三

中国的专制官僚政治，虽开始于秦国，由秦首创了许多官制，但秦仅传及二世而亡，其致亡的原因当然很多，至少有一部分理由，要归之于创制不够周密，或缺乏弹性，以致实行起来，格外显得“苛”、“暴”。

原来任何一种制度，就其积极作用一方面言，都有待于时间经验之积累，而为“尝试错误”的结果。纵观中国官僚制度，由秦代以至于清之中叶，每经一个朝代，表面上看，好像是多一次重复，多一次“再生产”，但仔细观察起来，其内容是代有变更，或者说，每个王朝殆曾惩前毖后，加过一番因时制宜工夫。在贵族政治的封建阶段，世卿世官，一决于血统；而当时立在最高地位的帝王，对于人事，像是一切准据自然，而他自己，亦大体是依自然血统条件行使统治。这看来是很不合理的，但却是再简单不过了。到了官僚政治的封建阶段，就是对于被宣扬矫饰得神圣不可侵犯的帝王，因为他自身，或者他的乃祖乃父取得统治地位，并不是凭什么叫人一见了无异议的客观标准，于是一个极微贱的野心者，也可对他发生“大丈夫不当如是耶”，“彼可取而代之”的念头；至若他以下的公卿大夫，由宰相以至于小小吏丞，权之所在，利之所在，自然要分别成为大家营谋攘夺的目标。所以，一个有心计或者有远见的帝王，乃至帮同帝王主持朝政或实际把握政权的官僚头目们，对于政务的推行，总不能不有以次几种考虑。

第一，该如何使一般臣民，对专制君主乃至其他揽权人物，养成敬畏自卑的心习；对于其言行，无论合理与否，都得心悦诚服。

第二，该如何使各方面、各部门的官僚势力，都在对专制君主向心的重点上彼此保持一定的平衡；任一方面、任一部门势力的突出，就将视为是贾谊《治安策》中所谓“大抵强者先反……最强最先反”的祸害。

第三，该如何使全体人民，能“安分守己”，“听天由命”的接受官僚统治，并如何使人民中之优异或豪强分子，有机会、有志望参加那种统治。

这些问题被苦心孤诣的考虑着、揣摩着，权谋术数的玩弄，就成为专制君主及其大臣们统治上的日常课题了。一切官制的创立，至少有一大部分是玩弄权谋术数的结果。于是，看似复杂的官制体系，就在无形中贯注有上述三大要求。

大体而论，官制包括三个门类：其一是官职、官品、官禄的确定；其二是官吏权责的分划；其三是官吏任用的程序。从表面上看，第一点似甚简单，分类按级规定就行了，其实设官分职，依等定酬，除须斟酌实际情形、权衡损益外，创制者例皆把他或他们当前的主观企图放在里面了。如秦设许多新官职，如丞相、太尉、御史大夫、郡守、郡尉、监御史等，我们在前面已知道那都是为了大权独揽，“置诸侯不便”的代替物。而俸禄的差别，在秦无详细记录可征，若汉及其以后许多朝代，除了依据等第外，重高官而薄于小吏，厚京官而薄于外放，殆皆成为一般通则；用意所在，是昭然若揭的。

可是，把它与第二点关联起来考虑，就更形复杂了。比如，同是丞相、太尉、御史大夫，在秦虽代皇帝分掌政治、军事、监察大权，到了汉代先把异姓功臣分别铲除，后又把同姓诸侯分别削弱之后，觉得三公权力太大，怕太阿倒持，或靠不住，于是把信心缩小到朝夕共处的内臣；武帝时奏请机事，已以宦者主之，延及光武之世，因宰相例为德高望重之人，督责指挥，诸多不便，于是崇以虚名，将政事悉委之于尚书；所谓“事归台阁，三公论道而已”。其后同属台阁，尚书又不若中书亲近；到了唐代，索性以中书、门下及尚书三者为相职。这就是说，国家行政大权，愈来愈集中到帝王更亲近的人手中了。所以，官吏权责的分划，仔细考察起来，无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果。

最后关于官吏的任用，那在官制中占有极重要的地位，且会直接影响到官吏的职掌和权责。世卿世官之制既废，官吏的产生，一定要有一些举官的方法。秦代相沿有三个举官方法：一是荐举，如魏冉举白起为太尉，范雎任郑安平为将；一是辟除，依秦制，内而公卿，外而守令掾属，皆自辟除，如吕不韦辟李斯为郎；一是征召，士有负盛名的，皇帝可征召拔用，如叔孙通以文学被征。但无论荐举也好，辟除也好，征召也好，都得有个标准。不错，财产、德行、学问、能力，曾在当时分别当作诠衡标准。但其中除较有客观性的财产一项，极易引起不平流弊外，其余如德行，如学问，甚至如与德行、学问有关的能力，似都需要一个最后的公认的准绳，以资鉴别，而且鉴别的方式，亦大费斟酌。秦代创制伊始，对于这方面的历练自嫌不够，换言之，用什么目的去训练士大夫，用什么方法去笼络或收买士大夫，它是没有经验的。几经汉代君臣的揣摩与“深思远虑”，作为人材鉴别准绳的儒家学说被崇尚了，其后中经魏晋的九品中正制，到隋唐开其端绪的科举制，鉴别的有效方法亦被发现了；在这种制造并选用官吏方式的演变过程中，中国官僚制度才逐渐达到完密境地，而如我们将在后面说明的，中国官僚政治能动员全社会的一切文化因素，而发挥其包容贯彻的性能，也是藉此制造并任用官吏的演变过程而逐渐形成的。

所以，我们要展开那种作为中国官僚政治所由遂行的一般官制的研究，最先就得披览到一部“孔子御用史”的篇章。