案例1.4 公共交通带来的挑战

轨道交通工具、公交车、轿车，以及最近时兴的自行车，川流不息，混合交织，是很多城市共有的场景。然而，大多数交通基础设施的岁月年轮，都跟它所服务的城市一样古老。当对城市进行整体规划时，如果没有把基础设施考虑进去，政府日后就会遇到运输系统运力不足、老化、低效等一系列意想不到的问题。令政府感到荣耀的是，某些基础设施目前运转依然良好。但是，在多数国家，通勤族不仅要忍受老旧的基础设施，而且倘若通勤费用占到家庭预算的相当比重，就会遭受两重罪。随着时间的推移，出行偏好和工作模式将会发生改变，因此在许多情况下，对基础设施只进行静态调整，实际上是不可能的。是否需要给予交通补贴，应该补贴多少，其中的决定性因素有哪些，这些都是反复出现的难题。

在巴黎和伦敦，轨道交通运营本质上是完全公共垄断的，地方政府拥有包括机车车辆在内的轨道基础设施，并负责线路规划、服务运营和资费设置等。与公共垄断截然相反，在香港，轨道交通是私人垄断的，但公交巴士经营权是竞争的。英国除伦敦以外的其他城市，公交巴士服务也是自由竞争的。世界上的大多数城市，其公共交通的运行机制则介于公私之间，采取的是混合安排。

不管运营模式如何，所有政府都必须着重解决如下问题：所提供服务的可承受性、易得性和效率，其中的可承受性问题在政治上最易触发恐慌，因为公众对其日常开支具有很高的敏感性。世界上的大多数交通服务，看上去都得到了补贴。即便在香港，也可以说补贴实际已经被纳入招拍挂土地的开发成本。其他间接补贴则以各种方式存在，包括税收激励、折旧方式，或者车辆以旧换新补助一类的特设方案。

此间最大的挑战在于，如何应对一整套假设的不断变化，这也正是新加坡在2012年年初积累的经验。当时，公共交通的运营能力已跟不上公众需要的步伐，而已经计划的额外提供的轨道运力又因为时滞效应尚未准备就绪，新加坡政府为此打算大幅提升巴士运力。其后，新加坡政府决定为“巴士服务改善计划”（Bus Services Enhancement Programme）提供11亿新加坡元（约合8.9亿美元）的资金支持，购买550辆巴士机车以提升巴士服务水平；但与此同时，公共交通运营商们为了满足公众出行的需要，自掏腰包做出的贡献仅是新增250辆。公共交通运营商公开上市，反倒只给公众带来了疑惑和担忧：它们是为公众服务，还是为股东服务？事实上，几乎朝野上下都认为运营商们一直在竭力提高通勤费用，以使自己的收入越来越高。

尽管已经有很多呼声要求公共交通实行国有化，但是无济于事。当然，历史上存在将公共品的供给国有化的很多例子，但也产生了一系列问题，诸如：管理不善、浪费、服务标准差、缺乏财务纪律等。我们不禁要问：有没有这样一种两全其美的折中方案，一方面，使国家角色得到更大程度的发挥，或者说政府提供更高的补贴，另一方面，仍由效率更高的私人部门负责向公众交付公共服务呢？

毫无疑问，国有化的做法永远都不能轻易采取；但是，真正的自由市场实际上也不可能存在。现实世界总是介于两者之间，因此必须通盘考虑。有鉴于此，政府应该直接投入大量精力加强对公众的教育，以避免辩论和分歧被承受能力这样的单个问题左右，这种经验对政府大有裨益。基于商业原则建立起来的公共交通运营商，也同样需要遵循这类企业的政治原则，这样才能够存活。无论其法律地位如何，公共交通运营商都需要时刻做好准备，应对陡然出现的或者不可避免的规则改变，有时必须要“见风使舵”。