第三节 政府角色与公共政策

上一节中我们分别讨论了政府、市场、第三部门和社区作为解决社会问题的几种途径分别所表现出的优势和缺陷。对这些优势和缺陷的分析成为我们讨论政府角色和公共政策发挥作用的范围的基础。

一、关于政府角色定位和公共政策作用范围的规范理论

1．两个基本问题

在对政府角色和公共政策的作用范围进行深入讨论之前，我们首先来明确两个基本问题，即：

（1）有关政府角色定位问题的讨论属于规范理论的范畴。

所谓政府角色定位问题就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么的问题。因此，对该问题的回答属于规范理论的范畴。在实际研究过程中，与回答上述规范性问题同等重要的是，我们还要回答政府实际上充当了何种角色的问题。后面这种研究属于实证理论的范畴。在本节中，我们讨论的中心是前者。同时，我们也将在本节的第二部分中对后者提供一个简单的描述。

（2）政府角色定位与公共政策作用范围之间的关系。

制定和执行公共政策是政府发挥作用的基本方式。因此，一个关于政府角色定位的理论基本上也就是在回答公共政策应当在哪些地方发挥作用或者不应当在哪些地方发挥作用。或者说，这是一个关于公共政策的理想的作用范围的理论。按照这种解释，我们在下面的文字中将不加甄别地使用“政府角色定位”和“公共政策的理想作用范围”两个词语。

2．讨论政府角色定位问题的基本逻辑

前面已经指出，所谓政府角色定位问题就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么。这里，我们将回答该问题的基本逻辑总结如下：

首先，作为该逻辑过程的起点，我们建立起一个价值标准的体系。所谓价值标准的体系通常要包括不同的价值标准以及关于这些价值标准在该体系中的重要性的判断。比如，“效率”和“公平”经常是该体系中核心的价值标准，而“效率优先，兼顾公平”则是对两个标准在体系中的相对重要性的判断。当然，不同的国家在不同的历史时期中所建立的价值标准体系可能是有所差别的。比如，在我国的政策实践中，综合国力经常成为替代社会福利的价值标准。在建国初期，综合国力更被理解为重工业的实力，从而出现重工业优先发展的发展战略并由该战略引出了计划经济时期一系列的政策和制度安排。

其次，当价值标准确立之后，我们就可以依据这些价值标准来对解决社会问题的各种方案进行综合的评判。具体来说，不同的社会问题具有不同的特征。同时，不同的问题解决途径也具有不同的优势和缺陷。这样，问题和途径之间的不同搭配就会形成不同的结果。当然，我们也可以将各种途径相互搭配起来形成一些综合的解决方案。实际上，世界各国的政策实践已经表明，对社会问题的解决往往需要一些综合的而非单一的方案。这样，我们所要判断的就是各种途径的不同搭配方式在解决社会问题方面的潜在效果。

最后，我们按照上述评判的结果来选择对于解决特定社会问题最满意的途径或者方案。其中就包含了政府在解决社会问题过程中的角色定位。

3．关于政府角色定位与公共政策的理想作用范围的争论

应当指出，关于政府角色定位与公共政策的理想作用范围的问题既是一个非常古老的讨论议题，同时也是一个迄今为止争论仍然非常多的议题。这里，我们可以简单地将争论的主要起因总结如下：

第一，争论的发生可能是由于我们对各种问题解决途径的认识有待深入。此时，争论发生在事实层面。对于该层面的争论，我们可以通过进一步加强研究，从而获取更多的关于各种途径的特征、优势和缺陷等方面的事实来使争论最终获得解决。

第二，争论的发生可能是由于争论各方在选择价值标准方面出现了差异。此时，争论发生在价值层面。比如，在我国的公共政策实践中，“效率优先，兼顾公平”一直是一种主流的价值标准。在实践过程中，“效率优先，兼顾公平”的价值标准又经常蜕变为“GDP优先，兼顾公平”，甚至忽视公平仅仅强调GDP。近年来，针对GDP作为评价标准的批评越来越多。同时，也出现了强调政府应当主要以“社会公平”为其目标的观点。显然，在用于评判的价值标准出现如此之多的差异的情况下，人们在政府角色定位和公共政策的理想作用范围方面自然会得出不同的结论。需要强调的是，价值层面的争论是不可能通过进一步的研究来获得解决的。这种争论只有当人们在价值标准的选定方面逐渐表现出一致性时才可能减少。

4．关于政府与其他部门关系的类型划分

上面的讨论告诉我们，在价值标准存在差异的情况下，关于政府角色定位和公共政策理想作用范围的争论将不可避免地继续存在下去。另一方面，按照前面的讨论，不同的社会问题也具有不同的特征，因此，我们很难一般性地讨论政府角色定位问题。不过，我们还是可以根据学术界对政府与其他三个部门之间关系的讨论，将这些关系大致划分为如下两种类型：

（1）替代型

在替代型关系中，政府与其他部门在解决特定社会问题时发挥着非常类似的作用，因此存在一种近似相互替代的关系。比如，政府可以通过建立国有企业和实行计划经济来提供私人物品，也可以退出私人物品的提供，放手让市场在提供私人物品过程中发挥主要作用。

鉴于不同的问题解决途径各有自己的优势和缺陷，政府能够做好的地方，其他部门未必能够做好，而其他部门能够做好的地方，政府未必能够做好，因此各个部门需要有一定的分工，从而在解决社会问题上各自发挥自己的作用。

按照这种关系，凡是其他部门不能很好地发挥作用，而政府发挥作用时所表现出来的缺陷又不是非常突出的地方，应当是政府发挥作用的地方。

（2）补充型

在补充型关系中，政府与其他部门之间所形成的是一种合作关系。简单地说就是，对于某些社会问题，政府和其他部门可能都能够发挥一些作用，但如果二者在解决该问题上进行合作，所得到的结果更为理想。

同样以私人物品的提供为例，政府与市场之间的关系也存在相互补充的一面。比如，市场的运行需要明确的规则。这些规则当然可以由一些非政府的组织来提供。比如，通过谈判来建立一种协议。但是，这种自愿协议的建立和执行成本往往都是比较高的。因此，在现代社会中，政府仍然是规则的主要提供者和维护者。

在发达国家公共管理改革过程中出现的政府与第三部门的合作则为这种补充关系提供了另一个例子。比如，政府可以与第三部门合作来解决特定人群的贫困问题。第三部门中的NGO组织负责项目的具体实施，同时也尽可能地自主筹集资金。但鉴于我们前文已经探讨的一些问题，第三部门筹集资金的能力毕竟存在一些欠缺。此时，政府的资金帮助能够为第三部门缓解资金的压力，有助于它们发挥自己的优势。

按照这种补充型关系，政府应当在适当的地方选择与其他部门进行合作的政策，共同解决社会问题。

最后，我们需要对这种替代型关系和补充型关系的划分进行一些补充性说明。这包括：

第一，所谓替代型关系和互补型关系都不是绝对的。或者说，并不存在绝对的替代关系或者互补关系。因此，我们只能说在某些领域或者某些方面相互替代是主要的关系，而在另一些领域或者方面，相互补充可能是主要的关系。

第二，无论是相互替代还是相互补充，讨论的基础都是各种途径的优势和缺陷。这就是说，我们应当针对社会问题的特征来综合地选择各种搭配方案，尽量发挥各种途径的优势，避免其缺陷。

二、关于政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实

尽管在理论方面仍然存在许多争论，全球公共政策实践却表现出一些共同的趋势。这里，我们对这些趋势进行一些简单的介绍。

1．市场化趋势

所谓市场化趋势是指政府通过全面的改革来建立或深化市场在解决社会问题过程中所发挥的作用。这一趋势主要表现在如下几个方面：

第一，20世纪中后期之后，从美国等发达国家开始，许多国家进行了全面的政府管制改革。管制改革的内容包括减少并重新构建政府管制体系，加强市场在配置社会资源过程中所发挥的作用。从管制改革的结果看，总体上说，改革之后政府干预的程度趋向于不断地减少。当然，在某些方面，包括原先不存在政府管制的地方，政府建立或加强了管制。这可以理解为政府与其他部门之间角色的重新划定过程。

第二，在同一时期中，许多原先由政府在社会资源配置过程中发挥主要作用的国家，包括原先采用计划经济体制的国家，开始了全面的转轨过程。转轨的目的就是建立以市场为资源配置的基础性途径的经济和社会。我国从20世纪70年代末期开始的经济改革正是这种全球性经济转轨潮流中的一个重要组成部分。

第三，发达国家和国际性组织（包括世界银行、国际货币基金组织等）在参与解决许多国家的经济危机的过程中以所谓“华盛顿共识”为基础，推动发生危机的国家重新定位其政府角色，加强市场在解决社会问题过程中所发挥的作用。比如，在解决拉丁美洲国家的债务危机和东亚金融危机过程中，国际货币基金组织都曾经以贯彻“华盛顿共识”的原则为提供贷款的先决条件。这就推动了这些国家对其政府角色进行重新定位，促使市场的角色得到加强。

2．第三部门发挥越来越重要的作用

第三部门在解决社会问题过程中发挥越来越重要的作用，是全球范围、尤其是发达国家近年来公共政策实践中的一个突出的趋势。这一趋势既表现在第三部门中的组织独立地承担着越来越多的社会职能，也表现在政府在解决社会问题过程中越来越强调与第三部门的合作伙伴关系。根据1999年《国际组织年鉴》（Yearbook of International Organizations）的统计，在此之前的10年间，全球NPO组织的数量增长了4倍多。这一现象不仅发生在发达国家和地区，也发生在发展中国家和地区。在东欧地区，从柏林墙倒塌后有超过10万个NPO组织产生；而在亚洲的印度地区则有超过100万个NPO在运作。当然，在我国，目前NPO、NGO组织所发挥的作用还受到各种条件的限制，但近年来这些组织的重要性也正在逐渐引起人们的重视。

3．社区角色的变迁

与上述两种趋势相比，社区角色的变迁则同时表现出两个方面的趋势。一方面，对于发展中国家来说，经济发展的过程同时也就是非正式部门的角色不断地被政府、市场（企业组织）和第三部门（非政府组织）侵蚀的过程。或者说，这是一个正式部门不断地取代非正式部门的过程。另一方面，在全球范围内，政府在公共政策实践中也越来越强调社区的重要性，包括依靠社区解决社会问题和通过政府与社区的合作来解决社会问题。

【关键术语】

效率

公平

政府

市场

社区

垄断

寻租

社会福利

第三部门

市场失灵

政府失灵

志愿失灵

公共物品

外部效应

信息不对称

阿罗不可能定理

【复习思考题】

1．选择一个具体的社会问题，思考在该社会问题的认定过程中可能涉及的价值标准有哪些。

2．针对上述社会问题，思考政府、市场、第三部门和社区四种途径在解决该问题过程中所发挥的作用。

3．针对上述社会问题，运用本章所提供的理论框架进行分析，提出您认为最理想的解决方案。在该方案中，政府的角色如何被定位？

【案例分析】

由于政府角色定位问题的复杂性，本章的讨论可能仅仅为读者提供了一个考虑该问题的起点。为了使读者拓展自己的思考，我们提供如下的案例。建议读者在阅读和思考此案例的同时参阅保罗·克鲁格曼在讨论亚洲奇迹时所发表的观点。

上海2年=浙江5年

上海的有效政府逻辑

记者 汪生科

整个战略是政府做的，市场体系是政府建的，游戏规则也是政府定的，但政府在市场运作上不操纵。归纳起来，政府迅速建立一个平台，这个平台不是市场过程中形成的。这体现了政府的有效性。政府还是市场？在上海确实处处充满着悖论。

上海2年=浙江5年

“罗马城不是一天建成的，但洋山港却像是一夜之间冒出来的。”洋山港年底开港的消息传出来后，人们不禁赞叹。

上海的发展速度像个谜，洋山港就是众多谜中的一个：一个前期投资一两百亿的大工程，两年多的时间就建好了。

与此相对应的是浙江。同样建大桥，洋山港的东海大桥两年时间建成，而浙江的杭州湾跨海大桥，却要到2008年完工。

“杭州湾大桥比东海大桥长不了多少（东海大桥32公里，杭州湾大桥35.67公里），浙江造5年，上海只用2年。”上海市一位决策咨询专家跟记者说。

这里的区别在于，浙江大桥的投资主体是浙江省的17家民营企业，上海则是财政投入。

“财政进去，不仅是抢得了3年时间，而且是3年的发展机遇。”参与洋山港建设决策的专家说。众所周知，洋山港一直和宁波北仑港存在竞争关系。

到此，洋山港的速度之谜，大略已经解开，即洋山港是财政出资，属政府行为。政府行为的种种便利，保障了洋山港的建设速度。

此间一位参与洋山港建设的高层人士举例说，洋山港下面有一根天然气管线，是唯一通到上海的天然气管线，但是不到一年时间这条管线也移掉了，没有政府出面协调是不可想像的。

记者获悉，上海市为建设洋山深水港，成立了上海市深水港工程建设指挥部，市长韩正亲任总指挥，市政府一位副秘书长任常务副总指挥。

同盛模式

但洋山港是一个跟三峡、青藏铁路等量的宏大工程，按照国务院批复的可行性报告，一期投资就达130亿元。这么大的投资显然不能光靠上海市财政大包大揽（上海市2004年地方财政收入在1000亿多点）。

这时候，一个名为上海同盛投资（集团）有限公司（以下简称“同盛集团”）的投融资公司浮出了水面。

同盛集团2002年成立，是洋山港工程的开发投资主体。它跟洋山港工程指挥部是什么关系呢？

同盛集团有关人士解释，指挥部就是集团，一套人马两块牌子。“算钱在集团，对外打交道（如跟浙江省等），则在指挥部。”

成立同盛集团是上海的惯常手法，解开了同盛集团，也就解开了上海城市飞速发展的资本运作魔方。

同盛集团注册资金50亿元，由三家公司出资：上海国际集团有限公司（简称“上海国际”）占52%股份、上海港务局（上海国际港务（集团）公司前身）40%股份、上海国有资产经营有限公司（简称上海国资公司）8%。其中上海国际集团有限公司副总经理刘作亮出任新公司的董事长。

“虽然上海国际出资，但同盛已经跟它没有关系，是市政府的公司。”同盛集团有关人士对记者说。

之所以选这三家公司，有它的内在逻辑：上海港务局自不用说，它是以交通部返还的港务费出资；上海国资公司是上海市政府三大综合投资公司，此次以现金出资，财大气粗；而上海国际则是上海老牌的信托公司，旗下的上海国际信托投资公司曾经叱咤于业界。

至此我们也可以看出一些端倪，即洋山港工程虽然是政府项目公司在运作，但对这些项目公司的注资又不是简单的财政出资，而是通过上海国资公司、久事公司等投资性公司注资，人员也是从这些公司选派，并不是政府官员“下海”。

这些做法是上海烂熟的老套路，其鼻祖要追溯到上海久事公司。

久事公司名字取自“九四”谐音。其故事是这样的：1987年上海发展资金了无着落，中央给了上海九四专项政策，允许上海到国际市场上自借、自还、自担保32亿美元，于是上海成立久事公司统借统还。这个32亿美元贷款就是著名的“久事债”。

久事以降，上海又成立了上海城市建设投资开发总公司（简称上海城投），专事城市建设开发。城投和久事又共同成立上海申通集团有限公司，专营城市轨道投资。此后，工业、农业、商业、体育等大口相继成立了投融资公司。

积十数年功力，至今上海市政府一共有三家综合性投资公司：上海国有资产经营有限公司、上海大盛资产有限公司、上海盛融投资有限公司。

“他们最早涉水市场，谙熟资本运作，具备较高的财技。”上海市国资领域一位资深人士评价说。

更重要的是，十多年的资本市场上的打滚，上海铸造了一支精良的资本“玩家”——手中不但有钱，还有人，这是他们的一个显著特点。

因此上海每一个市政府重大工程，几乎都是无一例外地由这些公司出面，发起成立项目公司，进行资本裂变和繁殖。近者如洋山港，远者如上海F1（上海F1操作模式跟洋山港如出一辙。它的运营主体上海赛车场有限公司，由上海久事公司、上海国有资产经营有限公司和上海嘉定区公司按4:4:3比例出资组成，久事一位副总出任项目公司董事长）。

“我们在重大项目上做得比较出色，完成得好，政府比较放心。”上海久事公司一位部门负责人对记者说。

国资通道

根据上海市政府副秘书长李良园在一个会议场合透露，上海从1989年到2001年的“八五”、“九五”期间，上海市共投资16000亿元，其中政府资金只占10%，企业自筹25%，利用外资25%，银行贷款20%，中央企业和外省市在上海投资20%。政府资金在里面真正发挥了“四两拨千斤”的作用。

需要特别指出的是，上海之所以能将这套模式运用自如，在于上海拥有一笔庞大的国有资产。例如上海国资公司，屡屡当出钱的“财神”，它的钱从哪里来呢？记者从上海市财政局一位前官员处获悉，上海国资公司主要持有的是原上海市财政局投资的金融类国有资产，它的一个主要任务就是“以存盘现”，把存量国资盘活后，将所得利润去投资上海市急需发展的新领域。

上海这样的融资平台不仅上海国资公司，上海大盛资产有限公司也越来越多地担当这种使命。

上海市现在国有资产存量6000多亿元，加上土地，则远远超出这个数。而上海国资资产、利润在上海国资委体内循环，没有进入上海市财政盘子。

“现在的问题是，很多公司应该退出来的不退。”上海市国资委一位决策咨询专家说。此前，上海国资委主任凌宝亨在接受本报记者采访时，也表达过这样的思路，即新国资委机构所要做的就是“撤墙行动”，把国资调配到所需要的领域中去。

因此可以说，上海国资对诸多市政府工程建设存在一个庞大的资本输出通道。

资本运作魔方

但是，许多市政府工程在短期内并不能看到回报，有的甚至没有回报，如洋山港工程的东海大桥，100多亿的造价，建成后是不收费的，政府性公司进去，怎么看到投资回报呢？

据同盛集团有关人士介绍，洋山港一期工程，同盛集团下设三个公司，分别是同盛大桥公司、同盛港口公司、同盛物流园公司。

“同盛大桥公司账面上肯定是亏的，但它可以在港口和物流园公司上补齐。”上述人士解释说。

港口公司通过一场漂亮的资本置换，能够成功收回一期港口的建设成本。

今年3月18日，上港集箱（600018）发布公告，洋山港一期成立营运公司——上海盛东集装箱码头有限公司（暂定名，以下简称“盛东”），注册资本50亿元，上港集箱占51%股份，以现金出资，上海国际港务集团占49%。而此前上海国际港务集团持有的40%的同盛股份，被上海市国资委收回。

这样，盛东以现金收购洋山港一期港口工程，同盛集团在洋山港一期的总投资61亿元，将全部收回。

“当然，同盛公司卖出的经营权也就一个成本价。置换出来的投资，进入洋山港二期工程滚动开发。”上述同盛集团人士说。

投资建设和运营分别是独立的公司，同时也分担了还款风险。

当然，洋山港远不止依靠这些政府初始投资，上海的算盘是吸引国外资本进入二期、三期建设。而上海国际背靠政府，在国际资本市场上拥有娴熟经验，为洋山港二期、三期等工程的国际募资留下了接口。

“以政府信誉做担保，外国公司才放心跟你合作。”同盛公司人士说。

财政的休养生息

有些项目光靠市场化运作，显然还不行。例如地铁项目，本身就是不赚钱的项目，这样的情况下政府就需要给予财政资助。

“久事公司这些公司都在财政视野范围内，财政通常都会给他们拨款。”上海市财政局一位前官员说。

“上海打的是时间差。”上述人士说，“例如久事公司，向银行借了100亿修地铁。地铁建设周期长，财政每年给它10亿，这样每年银行的利息就有了保证，久事公司也能保持它良好的银行信誉。”这位人士说，上海的许多政府性投资公司在银行界都有良好的信誉。

除了财政出资，据这位人士介绍，上海还有许多做法，例如某家公司资产负债可能不佳，政府就划拨一些土地或者别的资产给它，让它休养生息，另外的公司再接上。

上海市政府副秘书长在一次总结上海十多年的投融资经验时说，关键在于“是否有经济实力作支撑，是否把握好举债的总量和结构，是否把准投资的方向，是否能有效控制风险，维护举债信誉”。

政府的逻辑

上海在公共领域投融资的做法，实际上是“拨改投”模式（区别于拨改贷和引入私人资本的市场化模式），即将政府对公共领域的拨款转由法定机构按照企业化方式运作。

上海社科院部门研究所副所长杨建文将之概括为：整个战略是政府做的，市场体系是政府建的，游戏规则也是政府定的，但政府在市场运作上不操纵。

“归纳起来，政府迅速建立一个平台，这个平台不是市场过程中形成的。这体现了政府的有效性。”杨建文说。

一般认为，上海的这种强政府行为能看到几个明显的好处：例如上海治安问题，市场化规范运作问题等。从目前的情况来看，上海在全国来说是贪污相对较少的。

但上海的这些做法，又具有不可复制性。很多外地地方政府到上海来取经，回去后总是学不像。

为什么出现这种“橘生淮南为之橘，橘生淮北为之枳”的现象呢？

此间有说法认为，这跟上海的市场环境有关。“上海的市场经济基因比别的地方强烈。”上海市政协常委、上海洋山深水港物流园区总工程师任先正说。

（本报见习记者陈欢对本文亦有贡献）

附录：网易就该文所设计的调查表及截至2005年4月19日1时25分的投票结果

【参考书目】

1．〔美〕戴维·韦默、艾丹·维宁：《政策分析——理论与实践》，上海译文出版社2003年版。

2．林毅夫：《中国奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店和上海人民出版社1994年版。

3．汝信：《2005年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2004年版。

4．Bjørn Lomborg（ed.）, Global Crises, Global Solutions, Cambridge University Press,2004.

5．Lester M.Salamon, “Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third-Party Government:Toward a Theory of Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State, ”Journal of Voluntary Action Research,1987,16（1—2）:29—49.

6．Dennis R.Young, “Complementary, Supplementary, or Adversarial? A Theoretical and Historical Examination of Nonprofit-Government Relations in the United States, ”in E.T.Boris &E.Steuerle（eds.）, Nonprofits & Government: Collaboration and Conflict, Washington, D.C.:The Urban Institute Press,1999.

7．Dennis R.Young, “Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives, ”Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2000, 29（1）:149—172.