第一篇  论所谓官僚政治

一

在有关政治理论或政治史的载籍中，我们经常容易见到关于贵族政治、专制政治、民主政治的论著。但把官僚政治（Bureacracy）当作一个特定的形态或体制加以论述的，却比较稀罕。那往往只是在讨论其他政治形态时附带的说到。对于这种政治现象形态少所论及的理由何在，以后还有谈到的机会。这里我只要表明：官僚政治确曾在不同的程度上，存在并作用于一切国家的某一历史阶段。也许就因此故，英国权威政治学者拉斯基教授（Prof．Laski）曾在塞利格曼教授（Prof．Seligman）主编的《社会科学大辞书》中，就官僚政治作过这样的概括说明：

官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质，惯把行政当作例行故事处理，谈不到机动；遇事拖延不决，不重实验。在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当。

——《社会科学大辞书》第三卷，第70页

这说明大体是妥当的，但我认为需要加以补充和分释，否则不但对于拉斯基教授自己在那段话后面引述的例解，有些不易讲得明白，而我们也似乎可以依据经验，说官僚政治在任何历史时代都能存在。比如说，讲形式、打官腔、遇事但求公式上能交代、一味被动的刻板的应付、一味把责任向上或向下推诿……诸如此类，都是所谓官僚主义的作风，这作风，确实在任何设官而治的社会，差不多都可以见到；即在民主政治下，对于任用官吏，如采行所谓分赃制（Spoils System——美国以前官吏进退，随政党为转移，故称此种官制为分赃制），则因交代频繁，造成互不负责的脱节现象；如采行专家制，重视官吏专门经验，则又因他们长期或世守其职，造成特殊积习，造成相伴而生的种种官场流弊。特所有这些作风和流弊，通是属于技术方面的，惟其是属于技术方面的，故英美诸国都先后实行一种政务与事务分开的文官制，从技术上予以改进，并设法使那些流弊减缩到最低限度。然而，我们把官僚政治当作一种社会体制来讨论，虽然也注意它的技术面，但同时却更注意它的社会面，从社会的意义上来理解官僚政治，就是说，在此种政治下，“政府权力，全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”，官僚把政府措施看为为自己图谋利益的勾当。像这种社会性的官僚主义政治，是依存于诸般社会条件，而又为那些社会条件所范围着的，它可能增大前述技术性的官僚作风，但却不可能单在技术上去讲求根治。

由以上的释明，我们就知道：

（一）官僚政治得从技术的、社会的两方面去说明，而我们当作一种社会体制来研究的官僚政治，宁是重视它的社会的那一面，虽然我们同时没有理由不注意到它的技术的那方面。

（二）大约官僚政治在社会方面有了存在依据，它在技术上的官僚作风，是会更加厉害的，反之，如官僚不可能把政府权力全掌握在自己手中，由自己按照自己的利益而摆布，则属于事务的、技术的官场流弊，自然是可能逐渐设法纠正的。

（三）技术性的官僚作风，不但可能在一切设官而治的社会存在，在政府机关存在，且可能如拉斯基教授所说，在一切大规模机构，如教会、公司，乃至学校中存在，可是，真正的官僚政治，当作一个社会体制看的典型的官僚政治，却只允许在任何社会的某一历史阶段存在，而就欧洲说，却只允许在16世纪到18世纪末乃至19世纪初那一个历史阶段存在。