第一章 农村集体土地物权制度的法律分析

第一节 集体土地所有权界定及相关问题思考

一、集体土地所有权的概念及其特征

集体土地所有权，是指农村劳动群众集体经济组织对于依法属于自己所有的土地所享有的占有、使用、收益和处分的权利。新中国成立之初，国家通过土地制度改革，确认了广大农民对土地的私有权，之后通过引导农民互助合作，成立互助组、合作社和高级合作社，于1956年基本完成了社会主义改造，1958年在高级合作社的基础上建立人民公社，逐步建立了农村集体土地所有制和土地的农民集体土地所有权。中国目前仍然属于农业化国家，绝大部分的农村土地都属于农村集体所有，因此集体土地所有权也是中国基本的土地所有形式。

实质上，对于农村集体土地所有权问题，多数学者从经济学上的所有制出发来加以界定。一般认为，集体土地所有权，是指劳动群众集体在法律规定的范围内占有、使用、收益、处分自己土地的权利，是土地集体所有制在法律上的表现。这个问题对于广大学者来说是无法选择的，当然在这一前提下对集体土地所有权概念内涵界定的科学性也值得进一步探讨。正如孙宪忠教授所指出，所有制的科学意义是马克思的创造，马克思以前的思想家的著述里只有所有权，而没有所有制的概念。马克思始终坚持区分生产关系范畴的所有制和上层建筑范畴的所有权。他认为所有制是一定的生产关系的总和，要说明所有制，就必须对社会的全部生产关系加以描述。因此，按照马克思的本意，所有制就是渗透在社会的生产、分配、交换和消费领域里并且起决定作用的经济基础。这样一来，我们根据马克思的观点可以知道，所有制不能简单地和上层建筑领域里的所有权等同一致。现在看来，从社会生产的宏观控制的角度来认识所有制问题是正确的，事实上社会生产的宏观控制，是任何一个国家都非常重视的基本问题。但是后来苏联的斯大林对所有制与所有权关系理论的延续与马克思早期对该理论的阐述存在巨大差异。表现为：斯大林修改了马克思对所有制和所有权关系的论断，他把生产关系的分析方式归纳为曾产生重大影响的“三段论”，即生产资料的所有制形式即所有权、分配关系即生产中人与人之间的关系。这种后来被称为发展了马克思主义的提法，实际上与马克思的认识有很大背离。首先，马克思认为所有制表现为生产关系的全部过程，是社会的生产过程中起主导作用和支配作用的客观力量；而斯大林的观点则认为所有制只是生产关系中的一部分。其次，马克思认为必须从生产关系的全方位考察社会的所有制；而斯大林认为只能以生产资料所有权为基准考察所有制。最后，也是最重要的是，马克思认为的所有制属于经济基础范畴；而斯大林认为所有制即所有权的法律制度，属于上层建筑范畴。因此，斯大林看到的所有制和马克思所认识的所有制是根本不同的。根据斯大林对所有制的认识，苏联的一些所谓马克思的理论家就得出了一种所有制必然反映为一种所有权；而一种法律上的所有权，也必然反映一种所有制的理论。从而将所有制和所有权混淆甚至等同，极大地限制了所有权制度理论的发展。而科学地对二者之间的关系介意分析，正确的认识应该是：作为生产关系范畴的所有制，必然在法律上要有所反映。而所有权作为法律权利，是所有制的实现方式之一，而且在历史上是基本的实现方式。

如上文所述，集体土地所有权是我国特有的一种所有权形态，是伴随着合作化运动、人民公社化运动而最终成形的一种所有权形态。这一所有权形态被1982年的《宪法》以及以后的《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》等法律所确认和规范。从科学的角度分析，对集体土地所有权的内涵的界定还需要依赖于对集体土地所有权的主体、客体、性质以及对集体土地所有权的运行方式进行分析的基础之上。

从中国集体土地所有权制度的历史发展和实践考察，集体土地所有权具有以下特点：

第一，集体土地所有权的主体具有团体性特征。集体土地所有权的主体为农民集体。根据《土地管理法》第10条、《民法通则》第74条的相关规定，集体土地所有权主体主要包括村农民集体、村内的农民集体经济组织和乡镇农民集体三种。从法律规定可以看出，我国集体土地所有权的主体具有多元性的特点。《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”这一规定显然继承了过去立法的成果。集体所有权主体是一种团体性主体，在数量上具有复数特征。

在集体所有权建立之初以及以后的演进中，主体的团体性特征一直被立法者所重视，并且将集体所有权的主体都尽量安排为一种带有的团体性特征的主体。这不仅有政治因素，也包含有经济方面的因素。但是不可否认，这一团体性人格体的内部法律结构问题一直没有解决，而且这一团体性组织体也一直处于变动过程中。

值得注意的是，既然集体土地所有权主体具有团体性特征，集体土地所有权主体的团体意志如何形成？理论上说，既然农民集体是一个群体，具有团体性，因此它与一般的自然人个体有所不同，因此其意志形成和意志表达机制与一般的个人也有所不同。实践中，从高级社时期起，到人民公社时期，再到改革开放后，集体土地所有权的都处在一种抽象的“团体意志”的支配下。从理论上考虑，这个“团体意志”应当由一定范围内的全体农民，依法按照平等民主、多数议决原则，共同形成。然后，团体再通过特定的组织结构将这种团体意志外化到集体土地上。但是，现实的状况却并非如此。集体土地所有权在运作过程中所体现出来的外在意志，经常不是农民个体意志，也不是农民个体意志集中上升形成的团体意志，而是部分拥有特权成员的意志。集体土地所有权在运作中的异化现象导致了集体土地所有权主体的“团体性”受到质疑。因此，部分学者对此提出了将集体土地所有权改造为法人所有权的方案以及将集体土地所有权消解为带有更多的个体共有性质的所有权之方案。如何构造一个有效的机制，如何创造一个合理的运作环境，形成特定范围内农民群体的共同意志，并将其外化于集体土地上，是集体土地所有权制度在发展与完善中必须面对的核心课题。然而，目前我国关于集体所有权主体意志形成和表达的机制尚不成熟，从而造成了集体所有权主体虚位甚至被替代的后果。

第二，集体土地所有权的客体为国有土地之外的其他土地。根据《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有：宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地，可分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面用地等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，主要包括乡（镇）村企业用地、工矿用地、乡村公益事业用地和公用设施用地、旅游用地及农村宅基地等。

第三，农村集体土地依法实行用益物权制度。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》的规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度；对于集体建设用地以及农村村民宅基地，依法实行建设用地使用权制度。本农民集体经济组织的成员按照平均享有、人人有份的原则享有这些用益物权。

第四，农村集体土地进行非农业利用受到法律的严格限制。根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《物权法》的规定，农村村民依法可以拥有宅基地并享有宅基地使用权，农民集体所有的土地可以依法用于兴办乡镇企业、公益设施等。但农民集体所有的土地用于非农业建设的，须由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；集体成员的宅基地也有面积和数量的限制；同时，国家严格限制耕地转为非耕地，实行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；城市规划区内的集体所有的土地，必须经依法征收转为国有土地后，该幅土地的使用权才可有偿出让。集体土地不得进行商业性房产的开发建设并对外销售。

需要说明的是，在法学界，一直以来存在着两种不同的界定所有权的思路，包括列举式和概括式两种。而根据中国《民法通则》第71条，其采用了列举模式。因此我国学者在对集体土地所有权进行定义时也大都采取了列举的方式，即将集体土地所有权定义为特定主体对特定的土地所享有的占有、使用、收益与处分的权利，以突出集体土地所有权权能的完整性。但是，由于事实上所有权权能无法完全列举穷尽，权能列举的方式也不能真正说明集体土地所有权的本质特征，而且存在暗示地强调所有权而压抑其他土地物权的倾向，因此，笔者认为概括式更加符合集体土地所有权的本质特征。笔者认为，集体土地所有权是集体土地所有权人在不违反法律或第三人权利的范围内，随意处分集体所有的土地并排除他人干涉的权利。

由于集体土地所有权是中国特有的一个历史范畴，因此，我们在理解集体土地所有权时必须从中国基本国情出发对其进行客观的研究。主要包括：第一，集体土地所有权是在新中国成立后伴随着国家对农村的社会主义改造而逐渐在农村土地上建立起来的一种所有权。第二，考虑到中国的公有制以及其现实实践情况，立法上采取了将所有权分为国家所有权、集体所有权以及私人所有权的做法。这一模式尽管没有什么问题，但是因为历史惯性所遗留下来的一些问题如所有权的不平等还没有得到比较合理的解决。

二、集体土地物权制度的历史演进

新中国成立以来，土地制度的变革对社会经济生活都产生了重大影响。概括来说，从新中国成立至改革开放前，中国农村土地物权制度经历了三次重大变迁。新中国成立伊始，中国共产党就领导广大农民利用手中的国家政权实现了全国范围的土地改革，建立了农村土地归农民所有的农村土地物权制度。随后，中国共产党人为了实现社会主义革命的目标，领导全国农民在全国范围内进行了声势浩大的合作化运动，中国农村土地物权制度进入合作化时期；1958年，人民公社制度开始建立，中国的农村土地物权制度的建设进入人民公社时期，这一状况一直持续到改革开放前后。在这一时期，通过农业合作化运动，由初级社到高级社再到人民公社，农村土地产权制度发生了巨大变化，经过不断摸索和调整，最终建立“三级所有、队为基础”的农村集体土地所有制。这种土地所有制一直沿袭至今，之后就农村土地产权制度发生的变革，则是围绕土地使用制度展开的。在农村集体土地所有制建立的初期，在土地经营上一直实行集体所有、集体统一经营的“大锅饭”形式，土地所有权和使用权高度集中。经过一段时间实践表明，这种所有权安排极大地打击了农民的生产积极性，农民的实际收入水平长期低于潜在收入水平。所以从20世纪70年代末，中国的经济体制改革以农村土地制度改革为中心在全国展开。后来，安徽省凤阳县小岗村村民自发实行家庭联产承包责任制，这是一个富有智慧的创新，是广大农民在长期的摸索实践中所探索出来的适合农村生产力发展水平的土地经营模式，它极大地激发了农民的生产积极性，克服了农村土地集体所有、集体使用的平均主义和低效率。1986年的《土地管理法》和1987年的《民法通则》对这一制度成果加以确认。

（一）土地改革时期农村土地物权制度

新民主主义革命是中国共产党与农民群体在所达成的将土地权利分配给农民的政治契约基础上而共同完成的，新民主主义革命的目标就是通过土地改革没收封建地主的土地分配给农民，摧毁封建主义的生产关系以巩固工农联盟的政权基础。只有完成土地革命才能使新生的政权获得坚实的群众基础和合法地位。1949年7月由中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定了“中华人民共和国必须有步骤地将半殖民地半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”的内容，这说明在当时包括中国共产党人与农民在内的全体人民已经对农村土地归属农民这一问题达成共识。中华人民共和国成立时，全国尚有近三亿人口的地区没有进行土地改革，为了完成这一空前规模的消灭封建土地制度的斗争，1949年冬，中国共产党在华北等有2600万农业人口的地区进行了土地改革，在其他解放区进行了剿匪、反霸和减租运动。为了有准备、有秩序、有领导地进行这场规模巨大的土地改革运动，中央人民政府于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定了土地改革的路线、方针和政策以及具体实施办法。该法第1条明确规定了土地改革的目标，即“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产力，为新中国的工业化开辟道路”。该法的第二章规定了征收与没收措施，第三章规定了土地的分配办法。为了保证土地改革的顺利进行，中央人民政府政务院又先后颁布了《农民协会组织通则》、《关于划分农村阶级成分的决议》、《城市郊区土地改革条例》等有关文件，推动了大规模土地改革的有序进行。

土地改革以后中国农村土地物权制度的基本特点是：（1）农民的土地所有制在农村基本建立，农村的土地绝大多数都属于农民所有（除部分被征收为国家所有外），农民的土地所有权普遍建立。从中国集体所有制确立的过程得知，中国的集体所有制，开始是由对个体所有制进行社会主义改造产生的，即通过个体农业的合作化和个体手工业的合作化，普遍建立农业生产合作社和手工业生产合作社，它们都是集体所有制经济。后来，集体所有制经济的具体形式和内容都有了不同程度的变化，并且得以发展。但总体上农村集体所有制的普遍建立是通过农业合作化实现的。（2）广大农民拥有完整的土地所有权。他们是土地的真正所有者与利用者，农民对土地享有占有、使用、收益和处分等各项完整的权能。当时的《中华人民共和国土地改革法》第30条规定，农民对其拥有的土地可以“自由经营、买卖和出租”。（3）允许土地买卖、出租、典当、赠与等土地交易行为，可以自由流转，国家通过土地登记、发证、征收契税等行政管理行为确认农民的土地所有权。（4）农民普遍采取将土地和其他生产资料结合起来的家庭生产方式。土地改革的结束后，以小块土地、农民私有为特征的一家一户小农经济逐渐在我国农村的经济生活中占据了主要地位。据统计，当时我国农村中自耕农（指不进行雇工经营的农户）约占总农户的85%—90%。

20世纪初期在中国所发生的土地改革是广大农民在中国共产党的领导下所进行的一个政治上和经济上的翻身运动，具有重大的政治意义和经济意义。从政治方面讲，土地改革的完成标着中国共产党人与农民阶级在建立革命联盟时所缔结的政治契约得到圆满履行，这为新生的政权奠定了充分的合法性基础。土地改革满足了广大无地少地农民对土地和财富的要求，为新生的人民政权赢得了广泛的群众基础。土地改革改变了农民的政治地位，改变了农村的政治结构，为新中国新型农村基层组织的建立也奠定了基础。土地改革运动使得中国共产党的组织与政府的行政权力深入渗透到农村，国家对农村的控制力也因此而得到强化。这次土地改革不仅废除了中国几千年来的封建剥削制度，使土地回归到劳动者所有，而且在政治上剥夺了剥削者的权利，真正实现了农民当家做主。另外，需要明确的是，第一次政治契约的缔结及其履行为未来中国农村土地物权制度的继续演进设定了前提性条件，也预设了一个中国特色的路径，即共产党人领导的国家与农民群众之间互动变迁的路径。1954年9月颁布的《中华人民共和国宪法》第8条第1款规定：“国家依照法律保护农民土地所有权和其他生产资料的所有权。”至此，农民的个人土地所有权在宪法上得到了明确确认与保障。从经济方面讲，中国农村集体经济的建立和发展过程，是农民取得土地所有权的过程，也是生产力解放的过程。可以肯定，农业合作化的道路是正确的。在当时的生产条件下，只有如此，广大农民才有可能走上共同富裕的道路，因为在我国这样一个经济非常落后，小生产占绝对地位的大国，把几亿农民比较顺利地引上社会主义道路，解放了农村生产力，改变了农村的面貌，这的确是一个伟大的历史性胜利。

（二）合作化运动期间的农村土地物权制度

中国农村集体所有制的普遍建立是通过农业合作化实现的。这一过程始终以土地为依托，即以农民和土地之间的关系为中心而展开。新中国建立之后，保护农民的土地所有权，保障农民与土地之间的物权性联系，成为维持中国共产党人执政与新生的国家政权合法性的基础。从人的主体理性的角度来看，从此以后，只有农民在自愿的基础上进行土地物权制度的变革才具合法性与合理性。否则，便是对中国共产党与广大民众所签订的政治契约的背弃，是对农民土地权利的剥夺。而在1952年土地改革完成后，中国农村土地制度面临新的选择：一是维持私人所有权，允许土地买卖，以市场手段对土地资源进行配置；二是与城乡工商业的社会主义改造相结合，组织农民进行合作化，让农民在保有土地物权的基础上联合起来。我们选择了后者，通过互助组、初级社和高级社形式，实现了农业互助合作。

合作化运动时期的土地物权因为合作形式的不同而呈现不同的特征。在互助组时期，农户可以根据自愿原则组成互助组，也可以随时退出。互助组的形式比较宽松，农民以互助契约为基础，在农忙时间或者农闲时间开展季节性或者临时性的互助合作。互助组开展的以互相帮工的互助活动对于帮助农民抵御小生产的弱点有相当的作用。一些常年互助组不仅解决农民之间的劳力、畜力不足的问题，而且还提高到农业和副业相结合，劳动互助与改进技术相结合，甚至还积累起一定数量的公共财产。不过，客观上互助组没有改变农村土地的占有和使用状态，土地和其他生产资料及其土地产出物仍然属于农户所有。互助合作运动未涉及农民的土地所有权，基本上符合了当时的社会经济状况的要求，也受到农民的欢迎。互助组未对土地改革后形成的私有土地物权形成破坏。后来形成的初级社形态，是在土地和其他生产资料仍归农民所有的情况下，实行土地使用权入股。合作社统一经营社内土地，合作社成员共同劳动，合作社按照土地股权的状况和劳动状况统一进行劳动成果分配。在这种合作社中，土地所有权归农民个人，土地使用权归合作社。从合作社的政治属性来看，初级农业合作社被看成是半社会主义性质的。到了高级合作社时期，农民仍然通过土地等生产资料入股方式加入高级社，土地以及其他生产资料由合作社统一管理与使用，生产分配原则为“各尽所能，按劳取酬”。在此阶段，能够在一定程度上体现农民土地权属的土地分红的权利被取消。1956年6月，第一届全国人大第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》中写道：“入社的农民把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”到1957年，全国农村的土地已基本上转归高级社使用和所有。此时，高级合作社被认为完全具有了社会主义性质。因为此时高级社的章程中明确规定了高级合作社的性质和原则，要求劳动农民在中国共产党和人民政府的领导下，在自愿和互利的基础上组织起来，成为社会主义的集体经济组织；高级农业生产合作按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行“各尽所能、按劳取酬”，不分男女老少，同工同酬；高级农业合作社要把集体利益和个人利益正确地结合起来，合作社应该在国家计划经济的指导下独立经营生产，认真地对国家尽交纳公粮和交售农产品的义务。高级章程对生产资料的规定是：入社农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有，社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随土地转为合作社集体所有；农业生产合作社应该抽出一定数量的土地作为自留地分配给社员种蔬菜，社员原有的坟地和房屋地基不必入社。可以看出，高级社的土地所有权制度与互助组和初级社阶段相比有了很大变化：除住宅地基、坟地等仍为私有外，原来属于农民私有的土地和地上附属无偿转归合作社集体所有，取消土地收益；土地一般归高级社集体所有，由高级社集体经营；集体土地按比例分配一部分给社员种植蔬菜，数量不超过当地每人平均土地数的5%。

新中国成立后的农村合作化运动在历史上具有重要地位。党的十六大报告指出：新中国成立后，我们党创造性地完成了由新民主主义到社会主义的过渡，实现了中国历史上最伟大最深刻的社会变革，开始了在社会主义道路上实现中华民族伟大复兴的历史征程。从新中国成立到农业合作化基本完成，中国农村确实发生了翻天覆地的变化，完成了两次历史性社会变革。不仅实现了“耕者有其田”的民主主义革命目标，而且完成了对于分散落后的农民个体经济的社会主义改造。在集体经济的基础上，办了许多单家独户的个体农民根本办不了的事情，在抗御自然灾害中显示出力量，特别是在全国普遍开展规模不等的农田水利基本建设，为以后农业的发展提供了长期发挥效益的重要物质条件，为实行机械耕作、机械排灌和科学种田，创造了有利条件。事实上，我国从20世纪50年代开始对农业进行社会主义改造基本上实现了基本生活资料的公有化，废除了剥削制度，保证了城乡人民对农产品的需求，支援了工业发展，取得了有目共睹的成就。

但是，在合作化过程中对集体所有权制度的构建和设计也存在一些问题，并导致了在实践中的一些不符合客观规定的做法。如对农业合作化运动的自愿互利的基本原则并没有在实践中有效贯彻，出现了强迫入社、侵害农民权益的问题。同时，循序渐进、稳步发展的原则也被突破，合作化运动过程主要采取的是一种政治动员的方式来建立集体土地所有权，而不是采取经济民主与经济发展的方式。在合作化运动时期，没有从农民利益出发，没有照顾到当时的生产条件，采取因地制宜的政策。一定意义上，中国共产党与国家采取强迫手段推动高级社的建立在一定程度上违背了新民主主义革命中与农民缔结政治契约，违背了1954年《宪法》所确立的保护农民土地所有权的原则。“由于合作化运动承载了太多的功能，加上新生国家面临社会主义建设压力，导致合作化运动不断加速，而在政治压力和政治动员下，集体化成为必然，人民公社这种组织和制度是嵌入集体化逻辑极致的结果。”自此之后，合作化运动造就了集体所有权这一新型的所有权形式，这一权利形式依托于国家公共权力，带有鲜明的政治色彩和公共利益色彩。它是一个时代的早产儿，深深打上了时代和意识形态的烙印，也植下了农民土地权利常常被公共权力侵害的历史祸根。

（三）人民公社时期的农村土地物权制度

尽管如上文所述，农村合作化运动存在着一些问题值得我们去深思，但是后来发展起来的人民公社运动则将合作化时期农村土地制度所采取的一些不合理的做法发展到了一个新的顶峰，这无疑使得中国农村土地制度的距离正确发展方向偏差的越来越远。在合作化运动过程中，合作是在土地私有基础上的合作，农民具有随时退出的自由。而在当时的情况下，这被认为是一种自发资本主义的发展倾向，对国家政权和社会主义建设产生了消极的影响。如何通过土地政策调整，在农村实现社会主义对资本主义的彻底胜利，成为当时执政党的主要考虑。由于缺乏市场等外部条件，只能依靠政治解决，从而实现集体化并进一步嵌入人民公社，国家运用制度、组织把农民固定在土地上，使每个农民享有同样的土地资源。通过土地公有的方式，既解决了小农经济的困境，又实现了社会主义在农村的建立，保证了国家建设。这一思路左右着政府的农村经济工作的整体方针。

1958年3月20日，成都会议通过了《中共中央小型的农业合作社适当地并为大社的意见》，之后随即农村就出现了把小型农业合作社并为大社的热潮。毛泽东肯定和支持了小型农业合作社并为大型农业合作社浪潮，并于1958年8月将这种新型组织定名为人民公社。同月，中共中央在北戴河举行的政治局扩大会议作出《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，推动人民公社迅速在全国范围内普遍建立起来。1958年9月，人民公社运动在全国达到高潮。1958年10底，全国75万个农业合作社并为2.6万个人民公社，入社的有1.2亿农户、5.6亿人口，全国99%以上的农户参加了人民公社，人民公社制度在全国范围内全面建立。

人民公社运动中采取土地集中政策。1962年2月中共中央发布的《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》规定：原来固定到生产队使用的土地，基本不动，个别进行调整，其所有权可以归大队，也可以归小队；原来归大队所有的大片集中的森林，可依据具体情况，或归大队，或下放归生产队。分散在各生产队土地上的小片森林，一般给生产队所有。水利设施，原属于一个生产队使用的仍归原生产队使用，原属于全大队使用的仍旧由大队“管理”。通过这样的改革，农村土地所有权开始向着“三级所有，队为基础”的格局演进。1962年9月，中央通过了《农村人民公社工作条例》（修正草案）确立了“三级所有，队为基础”（此时的队为生产队）的新体制并允许农民实行包工包产的新政策。此后的几十年内，农村土地制度一直保持了“三级所有”的格局，虽有所反复，但基本保持稳定，直到1978年改革为止。中共十一届三中全会后，人民公社原有的土地制度在农村经济体制改革中逐步改变。1983年10月，中共中央、国务院根据《中华人民共和国宪法》中设立乡政府的规定，发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，至1984年底全国基本完成这项工作。至此，人民公社分崩解体。

人民公社时期的土地物权关系经历了三个不同发展阶段。第一个阶段是实行“一大二公”的人民公社制度阶段。这种制度在人民公社运动初期在部分地区实行，但是很快即被调整。该阶段制度的特点是实行政社合一，完全公有化，并采取管理军事化、行动战斗化，生活集体化策略。这一阶段实行的一些制度最终导致了“共产风”和“平调风”盛行，对社会生产力造成了极大破坏。第二阶段是实行以生产大队为基础的三级所有的人民公社制度阶段。第三阶段是实行以生产队为基础的三级所有的人民公社制度阶段。三级所有仍然是人民公社、生产大队、生产队三级所有，有所改变的是原有的以生产大队所有为基础，改变为以生产队所有为基础。

人民公社时期的农村土地物权制度的基本特征是：（1）绝大多数土地由生产队集体所有，公社和生产大队也拥有部分土地。公社的土地往往来源于新开垦的土地和由靠近公社所在的大队贡献的土地，大队直接支配的土地一般也来源于新开垦的土地和所属生产队贡献的土地。除公社或者大队直接组织开垦的土地和所属生产队贡献的土地外，公社或者大队要求生产队贡献土地往往需要一定的理由，例如，开办某些公共事业或者公共项目需要。（2）生产队集体所有的土地根据使用性质区分为三种不同类型：一是由集体统一经营的土地，这是主要部分；二是社员以家庭为单位经营的自留地，占耕地面积的10%以下，自留地按人口平均分配，由社员家庭长期免费使用；三是社员家庭占用的宅基地，由农民长期无偿使用。（3）禁止土地自由买卖和出租，但是公社或者大队可以因为一定的理由要求其所属的大队或者生产队贡献一定的土地，而不要支付补偿，而只需相应核减上交国家的粮食任务，安排相关人员就业。社员可以自由买卖和出租自有的房屋，宅基地使用权事实上也可以随着房屋转让与出租。

人民公社时期土地物权制度的改革完全是在行政权力主导下进行的，在该特定时期，其发挥了集中力量办大事，尽快、尽力将农村剩余转化为城市工业投资建设原始积累作用。但是，在制度建设方面也存在一些不容忽视的缺陷，包括脱离生产力发展水平，背离革命战争时期中国共产党与广大农民所签订的政治契约，没有探索出符合农民利益需要的合理的土地物权制度等。人民公社时期的土地制度实际上导致了农业发展的停滞不前，农业生产的低效率，这一时期的农村经济成为“国家控制，农民承担控制后果”的经济，而农村土地物权制度及其运行机制则成为这种经济模式的关键环节。

（四）改革开放以来农村土地物权制度的发展

新中国成立后的土地改革，建立了以农民土地所有制为核心的土地制度。这一制度经过农业合作社运动、人民公社运动之后，已经发生了根本的变化。在此过程中，农村土地物权实行集体所有权，建立了“三级所有，队为基础”的农村集体土地所有权体系，这一制度一直延续至今。

本质上说，集体土地所有权制度体系承载了太多的政治功能，这导致了集体土地所有权制度在现实经济生活中被形骸化的结果，实际上除了该概念的政治隐喻之外，并不能发挥对社会关系的调整功能。因此，改革开放之后，在保留集体所有权制度的基础上，又确立了集体土地承包经营权、宅基地使用权、农村建设用地使用权等用益物权制度。

农村土地承包经营权是改革开放后农村集体土地所有权制度发展体系中可能最具有争议，然而也是最具有理论和实践意义的制度创新。实际上，土地承包经营权制度并不是在改革开放之后才提出，而早在社会主义改造基本完成后，农民就自发地探索土地经营形式。当时，在安徽芜湖地区、四川江津、温州永嘉、广东中山、江苏江阴、湖北宣恩、河南沁阳、临汝等地的一些合作社都相继地开始了包产到户的实践，即这些地方农民虽然也办高级社，宣布生产资料公有化，但不合伙，不搞统一经营，只是上缴一定数量的产品，多余归自己。但是，在“左”的思想的影响下，1957年10月《人民日报》发表了《温州专区纠正“包产到户”的错误》的报告，指出“包产到户”具有“资本主义性质和严重的危害性”，自此，包产到户被认为是引导农民走资本主义道路而被取消。这是第一次尝试，这一次挫折并没有使火种熄灭。1959年河南、江苏等省进行了包产到户的尝试。当时河南新乡地区推行了“包工到户、定产到田、个人责任、超产奖励”的土地责任制。全区有60%以上的生产队将土地分给了农户经营。江苏省一些地方也出现了“定产到田，超产奖励”的责任制形式，另外还有甘肃。但是，后来都被定性为“走资本主义道路”而遭取缔。第三次尝试是在1961—1962年。这一时期，安徽、河南等遭受饥荒灾害比较严重的省份为了度过饥荒，再次进行包产到户试验，并且迅速蔓延到其他省份的一些社队，甚至扩展到全国20%以上的社队，形成燎原之势。在此次尝试中，中央领导层也十分关注，并进行了充分的调查研究，但是，1962年10月在北戴河召开的党的八届十中全会否定了包产到户，并公布了《人民公社六十条》。这次对包产到户中央全面否定，并对有关积极推动者进行政治打击。但是，尽管如此，广大农民群众并没有停止他们的探索。1964年，四川、贵州、甘肃这些贫困地区，老百姓生活极其困难，走投无路，又自发搞包产到户。这次虽然规模不大，但是后来也发展到其他省市，包括云南及西北部分地区，但很快在“社教”和“四清”运动中受到压制和取缔。最后一次是20世纪70年代初，发生在广东、福建和江西等省份。这些有益的探索和尝试是土地承包经营权制度诞生的前提。终于在十一届三中全会前后，安徽凤阳小岗村再次试行包干到户，并被中央承认和推广，土地承包经营权由此确立。

理论上看，土地承包经营权制度确定地表明农民和土地之间的关系，它明确了土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，是他们最重要的财产，也是农民自我保障的基本手段。而随着改革开放的进一步发展和市场经济体制的逐步完善，一种作为农民基本物权权利的土地承包经营权基本形成。它是中国共产党和广大农民第一次政治契约的继续和深化，也是在不断探索中所积累的教训的总结。此后，土地承包经营权制度开始在中央政策的推动下，不断在宪法、基本法律和普通法律等不同层面得以展开。尤其是在《物权法》颁布实施之后，土地承包经营权的法律性质定位更加明确，制度规定更为具体，土地承包经营权真正成为体现农民和土地之间本质联系的土地物权。

而尽管宅基地使用权和农村建设用地使用权的发展没有土地承包经营权那样曲折起伏，但是也备尝艰辛。这些在后文有述，此处不赘。

三、集体土地所有权制度政治伦理属性和价值

理论上说，集体土地所有权是私法中的所有权类型，因此权利属性是其本质属性。但是，自从集体土地所有权制度体系建立以来，其第一位的价值在于其政治伦理价值，而并不是其私法权利属性和经济属性。这种制度背景直到今天仍然根深蒂固，并且日益成为束缚集体土地所有权制度创新的桎梏。

在集体土地所有权制度形成初期及后来的发展中，它是一个被意识形态化了的所有权形态。它是一个与社会主义本质关联起来，具有社会主义本质特征潜在内涵的一个所有权形态。从集体土地所有权制度建立的过程来看，集体土地所有权是传统的社会主义的价值目标与中国的具体实践相结合的结果，是农民个体的土地所有权聚合在一起形成的一种所有权形态，集体土地所有权上承载着集体主体与社会主义的价值观念与伦理道德。集体土地所有权的建立是为了与资本主义划清界限，为了扬弃土地归属于不同的农民个体所可能造成的弊端，实现土地共同支配，利益共享。虽然集体土地所有权上承载着集体主义与社会主义的伦理价值，但是仅仅集体土地所有权制度本身并没有在运作中达到其理想效果。集体土地所有权负载的集体主义与社会主义的政治伦理价值对集体土地所有权的私权构造起到了方向相反的双面影响。一方面，这种政治伦理价值与传统的意识形态相一致，这使得集体土地所有权能够作为一种被政治上认可的所有权形态形成与存在下去；另一方面，集体土地所有权也因所负载的政治伦理价值而被意识形态化，而长期偏离了民事权利的应有之意。这一效果使得集体土地所有权的私权本质面目全非，而完全成为被意识形态化了的政治词汇。

《物权法》中，对集体土地所有权的规定可谓含混其词。根据《物权法》第59条第1款规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。但是集体成员的“集体所有”系何种所有，则语焉不详。这可谓是立法者的立法智慧，但是仔细推敲起来，也是立法者面对现实的无奈之举。词语可以掩盖和模糊事物的真相。在人民公社运动时期，经过一段时间的实践之后，将集体所有权定位在“三级所有，队为基础”的格局之上，“集体所有，集体利用”成为集体土地所有权的典型运作形式。但是，仔细观察这一段时间的集体土地所有权运作的状况，我们发现政治、行政力量渗透到集体土地所有权之中，使得集体土地所有权已经不再是一个单纯的民事权利。集体土地所有权长期以来并没有按照集体共有人的意志运行，其运作状况也并没有完全符合集体共有人的利益。相反，而是在国家行政权力控制下运作。为国家的工业化和城市化提供原始积累，但是却造成了集体所有权主体的贫困。即便改革开放之后，集体土地所有权仍然被这种政治伦理价值所浸润，甚至呈现出被进一步强化的态势。

强调和强化集体土地所有权政治伦理价值这一现实已经使得集体土地所有权私权功能丧失殆尽。它使得我们的理论研究者和立法者跟着政治伦理价值的宣扬而亦步亦趋，使得集体土地所有权应有的作用无法发挥，也使得针对农村土地所有权的制度创新无法迈步。而所有这一切后果的原因就在于集体所有权名为所有权，实际上则演化为政治语词，名为所有权，实际上则是国家公共权力形式。