第五节 中央国家机关

国家机构是一定社会的统治阶级为了实现国家权力，对整个社会进行管理而建立起来的国家机关体系。国家机构是国家构成的一个单元，也是国家存在的一种标志。国家机构依据其产生的经济基础和所表现的阶级本质的不同可以被分为资本主义类型的国家机构和社会主义类型的国家机构。在不同类型的国家里，国家机构的组织与活动原则有明显的分别，资本主义国家突出体现了三权分立的原则，社会主义国家则表现为民主集中制的原则。我国的国家机关体系以一切权力属于人民为基础，在方式上表现出民主集中制，在行为过程中表现为法治。

一、全国人民代表大会及其常务委员会

（一）全国人民代表大会

全国人民代表大会是我国的国家权力机关，在国家机关体系中具有最高的地位，由它产生其他的国家机关，其他国家机关对它负责。全国人民代表大会由各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成，名额不得超过3000人。按照《宪法》的规定，全国人民代表大会每届任期为5年。

依照《宪法》的规定，全国人民代表大会有以下职权：

1．立法权。全国人民代表大会有制定宪法、修改宪法和制定基本法律的权力。制定与修改宪法的权力是全国人民代表大会的专有职权，除了全国人民代表大会外，其他任何国家机关和组织都不得制定和修改宪法。基本法律是宪法之外涉及国家生活中的一些重要问题的法律，如刑法、民法、诉讼法、组织法、选举法、民族区域自治法、特别行政区基本法等，这些法律也是由全国人民代表大会来制定，其他的法律可以由全国人民代表大会常务委员会来制定。立法权是全国人民代表大会的一项当然职权，也是一切权力属于人民原则的表现，是代议制存在的基本要求。

2．重大问题的决定权。全国人民代表大会是最高的国家权力机关，享有对国家重大问题决定的权力，如可以审查和批准国民经济和社会发展计划以及执行情况的报告；审查和批准国家的预算及其执行情况的报告；批准省、自治区、直辖市的建制；决定特别行政区的设立；决定战争与和平问题等。

3．最高监督权。全国人民代表大会既是最高的国家权力机关，也是最高的监督机关。它产生其他的国家机关，其他国家机关对它负责，其中，国务院、最高人民法院、最高人民检察院要向全国人民代表大会报告工作。全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定，在会议期间，可以对国务院及其各部委、最高人民法院、最高人民检察院提出质询。在必要时，还可以组成特定问题的调查委员会，对一些特定的事项进行调查和监督。

4．人事任免权。全国人民代表大会有广泛的人事任免权，这也是其地位的体现。根据宪法的规定，全国人民代表大会有权选举全国人大常委会的组成人员、国家主席和副主席、中央军事委员会主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，根据国家主席的提名决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名决定国务院其他组成人员的人选，根据中央军事委员会主席的提名决定中央军事委员会其他组成人员的人选。对于上述人选，全国人民代表大会有权依据法定的程序罢免。

5．其他应当由全国人民代表大会行使的职权。全国人民代表大会每年举行一次会议，在特别情况下，可以临时召集全国人民代表大会会议。

（二）全国人民代表大会常务委员会

全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，是全国人民代表大会的组成部分，是经常行使国家权力的机关，由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责并报告工作。全国人民代表大会常务委员会由委员长、副委员长、委员、秘书长组成，组成人员不得担任国家行政机关、审判机关、检察机关的职务。全国人民代表大会常务委员会每届任期为5年，其中委员长、副委员长的连续任期不得超过两届。

按照《宪法》第63条的规定，全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：

1．解释宪法，监督宪法的实施。宪法解释权是宪法赋予全国人民代表大会常务委员会的一项专有职权，其目的在于保证宪法监督制度的实施。全国人民代表大会常务委员会对宪法所作的解释是一种正式解释，与宪法条款具有同等的效力。为了保证宪法监督制度的连续性、稳定性，宪法还将监督宪法实施的权力赋予了全国人民代表大会常务委员会，这有利于维护宪法的尊严、树立宪法的权威。

2．立法权和法律解释权。全国人民代表大会常务委员会可以制定除应由全国人民代表大会制定的基本法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分的修改和补充，但不得同该法律的基本原则相抵触。全国人民代表大会常务委员会有权解释法律，既可以解释自己制定的法律，还可以解释全国人民代表大会制定的法律。

3．国家某些重大事项的决定权。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中的部分调整方案；行使一定的外交权；决定特赦；决定战争状态的宣布；决定全国总动员和局部动员；决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态等。

4．人事任免权。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会有一定的人事任免权。如根据国务院总理的提名决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长；批准省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免；决定驻外全权代表。

5．全国人民代表大会授予的其他职权。全国人民代表大会常务委员会每两个月举行一次会议。

（三）全国人民代表大会代表

全国人民代表大会代表是全国人民代表大会的组成部分，代表着人民行使国家权力，是人民意志的表达者，通过间接选举的方式产生。全国人民代表大会代表出席全国人民代表大会会议，可以提出议案和审议各种议案，听取各种工作报告，对各种议案和法律草案有表决权。在大会闭会期间，可以视察和参加特定问题的调查委员会的调查。为了保证人民代表履行其职务，宪法还授予其言论免责权和人身的特别保护权，即在各种会议上的发言和表决不受法律追究的权利；在大会开会期间不经大会主席团的许可、在大会闭会期间不经常务委员会的许可不受逮捕和刑事审判的权利。

全国人民代表大会代表应模范地遵守宪法和法律，保守国家机密，在自己的生产和工作中协助宪法和法律的实施，同原选举单位保持密切的联系，接受原选举单位的监督。

二、中华人民共和国主席

中华人民共和国主席是国家机构的重要组成部分，是对内对外的最高代表，也是我国的国家元首。根据我国《宪法》的规定，有选举权和被选举权的年满45岁的中华人民共和国公民可以被选为国家主席、副主席。国家主席根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律、发布命令、任免国务院的组成人员、派遣和召回驻外全权代表、批准和废除同外国缔结的条约和重要协定、授予国家的勋章和荣誉称号。

国家副主席协助国家主席工作，没有独立的职权。按照我国《宪法》的规定，国家主席、副主席的任期为5年，连续任期不超过两届。在任期届满前，国家主席缺位时，由副主席继位；副主席缺位时，由全国人民代表大会补选；国家主席、副主席都缺位时，由全国人民代表大会补选，在补选以前，由全国人民代表大会常务委员会委员长暂时代理主席职位。

三、国务院

（一）国务院的性质、地位、组成和任期

国务院是我国的最高行政机关，也是国家权力机关的执行机关，由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院的任期与全国人大的每届任期相同，其中总理、副总理、国务委员的连续任期不得超过两届。

（二）国务院的领导体制

在新中国成立初期，国务院的领导体制是集体负责制。现行《宪法》总结了历史经验，根据国务院作为最高国家行政机关的特点，改变了领导体制，实行总理负责制。总理负责制既不同于集体负责制，也不同于西方国家的个人独任制，它将两个方面的优点结合在一起，既有个人独任制的特点，又保留了我国长期以来的集体负责制的某些内容。具体来讲，其特点表现在：（1）国务院的组成人员由总理提名，全国人民代表大会决定；（2）总理主持和召集国务院全体会议和常务会议，对重大问题作出决定；（3）国务院发布的决定、命令、行政法规以及所提出的议案，均由总理签署；（4）国务院是以国务院的名义对全国人民代表大会负责和对各级行政机关实行领导。国务院副总理协助总理工作。

（三）国务院的职权

宪法对国务院的职权作了较详细的规定，一共有18项，归纳如下：

1．根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。行政措施是为了进行行政管理和执行法律以及最高国家权力机关的决议而采取的具体办法和手段。行政法规是由国务院制定和实施的规范性法律文件，是为行政管理和执行法律而制定的，通常采用“条例”的形式。在效力上，行政法规高于行政规章、地方性法规，具有普遍的约束力。决定是对具体的行政事务发布的规范性文件。命令是对特定的事项和特定的人作出的行政措施。

2．提出议案的权力。国务院向全国人民代表大会及其常务委员会提出的议案有：国民经济和社会发展计划以及执行情况；国家预算以及预算执行情况；必须由全国人民代表大会常务委员会批准和废除的同外国缔结的条约和重要协定；国务院组成人员中必须由全国人民代表大会及其常务委员会决定任免的人选；在国务院职权范围内的其他必须由全国人民代表大会及其常务委员会审议或决定的事项。

3．对所属各部委和地方各级行政机关的领导权。作为最高的行政管理机关，国务院领导所属各部委和地方各级行政机关，有权发布命令、指示；有权改变或撤销所属各部委以及地方各级行政机关发布的不适当的决定和命令。国务院所属各部委和地方各级行政机关都必须接受国务院的领导和监督。

4．对各项具体行政工作的管理权。国务院依据宪法和法律的规定，管理全国范围内的各项行政事务，包括国防、外交、民政、公安、文教、卫生、体育、经济等。

5．对行政人员的任免和奖惩权。国务院有权依照宪法和法律的规定，任免行政机关的主要领导人员，并对先进的人员进行奖励，对违法、违纪的人员进行惩罚。

6．行政区域划分权。按照宪法和法律的规定，国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分；批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。省、自治区、直辖市行政区域界线的变更，自治州、县、自治县、市的设立、撤销、更名和隶属关系的变更，自治州、自治县行政区域界线的变更，县、市行政区域界线的重大变更，都由省人民政府报国务院审批。

7．紧急状态的决定权。国务院有权决定省、自治区、直辖市范围内部分地区进入紧急状态。

8．最高国家权力机关授予的其他职权。

四、中央军事委员会

中央军事委员会是我国武装力量的统帅机关，在国家机关体系中具有重要的地位。现行《宪法》在对国家权力的配置上有了一定的发展，将中央军事委员会作为独立的国家机关，是充分考虑到我国的实际和需要，也结合了我国的传统。

中央军事委员会由主席、副主席若干人、委员若干人组成。中央军事委员会主席由全国人民代表大会选举产生，其他组成人员由军事委员会主席提名，全国人民代表大会决定。中央军事委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，每届任期5年。

五、最高人民法院和最高人民检察院

最高人民法院和最高人民检察院是我国的司法机关，也是国家机关体系中的重要组成部分。按照我国《宪法》的规定，最高人民法院和最高人民检察院由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责并报告工作，每届任期为5年，其中最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的连续任期不得超过两届。

最高人民法院是我国的最高审判机关，它监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。最高人民检察院是我国的最高检察机关，它领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作。

思考题

1．怎样认识宪法的最高法律效力？

2．如何认识我国的宪法监督制度？

3．如何理解人民代表大会制度是我国基本的政治制度？

4．我国为何采用单一制的国家结构形式？

5．如何理解我国选举权的平等性原则？

6．如何理解我国人大代表的选举程序？

7．如何理解我国公民权利与义务的一致性？

8．如何理解我国的总理负责制？

推荐阅读书目

1．何勤华：《20世纪西方的宪政发展及其变革》，法律出版社2005年版。

2．夏勇等：《中国当代宪政与人权热点》，昆仑出版社2001年版。

3．杨海坤：《跨入新世纪的中国宪法学——中国宪法学的研究现状与评价》，中国人事出版社2001年版。

4．〔日〕美浓部达吉：《宪法学原理》，欧宗佑、何作霖译，中国政法大学出版社2003年版。

主要参考文献

1．李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版。

2．刘茂林：《中国宪法导论》，北京大学出版社2005年版。

3．刘嗣元、彭俊良主编：《法学概论》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2004年版。

4．张庆福主编：《宪法学基本理论》（上、下），社会科学文献出版社1999年版。

5．中国法学会宪法学研究会编：《宪法研究》（第一卷），法律出版社2002年版。

6．周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2002年版。