第四节 公共政策工具

公共政策是公共政策系统的输出，是公共政策主体、公共政策客体和公共政策环境互动的产物。在公共政策的制定中，我们不仅要界定政策问题，确定政策目标，选择政策方案，而且还要确定采取何种手段、通过何种机制来执行政策。这种手段和机制就是公共政策工具。政策工具的选择与政策选择本身同等重要，关系到公共政策能否达成预期政策目标。政策工具的选择与公共政策的主体、客体和环境有着密切的关系。在本节，我们将对公共政策工具的含义、类型及选择做一番简要的介绍。

一、公共政策工具概述

政策工具（policy instruments），又称为治理工具（governing instruments）或政府工具（tools of government）。对政策工具的研究在20世纪90年代以来成为西方政策科学研究的一个焦点问题。政策工具研究在政策科学中兴起的原因是多方面的：一是政策执行的复杂性以及政策的失败导致人们对政策执行工具或手段的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长；二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持；三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求；四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中。

1．政策工具的含义

关于政策工具的含义，大致存在三种观点：

（1）“因果论”。这种观点认为政策工具是系统探讨问题症结与解决方案间因果关系的过程。这种观点对于政策工具的定义过于宽泛，公共政策过程本来就是寻找问题症结并设计有效的解决方案。

（2）“目的论”。这种观点认为政策工具是有目的行为的蓝图，或者说，政策工具是目的导向的，是一套解决问题、实现政策目标的蓝图。这种观点没有突出政策工具的特色，有将政策工具等同于政策方案之嫌。

（3）“机制论”。这种观点认为政策工具是将政策目标转换为具体政策行动的机制。政府在不同的场合运用不同组合的工具来实现政策目标。

我们认为，政策工具是实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。它是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。

2．关于政策工具分类的讨论

关于政策工具的分类，并没有形成统一的观点。由于分类标准不一，研究者们对政策工具的分类存在很大的差异。

最早试图对政策工具加以分类的学者是荷兰经济学家科臣。他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具，但并未加以系统化的分类，也没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。

美国政治学家洛维、达尔和林德布洛姆等人进行了类似的研究，他们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨拉蒙在他们研究的基础上增列了开支性工具和非开支性工具两种类型。

胡德提出了一种更为系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都使用下列四种广泛的“治理资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题。麦克唐奈和艾莫尔则根据工具所欲求的目标，将政策工具分为四类，即命令型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变迁型工具。施奈德和英格拉姆等人做了类似的分类，将政策工具分为激励型工具、能力建设型工具、符号与规劝型工具、学习型工具四类。

我国有学者将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工具包括民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等；工商管理技术包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等；社会化手段包括社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等。

二、公共政策工具的分类

加拿大学者霍利特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期与政策子系统》一书中，根据在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的高低，在自愿性—强制性光谱上对各政策工具进行定位，将政策工具分为三类：自愿性工具（voluntary instruments）、混合性工具（mixed instruments）、强制性工具（compulsory instruments）。下文，我们主要根据霍利特和拉梅什的研究对政策工具进行详细介绍。

1．自愿性工具

自愿性工具的核心特征是它很少或几乎没有政府干预，它是在自愿的基础上完成预定任务。近些年来，随着私有化的扩展，人们对自愿性工具的使用不断增强。由于自愿性工具既具有成本效益上的优势，又与主张个人自由的文化相吻合，并且有助于维系家庭与社区的关系，因此，它在许多社会中成为首选的政策工具。自愿性工具包括家庭与社区、志愿者组织和市场等。

（1）家庭与社区

家庭和社区是常见的自愿性工具。在任何社会中，亲戚、朋友和邻里提供了无数物品和服务。政府可以直接或间接地将服务职能转交给家庭和社区，扩大它们在达成政策目标上的作用。

将家庭与社区作为一种公共政策工具的主要优点在于，除非政府向它们提供补助或补贴，它们将不耗费政府的资金。与其他工具相比，家庭和社区在许多服务领域，比如长期照顾残疾人，显得更为合适。而且，家庭与社区作为一种工具在大多数社会中易获得广泛的政治支持。

但是，家庭与社区作为一种政策工具也有许多缺点。例如，它们通常无力解决复杂的经济问题，规模经济要求政府集中提供而不由家庭与社区分散提供公共服务。这种工具还产生公平方面的问题，服务的需求者难于获取同等的资源、享受同等的服务。因此，在现代社会中，家庭和社区往往只能作为处理复杂的社会问题的辅助工具。

（2）志愿者组织

志愿者组织的志愿活动是指不受国家强制力的约束，不以追求利润为目标。一般认为，由志愿者组织提供的服务是低成本的，具有较高的灵活性和回应性。比如，在救灾救济中，它们的行动往往要比政府快得多。志愿者组织是一个公平的政策工具，它们通常把那些在危难中需要帮助的人们作为目标群体，能起到“雪中送炭”的作用，是社会公平机制有益的和必要的补充。志愿者组织的活动同时能够促进社会团结，提高政治参与水平。

志愿者组织不适用于解决复杂的经济与社会问题，其应用范围有限。在实践中，志愿组织也可能蜕变为官僚组织，从而使其效率和效力大打折扣，丧失优势。

（3）市场

到目前为止，市场是最重要的也是最有争议的自愿性工具。消费者和生产商之间自愿的相互作用往往会产生令双方都满意的结果。市场在提供大部分私人物品上是富有效率的手段，是资源配置的有效工具。

然而，市场并不是万能的。它不能充分提供大部分公共政策旨在解决的公共物品，不能提供国防、警察、路灯以及其他类似的公共物品与服务，在提供各种各样的收费物品（toll goods）和共用物品（common pool goods）中也存在困难。而且，市场是一个高度不公平的政策工具，它仅仅满足那些有支付能力的人们的需求。

2．强制性工具

强制性工具，也叫指导性工具，它借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导。政府可以选择管制、公共企业或直接提供等手段来实现其政策目标。这些是高度强制的工具，没有给目标群体留下多少自由决定的余地。

（1）管制

管制是指政府通过一系列行政管理过程（通常由特别指定的管制机构来执行）对个人和机构的行为做出要求和规定的活动。对于这些规定，目标群体必须遵守和服从，反之将受到惩罚。从性质来看，管制可分为经济管制和社会管制两种类型。

管制作为一种政策工具有以下优点：建立管制所需要的信息相对较少；管制较容易实施；在运行管理中，管制的不确定性较低；相对于其他工具来说，管制更适用于危机管理；管制比其他工具（例如补助或者税收）的成本更低；最后，采取管制措施能够表现出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力。

管制的缺点如下：管制经常扭曲自愿性或私人活动，从而导致经济上的无效率；管制可能会抑制创新和技术进步；管制缺乏灵活性，过于刻板；管制所引起的社会服从成本可能会比较高。

（2）公共企业

公共企业也称国有企业，它可以被看作是管制的一个极端形式。一般认为，公共企业具有三个普遍特征：第一，它们具有一定的公共产权（可能高达100%或者少至不足50%）；第二，公共企业需要政府对其进行某种程度的控制或直接管理；第三，公共企业可以生产在市场上出售的物品和服务，这不同于诸如国防或路灯此类的公共物品（对接受服务的对象不直接收费）。

公共企业作为政策工具有以下优点：在因高资本投入或无利可图而私人企业不愿提供社会需要的物品和服务的条件下，公共企业是一项有效率的经济政策工具；在许多情况下，建立公共企业所要求的信息比利用自愿性工具或管制时所要求的信息少；公共企业的利润能积累公共资金以用于公共支出。

公共企业的缺点也很明显：政府难以有效地控制公共企业；在运行中，公共企业即使连续亏损也未必破产，缺乏有效的约束；在诸如水电供应领域中，许多公共企业的垄断地位使其能够将其无效率的成本负担转嫁到消费者身上，效率低下。

（3）直接提供

由公共财政拨款并由政府及其雇员直接提供物品和服务，是一个基本的、最为常见的政策工具。大部分政府职能通过此政策工具来完成，比如国防、外交关系、警察、消防、社会保障、教育、公用地管理、公园与道路维修、人口普查、地理测量等。

直接提供作为政策工具有以下优点：与其他强制性工具类似，直接提供所需信息较少因而容易运用；直接提供所要求的庞大机构规模使其能够获得高度工作绩效所必需的资源、技巧和信息；直接提供避免了间接提供所产生的一些问题，比如讨论、谈判以及较高的信息需求；直接提供允许交易内部化从而降低成本。

直接提供的缺点也是显而易见的：官僚机构直接提供的服务经常是刻板僵化的；对提供产品及服务的机构和官员的政治控制容易降低公共服务的质量；由于官僚机构缺乏竞争，它们没有足够的成本意识，造成浪费；政府机构之间和政府机构内部的冲突会损害物品和服务的直接提供。

3．混合性工具

混合性工具结合了自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人做出决策。在某种程度上，这类政策工具兼备自主性工具和强制性工具的优点。主要包括以下四种形式：

（1）信息与规劝

信息传播是一种消极工具，政府向个人和公司提供信息并期待它们的行为发生预期的变化。它假设人们一旦获得相关问题的知识或信息，就能做出明智的选择。例如，政府发布经济社会统计方面的信息，公司及个人可以由此形成关于经济社会状况的结论并采取相应的行动；又如政府要求烟草公司在烟盒上印上“吸烟有害健康”的标识，以引导公民不吸烟或少吸烟。但是，信息传播并不具有强制性，公众并没有义务做出特定的回应。

规劝是政府试图说服人们去做或不做某事，力求改变人们的偏好和行动，而不是仅仅向人们提供信息并期待其行为发生预期变化，但是规劝并不运用奖励和惩罚手段。例如，政府规劝人们参加体育锻炼，形成良好的生活习惯，节约用水，节约能源，乘用公共交通工具等。

这类工具的优点是：当问题尚没有明确解决办法时，规劝是较好的首选工具，如果单单通过规劝就能解决问题，那么就不必采取其他措施；如果找到了更好的政策工具，改变或放弃规劝工具比较容易；规劝工具容易实施，成本很低；规劝与强调自由和个人责任的民主理念相一致。

然而，规劝是一个虚弱无力的政策工具。政府采用规劝工具，只是希望或劝导人们做某事，如果没有其他工具的配合，这类工具的效果往往是有限的。

（2）补贴

补贴是指政府（或者通过其代理）给个人、公司和组织的各种形式的财政转移，目的在于通过影响和改变受资助者对不同备选方案成本与收益的判断，促使其采取政府期望的行为。尽管受资助者行使最后的选择权，但其做出政府所期望的行为的可能性因补贴而增加。

补贴的形式包括拨款、税收减免、凭单、低息贷款等。拨款通常提供给生产者，目的是使生产者提供更多的物品和服务，以满足社会需要。税收减免是一种隐蔽的补贴形式，它实施比较容易，并不涉及直接的支出，对政府而言具有相当吸引力。凭单是政府给予某一特定物品或服务的消费者的具有一定面值的证明。消费者在购买物品或服务时将凭单交给自己选择的供给商，后者则将收到的凭单交给政府来获得相应的补偿。另外，低于市场利息的贷款也是补贴的一种形式。

补贴的优点有：它易于确立并加以实施，是一种灵活的政策工具；能够鼓励创新；补贴的管理和实施成本较低；具有较高的政治可行性。

补贴的缺点包括：补贴（税收减免除外）需要财政资金，而增加开支总是比较困难的；收集关于补贴的相关信息的成本较高；这种工具发挥作用往往存在时滞，不适用于危机处理；补贴一旦建立起来，就难于取消。

（3）产权拍卖

这种工具假定市场是最有效率的资源配置工具。政府通过产权拍卖，在不存在市场的公共物品和服务领域建立市场。政府对特定的资源确立一定数量的可交易的产权，创造出人为的稀缺，并让价格机制起作用。许多国家都采用这种工具来控制有害污染物的排放。典型的做法是，政府先确定可以进入市场进行交易的污染物排放总量，然后通过定期拍卖来分配污染物的排放指标。

产权拍卖的优点有：它只需政府设定物品和服务的总量，规定上限，其余的事情则留给市场机制去解决，比较容易确立；它是一种灵活的政策工具，政府可以根据其需要来确定不同的上限，同时，即使在政府政策不变的条件下，目标群体也可以根据实际情况的变化来调整自身行为。

产权拍卖的缺点是：它可能会助长投机行为；那些不能购买产权的人常常因为别无选择而被迫采取不合法的行为；产权拍卖是一种不公平的工具，它依据支付能力而不是需要来配置资源，因而容易遭到支付能力不足而又确实需要的人们的强烈反对。

（4）税收与使用者付费

税收是一种法定的由个人或者公司向政府的强制性支付。它是政府获取财政收入的重要手段，同时也可以作为一种政策工具，用来引发政府所期望的行为或者限制不希望的行为。例如，政府可以通过对某些物品、服务或活动（如烟、酒、博彩）征税，间接地限制其消费规模。

使用者付费是税收作为一种政策工具的创新应用形式，是管制和市场两种政策工具的结合体。政府不用禁止或限制某种行为，只需设定收费的水平，运用市场力量来控制这种行为的数量。使用者付费常用来控制负外部性，比如污染治理和城市交通控制。

税收与使用者付费作为政策工具有以下优点：比较容易确立；是一种灵活的政策工具；可以提供持久的财政激励；使用者付费工具有助于创新；由于它将调整行为的责任留给个人和公司，这减少了官僚机构的执行任务。

税收和使用者付费的缺点有：确定引发预期行为的税率和收费水平需要大量信息；不能满足危机时期快速反应的要求；比较繁杂，可能会提高管理成本。

三、公共政策工具的选择

在公共政策过程中，选择何种政策工具对于政策目标能否顺利实现有着重要影响。公共政策的制定要求决策者从其工具箱中挑选出一种或几种工具来解决政策问题。关于政策工具的选择，大致有三种模型：

第一种模型是经济学模型。经济学家大多把政策工具的选择等同于特定工具与需要完成的任务之间的技术性配对演练。

第二种模型是政治学模型。政治学家认为在技术层面上各种政策工具之间具有或多或少的可替换性，因此应该把研究焦点放在各种政治力量上，是它们决定了政策工具的选择。

有学者将这两种模型综合起来，提出了第三种模型，即综合模型。下面，我们对这三种政策工具选择模型展开分析。

1．经济学模型

新古典经济学和福利经济学对于国家在经济中应发挥的作用持不同见解，由此对政策工具的选择存在一定的分歧。虽然两者都偏好自愿性工具，但相比而言，福利经济学更主张运用强制性工具和混合性工具来纠正市场失灵。而新古典经济学认为，只有在提供纯粹公共物品时，才能使用强制性工具和混合性工具，以任何其他理由使用强制性工具和混合性工具都将扭曲市场功能。

福利经济学对国家干预更为宽容，对政策工具选择的分析也更为系统。它倾向于将政策工具的选择视为一种严格的技术性配对演练，即首先评估各种政策工具的特性，再将它们与不同类型的市场失灵相配对，估算它们的相对成本，然后就特定的市场失灵问题选择一个最有效的政策工具。

新古典经济学家通常运用公共选择理论来分析政策工具的选择问题。他们主张，在民主社会中，选民、政治家和官僚都是由自利动机支配的，这将导致政府的税收和支出不断攀升，提高管制和国有化的水平和规模。在民主政治中，政府倾向于选择这样的政策工具，即能够将收益集中于边际选民，以获取他们的支持，同时将成本分摊到全体民众，尽可能使选民不知晓政策的真实成本。

无论是福利经济学，还是新古典经济学，它们对政策工具选择的分析都过于依靠演绎推理，而缺乏对在现实中政府究竟如何选择的扎实经验研究。它们对政策工具选择的分析是建立在政府应该做什么的理论假设之上的，而不是建立在政府实际做什么的经验研究之上。经济学模型对理论简约性的追求，使其忽视了影响政策工具选择的诸多复杂因素。

2．政治学模型

政治学家对政策工具选择的分析着重于经验层面，力图把握政策工具的复杂性，归纳出政策工具选择的模型。

多恩等人假设所有政策工具在技术层面上是可替换的，即在理论上任何一个政策工具都可以完成任何选定的目标。由此出发，多恩等人认为在一个自由民主的社会中，政府倾向于采用强制性较低的政策工具。只有在面临民众不服从或者面临要求换用强制性更高的政策工具的持久社会压力情况下，政府才会使用强制性更高的政策工具。也就是说，政策工具选择的模式是，政府首先选择强制性较低的工具，比如规劝，而后逐步地提高政策工具的强制性，最后采用直接提供工具。

胡德认为政策工具的选择并非是技术性的，而是关乎“信仰和政治”的问题。他认为影响政策工具的选择有四个方面的因素，即（1）资源约束；（2）政治压力；（3）法律约束；（4）从以往政策工具失败中得到的教训。在胡德看来，政策工具的选择是政府的目标与资源、目标群体的组织与能力的一个函数。当目标群体规模较大且组织良好时，政府倾向于采用消极的（自愿性）工具，而非积极的（强制性）工具。当政府试图获取目标群体自愿服从时，政府倾向于尽可能避免采用强制性工具，而不论目标群体规模大小。当政府打算进行资源再分配时，必然要采用强制性工具。

林德和彼得斯在前人的研究基础上，认为影响政策工具选择的关键因素有：（1）政策工具的特性，具体包括，资源的密集程度、目标的精确性和明确性、政治风险、对政府行为的约束限制；（2）该国的政策风格与政治文化，以及社会分化程度；（3）有关机构的组织文化以及它们与顾客、其他机构的关系；（4）政策问题的环境、时间约束以及受影响者的范围。同时，林德和彼得斯认为决策者个人的主观偏好在政策工具的选择中起着关键性作用。

总的来看，政治学模型认为政策工具的选择是多因素综合作用的结果，包括政策工具的特性、需解决的问题的性质、政府在过去处理类似问题的经验、决策者的主观偏好、受影响的社会群体的可能反应等方面。

3．综合模型

霍利特和拉梅什试图将经济学模型和政治学模型综合起来，认为两类模型在建构各自的分析框架时都或隐或显地使用了两个相互联系的变量。第一个变量是国家能力，或者说国家影响社会行为者的组织能力。第二个变量是政策子系统的复杂程度，特别是政府在执行政策时面对的行为者的类型和数目。设定这两个变量，就可以形成一个政策工具选择的模型。

（1）国家能力强，政策子系统高度复杂。当政府面对的社会行动者的类型和数量比较多且彼此间相互冲突时，政府难于辨析孰优孰劣。如果政府对社会具有较强的管制能力，可以利用市场工具实现自由竞争，通过市场这种“看不见的手”来配置资源。

（2）国家能力强，政策子系统低度复杂。当政府对于社会行为者的管制能力较强，且面对的社会行为者的类型比较单一、数量不多时，决策者可以采用管制、公共企业、直接提供等强制性政策工具。

（3）国家能力弱，政策子系统高度复杂。在这种情形下，政府没有足够的能力进行管理，只能采用自愿性工具，如家庭与社区、志愿者组织，借助社会民间的力量来推行政策。

（4）国家能力弱，政策子系统低度复杂。在这种情形下，决策者可以根据实际情况选用混合性政策工具，比如信息和规劝、补贴、产权拍卖、税收和使用者付费等。

【关键术语】

思想库

利益集团

社会问题

公共问题

目标群体

一般环境

工作环境

官方决策者

自愿性工具

混合性工具

强制性工具

公共政策系统

公共政策主体

非官方参与者

公共政策客体

公共政策问题

公共政策环境

公共政策工具

【复习思考题】

1．公共政策系统的构成要素有哪些？

2．在我国公共政策过程中存在哪些官方决策者？

3．大众传媒在公共政策过程中发挥着什么作用？

4．思想库有哪些类型？各自具有什么特点？

5．公共政策的直接客体与间接客体分别是什么？

6．分析公共政策环境的构成。

7．对自愿性工具、混合性工具和强制性工具三类公共政策工具进行比较。

8．简要分析公共政策工具选择的综合模型。

9．在全社会普及义务教育，有哪些政策工具可供选择？并比较这些政策工具的优缺点。

【案例分析】

圆明园保护与公众听证

从2003年8月开始，圆明园进行大规模环境整治工程。2005年2月，圆明园湖底防渗工程开工。3月22日，在北京开会的兰州大学客座教授张正春在圆明园游览时，发现了圆明园的湖底都铺上了防渗膜，张教授认为这项工程会破坏圆明园的生态环境，于是将此事公诸于众，引起了社会各界的强烈反应。此后越来越多的生态专家和环保人士对工程提出质疑。在此期间，防渗工程仍在继续，并且已经接近尾声。圆明园管理处负责人表示，圆明园长期缺水和湖底大量渗漏，造成圆明园湖水每年长达七八个月都处于干涸状态，实施湖底防渗工程是不得已而为之。由于这项工程在开工前没有向国家环保总局递交环境影响评价报告，4月1日，环保总局正式通知圆明园停工，依法补办有关审批手续。当天下午，工程停工。按照有关规定，圆明园湖底防渗项目是在国家重点文物保护单位内建设，环境敏感度高，需要举行听证会。

4月13日上午，圆明园湖底防渗工程的公众听证会在国家环保总局二楼多功能厅举行。在公布的名单中，最引人注意的就是专家阵容的庞大，吴良镛等著名专家占到总人数的三分之一，而清华和北大这两座著名学府的院士、教授各有3人，包含了建筑、环境方面的权威。另外，圆明园管理处有6名参会人员。环保总局有关人士表示，该局收到了来自社会方方面面的申请书，但由于场地的限制，不可能满足所有申请人参加听证会的要求。所以在兼顾听证会参加人员的代表性和专业性的基础上，确定参加听证会的单位和人员主要以各类专家为被邀请对象。同时，参会的人员中也有很多普通的公众，他们有的是教师，有的是工人，有的是学生，其中年龄最小的是来自中国少年儿童手拉手地球村的小记者，只有11岁。自然之友、地球村等比较知名的民间环保组织也在名单之列。

此次听证会的内容包括圆明园环境综合整治工程，特别是采用湖底铺设防渗膜的方式可能对生态的影响，以及作为历史人文景观的遗址公园圆明园应该如何修复与保护。这是《中华人民共和国环境影响评价法》实施以来，国家环保总局首次举行公众听证会。

思考：

圆明园湖底防渗工程曝光后，参与决策的主体有什么变化？这些政策主体是如何影响决策的？

【参考书目】

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