社会保障、卫生保健、居住条件、公共文化服务等与“社会效率”有关的语言权利；另一方面，少数民族也应依法享有和行使各项国家制定的倾斜性民族语言政策，以使少数民族在民族区域自治、母语文化传承和语言群体认同等方面获得与“社会公平”有关的语言权利。（黄行，2014）因此当前“使用发展少数民族语言文字的权力”的政策兼有《宪法》《民族区域自治法》等赋予的民族自治地方语言文字的自治权力，和在市场机制体制下少数民族平等地获得与语言有关的“社会效率”的优惠政策的双重含义。

在新的市场体制下，既定民族语言法律法规与现行行政规划之间的矛盾冲突日渐凸显，主要表现为语言法律法规更多是体现民族语言在“民族区域自治制度”中的民族自治权力，而语言行政规划则更多强调国家通用语言在加快民族地区社会经济发展中的作用。

从纵向发展看，我国日益成熟和普及的市场经济机制，要求作为语言社会交际效率最高的国家通用语言必须在民族地区大力推广普及。从横向比较看，世界发达国家和地区通用语言文字的推广和普及工作早在其工业化和现代化的进程中已基本完成，而在我国汉语方言地区和少数民族地区的国家通用语言文字普及程度还远远达不到一个现代化国家应有的水平，因此推广国家通用语言文字仍是一项长期的工作和任务。根据《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要（2012—2020年）》的要求，到2020年，少数民族双语教师达到国家通用语言文字教学要求，完成义务教育的少数民族学生能够熟练掌握国家通用语言文字。（教育部国家语委，2012）因此可以认为，在当前国家通用语言普及程度还较低的广大少数民族地区，推广国家通用语言应被放到最重要的语言规划地位。

民族语言政策法规与行政规划之间冲突的另一个原因是国家语文工作部门的体制机制问题。众所周知，我国民族语言工作的常规管理由国家和地方的民委系统负责，如国家民委民族教育科技司管理民族语文的职责是“承担少数民族语言文字及翻译的有关管理工作，参与协调双语教育工作”；而教育部国家语委则负责“拟定国家语言文字工作的方针、政策；编制语言文字工作中长期规划；制定汉语和少数民族语言文字的规范和标准并组织协调监督检查；指导推广普通话工作”，教育部国家语委还兼管“组织制定少数民族语言文字规范标准，指导少数民族语言文字信息处理的研究与应用”的职责。这种国家语文工作部门的分工体制机制，形成负责“推广国家通用语言文字”的教育部国家语委和负责管理“使用和发展少数民族语言文字”的国家民委，在各自分管的语言文字政策法规和行政规划领域各司其职、各行其政的局面，致使民族地区原本统一的语言社会生活因政府部门之间不同的职能分工被人为地分隔，部门之间缺乏协调一致的政策法规和行政管理。例如国家民委《少数民族事业“十二五”规划》和教育部国家语委《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要》中涉及民族地区语言工作事业的规划目标存在较明显的差别，这显然不利于有效规划和指导民族地区语言文字社会生活的正常发展。

参考文献

《青海日报》特约评论员  2012  树立正确的是非观，《青海日报》3月30日。

国家民委文化宣传司  2006  《民族语文政策法规汇编》，民族出版社。

国务院办公厅  2012  《少数民族事业“十二五”规划》。

国务院新闻办  2005  《中国的民族区域自治》白皮书。

胡鞍钢、胡联合  2011  第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体，《新疆师范大学学报》第5期。

黄  行  2010  国家通用语言与少数民族语言法律法规的比较述评，《语言文字应用》第3期。

黄  行  2014  当前我国少数民族语言政策解读，《中国社会语言学》第1期。

黄  行  2014  科学保护语言与国际化标准，《民族翻译》第2期。

黄  铸  2012  何为“第二代民族政策”，《中央民族大学学报》第3期。

教育部国家语委  2012  《国家中长期语言文字事业改革和发展规划纲要（2012—2020年）》，教语用〔2012〕1号文件。

Abstract  The political and legal basis of the national policy is Regional Autonomy for Ethnic Minorities, while the ethnic language policy is based on the Law of National Regional Autonomy.

Some scholars, in recent years, have proposed the theory of “the Second Generation National Ethnic Policy”, which is aimed to weaken ethnic consciousness and the concept of 56 ethnicgroups, thus to promote the integration of Chinese national identity. In the study of minority languages, though “the second generation of ethnic language policy” has not been put forward, the current language policy has shown the parallel tendency, which is by promoting the national common language in ethnic areas, an effort is made to “strengthen the consciousness of Chinese national identity”. This paper intends to make an analysis of the changes in language policy from the perspective of economic and administrative mechanism.

Keywords  The Second Generation National Ethnic Policy; Ethnic Language Policy; economic and administrative mechanism

（黄  行  中国社会科学院民族学与人类学研究所）