简政放权与财政体制改革
一、 引言
（一） 委以重任
“中国道路”这四个字的内涵，我们认为可以从两个方面去把握：一方面是中国特有的发展道路，另一方面是中国独具的改革经验。中国特有的发展道路是指社会主义制度下利用市场经济解放生产力，提高综合国力和人民生活水平；中国独具的改革经验是以财政体制简政放权改革为突破口，推进市场化改革。
正如厉以宁教授在本书序言中所指出的，“无论是从计划经济体制向市场经济体制过度，还是完善社会主义市场经济体制，都有必要简政放权。”换而言之，简政放权为市场经济服务，财政体制改革服务于、有利于统一市场的建立。
但是，中国财政体制的简政放权改革不能简单复制市场化程度很高的欧美发达国家的财政体制，因为这些国家政治分权架构稳定、财政分权成熟，并不适合社会、经济、政治均处于转型期的中国。我们可以有把握地说，中国的“简政放权”绝对不是抽象的概念和照搬照抄的说教，这一过程有丰富的实践经验和必然的历史逻辑——正如改革开放初期的简政放权一定不是政府向市场简政放权，因为那个时代几乎不存在以价格信号指导生产经营的市场主体，也就不存在市场机制，那么，在当时的历史条件下，简政放权指的一定是上级政府对下级政府之间关系的调整。政府间关系无论是政治关系还是经济关系，最直接的表现为财政关系，即简政放权最初的切入点，就是政府间财政关系改革，即财政体制改革。
以财政体制改革牵头的改革开放迎来了中国历史上经济增长的持续繁荣期，GDP总量迅速增长，并在相当短的时间内拥有了令世界瞩目的良好基础设施。但地方政府对基础设施投资的决策是以实现短期内经济增长为目标而不是与再分配问题联系在一起，造成并在21世纪以来加剧了社会分配不均、环境污染被忽视、优质教育医疗公共资源紧张等诸多可持续发展问题。至此，人们再次注意到简政放权可能给经济带来的持续、良性活力，再次将财政体制改革置于历史新高度之上。
（二） 再挑大梁
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），将财政体制改革放在重要的位置予以单独表述注14：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”注15
我们注意到，这一表述是第一次将财政和财税体制的功能和作用扩大到经济范畴以外领域进行定位——直接将财政、财税体制上升到国家治理和现代化进程的高度，以期其发挥更基础性和全局性的作用注16。这是因为，国家治理必然包括了社会、政治、经济、文化、生态、党建、外交、军事等所有领域，这不仅超越了财政到底是经济学还是政治学的学究式争论，更超越了财政与货币哪一个宏观干预更有效的分歧——治理与管理表面上仅一字之差，但体现了主体的扩大，管理往往指政府上下级的“条条关系”、政府同级的“块块关系”，主体停留在政府本身；而治理则意味着政府既是管理主体，也是被治理对象之一，而且被治理对象被扩大到政府之外的社会组织、企业、居民个人等范畴。看出这其中的重大差别之后，我们可以有把握地判定，当今财政所面对的是整个国家治理体系改革的需求，应该站在社会主义市场经济体制建设的历史高度把握财政体制改革对国民经济运行的基础性、支撑性作用。
《决定》将财政的位置推向全新的历史高度不是偶然——如果一定要说自1978年以来的中国经济体制改革取得了什么共识的话，那么这个共识就是市场化方向的改革，而对市场化方向改革提供最强有力支持的就是财政以及财政体制改革。因此，财政领域改革实际上已经伴随着中国经济体制改革至今将近40年，始终是中国整体经济体制改革的重要组成部分（甚至是政治体制改革的主要表现形式），始终服从市场化改革的历史趋势、全力支持着市场化改革的道路，为中国经济发展持续注入新的活力。
总结已有的市场化改革成功经验，我们认为，一个重要的成功经验是：中国政府在改革之初就首先对政府内部关系进行梳理，并将这一思路贯彻到整个改革政策的执行之中——在处理政府与市场关系这个重大问题的时候，中国政府首先从政府间关系的改革入手，政府间关系最重要的就是财政关系，政府间财政关系包括了政府间收入划分机制（又可分为税收收入划分和非税收收入划分）、政府间支出责任划分机制、转移支付机制、预算管理机制（例如举债权的分配问题）。
在初步探讨了财政体制改革对中国经济体制改革起到的贡献和所处历史地位之后，我们有必要对已有文献进行简要回顾，以从学理上把握简政放权、财政体制改革为什么会对中国经济增长提供持续的动力。
二、 文献讨论
计划经济体制窒息了国民经济发展，市场化改革解放了被错误抑制的生产力。这一基本事实在学术界产生了一种对于计划经济体制广为盛行（实际上有失偏颇）的观点，该观点认为从新中国的社会主义改造完成到改革开放之前这一段时间，我国的计划经济体制就是照搬苏联模式，仿佛除掉苏联模式的烙印，改革的成果就自然降临。这种看法不仅禁不起上世纪90年代苏联解体、东欧经济体转型失败的历史检验，也禁不起对基本历史史实的推敲——若进一步思考，就很容易发现我国的计划经济体制与苏联模式存在本质的区别。例如，苏联模式是高度集中的计划经济体制，其指令性计划覆盖国民经济方方面面；而拥有广大农村地区的中国，其计划指令基本无法覆盖城市以外的地区经济运行。在现实中往往是各层级行政权力的一事一议和讨价还价，广泛存在着“大计划、小自由”的自由领域，以及“一管就死、一放就乱”的放权收权反复循环，在这种中国特有的计划经济体制特征中，计划机制和市场机制在边界模糊的行政权力干涉下都未能完全发挥其应有的作用（刘国光，1987）。
实际上，计划经济时代的一事一议、讨价还价以及反复放权收权现象，被政治学家王绍光（1997）解释为毛泽东本人并不喜欢苏联的集权计划模式，所以最初的新中国经济体制实际上并未真正照搬苏联模式所造成，而在经济学家张军（2008）眼中，“中国的计划经济一开始就烙上了分权的烙印。”上述两位著名学者的观点在学术界有着广泛的影响，并成为近十年来解释中国经济腾飞的主要理论框架。需要说明的一点是：分权这个术语在学术著作中往往就是指放权的，因为分权对应的是中央政府对地方政府的集权、政府大包大揽介入经济生活的集权；放权则对应的是中央政府下放各种行政管理权限给地方政府、政府退出市场机制有效运转的领域。即，按照王绍光、张军构建的主流理论框架，在选对改革领域、选对改革顺序的前提下进行简政放权，是中国经济改革开放之后高速增长的根本原因。上述文章分析框架下的大量文献往往将焦点放在经济领域的改革，但存在一个问题：这种分权改革给中国经济带来的增长显然是不可持续的（如前文提到的社会分配不均、环境污染等问题），这种分析框架的包容性、拓展性不足，更不能以此指导将来的中国经济发展。一种可以较好解释过去，却无法对将来提供指导的理论，其价值必然会打折扣。
高培勇（2008）最早指出财税体制改革是整个经济体制改革的一个组成部分，在局部改革向全局改革历史大转型中起到了突破口和主线索的作用。财政体制由计划经济时代的建设财政向符合市场经济体制的公共财政转变，是中国经济体制改革成功的有力保障。这一判断站在政府内部治理能力提升的角度，对上述问题进行了较好的回答。下面我们将按照这一扩展的框架，进行更细致的分析。
三、 简政放权与财政契约分析
我国的财政体制的简政放权改革是从收入端入手的，先后对预算管理进行了三次重大调整，现如今的改革方向是财政支出端的结构变化。本节将按照历史脉络对上述领域的财政体制简政放权改革进行梳理。
另外我们认为，用契约论的视角来看待财政体制改革更有助于理解简政放权。因为财政体制本身就是一种富有弹性的制度安排，其实质是中央政府与地方政府之间的一个总契约（grand contract）。在这个总契约之内，包括了收入端的财政收入子契约（side contract），支出端的财政支出子契约，连接收支两端的财政预算管理子契约。这些子契约之间相互作用和演变，形成了推动中国经济发展的内生动力。
（一） 集权与分权：1950年至1978年
在1950年，当时的政务院（国务院前身）颁布的《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，决定了当时实行集权管理、统收统支的财政体制，地方政府完全不具备财政权。随后的1951年，政务院颁布了《预算决算暂行条例》，首次对政府预算的基本原则、编制、审核、执行、决算的审定做出规定。同年，政务院出台的《关于1951年财政收支系统划分的决定》，修改了1950年的集权管理模式，地方政府开始拥有预算收入。1954年，《宪法》赋予全国人民代表大会对预算和决算进行审批的权力，但这一制度由于各种历史原因在相当一段时间内并未正常运行。
1956年之后，中央政府认为地方政府可以是有自我利益意识的主体，中央决定大面积下放国有企业的管理权限，随之而来的却是中央对国民经济失去控制，地方政府掌握国企控制权后开始了“大跃进”，造成了严重的经济秩序紊乱，造成了经济的大萧条。
那次萧条从1959年一直到1961年，也就是大饥荒的年代，中央不得不再次进行集权——1962年1月召开的五级政府中央工作扩大会议（即著名的“七千人大会”）上，中央重新回到集中制和全国上下一盘棋的管理模式，在这次统一认识之后，地方政府的诸多财政权力被逐渐收回。
这次被迫的财政集权是为了摆脱经济困难的权宜之计，一旦经济形势好转，中央再次启动财政分权。1968年中央就曾试图推行收支两条线的财政分权改革，但“文化大革命”严重地干扰了这次分权改革，实际上未能付诸实践。直到1971年，也就是第四个五年计划的元年，中央再次决定将大多数国有企业下放给地方政府管理，第一次形成了我国中央与地方的财政“大包干”制度——定收定支、保证上缴、结余留用，即在保证中央财政收入的情况下增加地方政府提升财政收入的激励。但由于预算管理体系无法正常运行，大多数地方政府财政收支平衡都难以保障，地方财政盈余几乎不存在，第一次尝试的“大包干”制度并没有得到实际执行。
1974年，中央政府将“大包干”中的收支关系切断，实质上是再次剥夺了部分地方财政自主权的集权调整。到1977年，中央在江苏省试行“按比例包干”财政改革，并于1978年扩大到10个省市，以增加地方财政结余，激励地方政府推动经济发展增加财政收入。
1950年至1978年的财政体制改革主要体现在收入端，中央政府反复调整财权财力在央地之间的分配，实践证明计划经济体制中的“统收统支”财政集权制度存在诸多问题。“统收统支”是一种代征合同（fixed rent contract），即地方政府将所有财政收入上缴中央政府，中央政府再根据生产计划拨付给地方政府一笔财政资金，中央政府是唯一的剩余索取者，地方政府基本没有激励去提升财政收入。
（二） 放权让利：1979年至1993年
1978年12月22日发表的《党的第十一届中央委员会第三次全体会议公报》中指出：现在中国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应当有领导地大胆下放。时任国家副主席、国务院副总理的李先念在1979年4月5日的中央工作会议上指出：中国的经济体制管理体制总的来看是集中过多。同年10月4日，时任中共中央副主席的邓小平在省、市、自治区委员会第一书记座谈会上讲到：财政体制比较集中，有些财权需要下放给地方。因此我们说，在1978年经济体制改革启动的历史转折点上，财政体制改革再次站到了改革的前沿，这一阶段的财政改革被称为“放权让利”。
中国在上世纪70年代末期经历文化大革命十年浩劫，经济上国民经济几近崩溃，政治上还在为“两个凡是”的错误思想进行大讨论，种种不利因素制约着社会化大生产正常运行、窒息着中国经济，在这种历史背景下，政府能够真正放出的“权”，实际上只能是财政管理权；政府能够真正让出的“利”，基本是财政在国民收入分配格局中的所占份额。
旧有的财政体制运行几乎全部是为公有制服务，非公有经济成分在国民经济运行中显得并不重要、不活跃，国民经济活力不足。随着财政上“放权让利”的推行，中国经济市场化改革取得初步成果，国家综合实力逐渐提升，国民经济活力开始增强。
财政体制上简单的“放权让利”实质上是一种一次性博弈的结果：在央地关系上，中央政府将财政管理权下放一部分给地方政府，即“分灶吃饭”；在政企关系上，政府将国企利润更多地留在企业中，即“减税让利”。上述财政上的改制，对于换取改革初期各利益集团对改革大政方针的认同和整体改革的平稳推进所发挥的作用，可以说是奠基性的。但是，这种一次性博弈达到的均衡却是脆弱的、不可持续的：因为无论是放权，还是让利，本质上就是以财政上的减收、增支为代价，而这种模式难以保证财政体制自身的平稳运行，即短期内可以以财政收支失衡作为换取启动改革的代价，但这种妥协并不具备可持续性，而财政的不可持续性会直接威胁到国民经济的平稳运行。
1987年开始，中央政府决定国企按照行政隶属关系全面实行承包制，财政体制上随之配套为“大包干”，这是我国第二次推行“大包干”体制，且真正地推行开来。定额包干、比例包干、递增包干等种种形式缓解了“放权让利”对中央财政收入稳定性的破坏，调动了地方发展经济、开辟财源的积极性。
从契约论的观点上看，1980—1993年实行的“财政包干”制度属于含有一定成分定额合同的分成合同注17。分成合同（share contract），即中央政府将税收中的一个比例作为报酬支付给地方政府。分成合同使得中央政府和地方政府均拥有部分税收“剩余索取权”，也承担部分税收风险，可能导致地方政府在财政征收上边际激励递减。在我国的实践中，由于“财政包干”时代没有完善的预算管理体制，地方政府在与中央财政分享收入的分成合同（预算内收入）中确实没有努力征收，而将主要精力放在了“自留地”——预算外收入的征收上，在上世纪90年代初，地方政府预算外收入甚至达到了预算内收入的9成左右。
尽管财政包干体制进一步激活了市场经济，但也存在着重大缺陷：地区之间相互封锁，地方政府对本地企业实行行政性保护，区域间市场隐形壁垒广泛存在，市场被各区域分割的、要素不流动的小市场切割，经济体制改革推进的阻力加大，地方政府加大对预算外资金的征收以降低向中央政府上解财政收入，央地财政实力逐渐拉大，威胁到国家的长治久安。对此，中央开启了分税制改革。
（三） 制度创新：1994年至2014年
中央放权之后形成的财政大包干体制在调动起地方积极性之后，中央财政却愈发吃紧注18，中央政府对宏观经济的调控能力、对社会运行的管理能力受到严重挑战，反过来也危害到地方经济的健康有序发展。在这种历史背景下，中央决定对财政体制进行重大变革：在1991年国务院发布《国家预算管理条例》（1992年1月1日实施），以废除“暂行”达40年之久的《预算决算暂行条例》，设立了现行的五级政府预算体制，区分中央和地方预算。1993年11月，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，同年12月国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，发起分税制改革。在预算管理上，废除《国家预算管理条例》，通过《预算法》（1994年1月1日实施）。时任国务院副总理的朱镕基说，“明年（1994年）1月1日实行，我认为这是一个长治久安的基础，是建立社会主义市场经济体制的基础。有了这个基础，目前存在的困难就可以得到缓解，甚至于基本解决，大好形势可以继续发展，经济发展速度还可以保持在一个较高的水平上”注19。
分税制本质上是中央政府和地方政府就税收权力进行分享的制度，故也称为税收分权，是财政收入端的又一次简政放权改革。分税制改革是按照税种划分中央、地方政府收入，以进一步理顺央地关系。在随后长达20年的时期里，国民经济和财政收入均实现了快速增长，分税制改革在我国经济体制转轨过程中发挥了基础性作用。
以契约论的观点看，我国实践的分税制可以说是分成合同和分税合同（tax sharing contract）相结合注20注21。分税合同下，中央政府和地方政府均拥有对特定税种的完全征管权和收益权，即中央将部分税种的征收权和收益权彻底下放给地方政府。这样就在保障了中央政府必要财力的同时，继续保持对地方政府培育税源、扩大税基、央地协同的正向激励。
在充分肯定1994年的财税改革积极的历史意义时，也应当看到其历史局限性——其重点基本停留在财政收入分配改革上，改革的特点是以分税为主要内容调整中央政府和地方政府利益关系，对政府间支出责任划分机制、转移支付机制几乎没有做太大的改革注22。再者，由于支出端财政改革滞后，地方政府利用《预算法》进行制度套利，大力发展地方政府投融资平台大举举债，尽管形成了诸多公共资产，但由于预算监督缺位和对资金价格不敏感，积累了财政、金融风险。另外，分税制本身是中央政府和省级政府之间的分税制，省以下并没有建立起规范的省、地（市）、县（区）、乡（镇）地方分税制，地方财政体制实际上仍保留了包干制和一事一议的特征，即分税制改革本身并未完成。最后，1994年的财政改革也没有尝试去解决体制之外的问题，即还没有解决政府和市场的关系——政府生产性财政支持的行业和企业存在着产能过剩问题，而得不到政府信用背书的中小企业面临着融资难、融资贵的问题，这一问题一直延续至今注23。
（四） 全面深化：2015年至今
中国改革以来的财政简政放权取得很大的经济成就，但这种改革更多的是刺激地方政府供给经济总量短期内的增长，在产业结构优化、区域经济均衡、收入再分配公平性方面存在短板。对此，遵循党的十八届三中全会精神，2014年6月30日，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，2014年8月31日，全国人大通过《预算法（修订）》（2015年1月1日实施）。
新一轮财政体制改革还有这样一个背景：随着经济的市场化进程的推进，GDP所有制构成越发多元化，这一影响传递到中国财税运行格局上，就是财政收入来源的公共化。财政收入来源的公共化，自然会推动并决定着财政支出投向的公共化；财政收支的公共化，又进一步催生了财政政策取向的公共化。全面深化的财政体制改革是在财政支出端进行简政放权，发挥财政资金的杠杆作用和引导性作用，以支持供给侧改革。
回顾我国60多年的财政体制改革，我们发现财政体制演变方向是服从社会化大生产的，是服务于市场经济改革深化的。该机制一方面解放了生产力，另一方面又造成了诸多负面问题迫使中央政府不停地修改与地方政府的财税关系。有一种观点甚至认为，就是地方政府的种种不遵守财税契约，才推动了制度创新，激发了经济活力。这种观点忽视了区域间重复建设、高能耗高污染、教育医疗等公共服务存在短板的发展模式不可持续性问题。那么，除了中央政府动用政治权威不停地在放权、收权这个循环中找到最佳制度供给的方案之外，是否还有别的治理之道呢？答案我们认为是肯定的。
四、 法制与德治并重
（一） 契约治理的局限性
中国财政体制改革取得成功的前提是我国中央政府拥有绝对政治权威——与西方国家中央政府权力来自地方政府不同，我国地方政府的权力是被中央政府赋予的。尽管中央政府拥有绝对权威，也有能力根据国民经济发展情况单方面发起改变与地方政府的财税契约，但这种做法极大地加深了中央政府和地方政府双方的戒备心理。这一隔阂从中央政府的文件中可以管中窥豹，例如1988年国务院发布的数个文件中反复出现这样的字眼：“各级人民政府同志要严格按照国家的方针政策，发展经济，管好财政。要进一步加强全局观点，体谅中央的困难……，”表明当时的中央和地方关系就已经存在着巨大的鸿沟和摩擦。再如2012年、2013年国家审计署做为中央政府代表连续两年发布地方政府债务审计报告，表明作为政府财政职能执行部门的财政部，并不清楚地方政府真实负债情况，即中央政府并不能从常规行政渠道获取地方政府相关信息，必须通过临时审计的非常规形式才能掌握情况。
由此见得，中央政府政治上的绝对权威并不能保障地方政府经济上的服从，中央政府屡屡单方面改变央地财政关系的同时，也屡屡动用额外的行政资源去监督地方政府，上述做法进一步刺激了地方政府的机会主义动机。毕竟，没有任何契约是完备的，既然中央政府有单方面修改契约的权力，地方政府就可以利用契约的不完备性进行投机。这一现象用博弈论的术语表述就是：在一阶博弈上，中央政府拥有规则优势并加以利用，在二阶博弈上，地方政府拥有信息优势也充分发挥。这样看来，上述充满弹性的财政制度，其实存在着相当的不经济、无效率成分。
（二） 道德作为第三种力量的存在
用“公共选择”代表之一奥尔森（1995）的逻辑解释中国简政放权面临的各种阻力和财政体制改革遇到的央地博弈问题，实际上是有说服力的，但公共选择学派的分析视角还是局限在市场与政府，而且提出的解决方案是私有化。
我们是马列主义思想指导下的国家，实行的是有中国特色的社会主义，作为一种可行的解决思路，我们注意到在近几年厉以宁先生发表的重要演讲中，他多次提及经济中的三种调节，也就是市场、政府和道德调节的观点。在他看来，市场调节是第一种调节，是一种无形的手，以其自然规律在资源配置中起决定性作用；政府调节是第二种调整，是一只有形的手，靠的是法律法规政策，政府调节起着引领的作用，起着规划的作用。道德力量则是第三种调节，是一只看似无形却又有形的手，并且是历史最悠久的一种调节。
厉以宁先生进一步阐述道，从时间上看，市场几千年前才有，原始公社解体后部落之间出现了商品交换，而政府的出现则晚于市场。可是人类生活这么多年，在这么漫长的岁月中，没有市场就没有市场调节，没有政府就没有政府调节，人类社会繁衍下来靠的是什么？靠的是一种道德力量调节。道德力量调节虽然是第三种调节，在没有市场、没有政府时，它就是唯一的调节，以后有了市场，有了政府，同样需要道德来调节。最后他总结道：市场调节是无形的，政府调节是有形的，道德力量调节则是无形却有形，有形又无形，因为它是靠自律，靠文化建设来实现的。
重视道德的力量，其实可以追溯到经济学鼻祖亚当·斯密在其传世巨著《国富论》出版之前就写下的不朽经典《道德情操论》。亚当·斯密当年在英国北部古老的格拉斯哥大学长期讲授过“道德哲学”，应该说他对这个领域的研究深度并不亚于他对经济学的研究、其成果甚至早于经济学。而在几百年前他生活的年代，不但伦理学在英伦学术界是道德哲学的一个部分，就连经济学也是道德哲学的一个组成部分。即使他在写《国富论》的同时，也在不断修改《道德情操论》，前后超过五次，一直修改到其生命的最后几年，可见他对道德在社会、经济领域作用的重视。亚当·斯密在分析人类情感时是从道德高度、从个人和社会福祉为出发点的。他在此书中还谈及了同情、正义和仁慈，这些都是拥有广泛社会认知的优良品德。
我们生活的时代已经逐渐从由体能获取财富转入由技能获取财富，但尚未达到由智能获取财富的境界。中国还有数以亿计的农民处于凭体能获取财富的阶段，这是思考智慧与财富关系的人们不得不注意的一个严酷的现实。在这个时代，重要的当然是民主和自由，在民主和自由之上则需要公平和正义，而这都需要道德调节、道德规范，只有这样才能达到社会和谐。
（三） 超越契约论
如果说亚当·斯密在市场经济和社会道德之间的平衡问题上提出“软的一手”也就是道德自律的话，继其之后，边沁在建立市场经济问题上则进一步提出“硬的一手”也就是法律他律，就是用制裁和惩罚来纠偏。就是说，人如果不自律的话，就要外界来制约你，这个外界可能是他人，可能是社会，可能是属于道德范畴的乡规民约，就像厉以宁先生说的那样。因为如果没有统一的规则，社会就会混乱。
所以想要一个持续发展的社会，一个明智的执政者就是要避免断层，不让大多数人陷入绝望。就这一点说来，我们需要的可能不是革命而是妥协，不是暴力而是宽容，不是刻薄而是同情。这都需要道德的力量，都需要道德的调节。即便有充分的市场、即便有明智的政府，我们人类社会依然需要历史最悠久的道德调节，就像厉以宁先生说的那样。
十八届三中全会将财政职能从政府收支活动上升至国家治理层面，十八届四中全会提出依法治国，财政就定位于法治框架下的国家治理体系中。财政体制简政放权改革应该超越旧有的政府间财政收支权限下放与收回的循环，减少中央政府单方面修改财政体制规则的频率，以法治化的姿态开展对地方政府财政纪律的约束，为地方政府推行省以下分税制深化改革起表率作用。这种表率作用可以在相当程度上无形地约束、引导地方财政遵守公共性、非营利性准则，为不同所有制的市场经济主体提供优质公共物品，形成以人民为主体的现代财政制度。
严格的法律当然是一个底线，而且往往是一种滞后的不完备契约，只讲遵守法律情况下的自我利益最大化，地方政府的执政者们当然会利用信息优势钻法律的空子，而中央政府执政者们在必要情况下又会重新修订契约，这就造成了制度上的无效率，浪费了社会、经济、政治资源，对广大人民群众是不利的。我们已经知道，道德的无形约束要高于法律约束，对于地方政府和中央政府的执政者而言，不仅仅要依法执政，更要讲求从政道德和执政伦理。因此，缜密的契约合同和良好的政治道德，应该是新时期下财政体制简政放权改革的基本形态。
五、 结语
从计划经济到市场化改革的道路中，最主要是处理政府与市场关系——政府将城市视为其运营的单元，通过财政投资国有企业，基本将城市运营承揽下，则真正自负盈亏的市场主体是难以出现的，市场机制也就无法发挥配置资源的基础性作用，正如计划经济后期国民经济的停滞；政府若退回到亚当·斯密所提倡的“守夜人”状态，那么中国不可能在短短三十年时间之内拥有令世界瞩目的基础设施、不可能在当今世界经济风谲云诡、金融危机暗流涌动的威胁中成为拉动世界经济走出低迷的强劲引擎注24。也就是说，在处理政府与市场的边界问题上，一味地让政府大包大揽窒息市场机制被实践证明是不可行的，完全采纳放任自流的市场经济原教旨主义也是错误的。
那么，财政改革的方向在哪里？我们认为财政体制改革的简政放权应该兼顾市场、社会和国家，遵守法律，强调道德：
第一，起基础性配置作用的是市场机制，财政的简政放权改革是为了更好地服务于市场机制，弥补市场机制的不足之处，而不是与市场争夺资源，即市场导向的财政简政放权。
第二，推动进一步的税制改革，征税环节下移，税种更多地设置在国民收入再分配、积累环节以促进社会公平，坚持分税为主调动地方政府积极性，培育全国统一市场形成，即社会导向的财政简政放权。
第三，创新性地发挥财政国家治理职能，让财政退出非公共性、营利性领域，即简政放权，让财政依法积极介入到政治、文化、社会、生态文明等国家治理体系之中，即国家导向的财政简政放权。
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（车耳，中国国际经济咨询有限公司；