泛利性政府——东亚模式的一个贡献

人们一度认为，东亚模式创造了一个奇迹并且成为其他发展中国家纷纷效仿的对象。但是，日本经济的停滞和亚洲金融危机的出现似乎使得东亚模式过时了。人们曾经认为政府的积极干预对于东亚模式的成功至关重要，然而现在人们开始重新思考甚至否认政府的作用。本文首先提出目前东亚经济的表面衰退只是由于该地区尚处于从赶超型经济向成熟型经济转变的过程中；这个转变一旦成功，衰退将会是短暂的。其次，本文提出东亚模式成功的关键就在于拥有一个泛利性政府，也就是说，政府是以社会的长期利益为目标的。本文试图证明其他发展中国家没有得到发展恰恰是因为缺乏这样的政府，而东亚地区所特有的历史文化渊源对于产生泛利性政府起着重要作用。同时指出：赶超阶段结束后泛利性政府应做出重大调整。文章最后讨论了泛利性政府在民主社会的未来。

一、发展模式的变化

长期以来人们一直在争论从长远来看赶超型发展模式是否可行。在我看来，这样的争辩本身是有问题的。第一，根据定义，赶超型发展模式是指用几十年的时间完成当今工业国曾经花了100—200年才完成的工业化过程。发展中国家从来不会满足于2%的年增长率，虽然这对于工业国家是不错的纪录。发展中国家也不会满足于工业国家在工业化过程中所取得的高增长率，比如说5%—6%。要实现赶超，短期内的年增长率超过7%是很正常的。第二，赶超本身是有限制的，也就是说，实现既定目标（比如说，对于中国，这个目标是达到中等收入国家水平）后就停止赶超。因此，“从长期来说赶超型发展模式是否可行”是一个伪问题。如果我们承认发展是为了赶超，那么相关的问题就不是说是否要赶超而是如何赶超。所以我们要研究的问题是哪些因素可以促进赶超。

发展中国家的物质资本、人力资本、技术和管理都处于非常低的水平，所以关键的问题是如何有效利用有限的资源。要做到这一点，有两个因素非常重要。第一是规模经济。现代技术的一个重要特征就是具有显著的规模经济，所以市场大小对于现代技术的生存非常重要。古典发展经济学家如罗森斯坦-罗丹和赫胥曼都非常重视这一点，但是直到新增长模型才开始认真地探讨规模经济问题。第二是由于信息不足引起的协作失败。举个例子：假设只有两个企业，企业A生产钢铁，企业B生产汽车，两个企业都具有规模经济。如果两个企业都扩大生产，则企业A能销售更多的钢铁，而由于两个公司工人收入的增加，企业B能销售更多的汽车，从而两个企业都能增加利润。但是如果企业A不能确定企业B是否会扩大生产，企业A就会因为害怕不能出售扩大生产后的钢铁所以不会选择扩大生产。另外，如果企业B不能确定市场需求有多大，他同样不会扩大汽车的生产。在这两种情况下社会都会失去增加GDP的机会。

为克服规模经济所面临的障碍，东亚经济体采取了一些行之有效的措施。它们普遍热衷的是出口战略——它一度被某些人推崇为东亚奇迹的最重要的因素。虽然出口战略的作用还不是很清晰，但是依靠出口经济带动的发展显然可以不受国内市场的限制。从这种意义上来说，出口是一种被动型战略。本文想详细阐明的是具有国际战略意义但却没有得到人们的足够重视的另外两种战略。

第一种战略是构造强有力的制造业生产能力。最一开始，东亚地区几乎没有什么制造业，主要收入来自于农业。如果参照老牌资本主义国家的经验，比如说英国的工业化历程，东亚要进入工业国家行列的话至少需要两百年时间。发展中国家要想缩短赶超过程就必须快速构造制造业的基石，进而就需要采取一些保护政策来构造国内制造业生产能力。然而，自由主义阵营经常有意忽略一个事实，那就是所有的东亚国家都经历了一个进口替代时期，并且直到最近还对进口采取限制性消费政策。如果进口替代政策是为了实现自给自足、自力更生，就像中国的计划经济时代、新近改革前的印度、20世纪90年代以前的拉丁美洲，那么它必定会失败，因为它切断了与世界其他国家联系的桥梁，并且不能通过与其他国家进行贸易来获利。东亚经济成功的关键在于它意识到了进口替代战略的负面作用，并且有意识地利用该战略来构造自己的工业生产能力。拿中国来说，计划经济是非常失败的，但政治上的失败比经济上的失败严重得多。20世纪50年代和小部分60年代形成的工业生产能力——重工业和训练有素的工人——对于中国在改革时期取得前所未有的增长发挥了重要的作用。没有这些工业生产能力，中国的经济增长将是难以想象的。特别是没有训练有素的工人，很难想象中国能吸引如此多的外商投资。然而，形成这种生产能力的代价是因过度重视重工业而产生的经济扭曲。幸运的是中国的学者和政策制定者很清楚付出的这个代价。毛泽东在1957年出版的名著《论十大关系》中就讨论过这个问题。20世纪70年代末，当政治气候允许时，又开始重新讨论这项政策并制定了开放政策，从此轻工业和农业开始蓬勃发展。

东亚经济采取的克服规模经济障碍的第二种战略是找到并发展最有潜力的产业并连环带动其他产业，从而有利于扩大市场、增加国民收入。每个发展中国家面临的最严重的约束是资本的稀缺，因此在发展初期把有限的资源投入到最有希望的产业是一种明智的做法。用管理学的术语来说，这种战略等于找到相对于世界市场来说最有竞争潜力的产业。竞争力不仅与效率有关，而且与提高国民收入的能力有关。建立民族竞争力最成功的案例是韩国的半导体工业。早在20世纪70年代末韩国就开始了半导体的研发，这种长期持续行为有了回报：韩国现在是世界上仅次于日本的第二大芯片制造商。

这与东亚政府为克服协作问题而采取的战略有关。东亚政府经常会参与到一些在工业国家被认为是私人事务的活动中。亚洲金融危机爆发之前，韩国的银行借贷活动很大程度上直接受到政府的产业政策的影响。而日本的政府干预显得比较隐讳：劝说取代了直接投资，政府官员更多地通过商业协会和其他的民间组织来施加影响。

这些战略大部分都获得了回报，但是这些战略只适合于发展的早期阶段。在这个阶段经济可以管理，信息对于集中化投资的影响并不重要，失败率相对来说也比较低。一旦建立工业基础，各个行业就会有更大的发展空间，通过产业链接以及收入效应使更多的制造业得到发展。但这时再进行集中化投资就会显得左右为难。如果投资仍然集中在部分产业，由于缺乏资本，其他产业就会得不到机会发展；如果投资分散到很多产业，那么信息就会成为一个很严重的问题。社会主义计划经济的失败就是一个例子。所以，当经济发展到一定水平，政府应该改变发展模式。困难的是如何识别这个转折点。非常不幸的是东亚需要一场危机才能意识到这种转变的必要性，比如说日本是因为20世纪90年代经济的停滞，韩国是因为一场金融危机；而在中国台湾地区这种转变就没有那么激烈，这归功于中国台湾地区采取了与韩国不一样的发展模式（Lin and Yao, 2001）。我想说明的是：东亚经济体可以承受这些冲击并且理性的接受这种变化，而在这个过程中政府的作用不容忽视。这在韩国显得尤为清晰。金融危机以后韩国的国家主义高涨，每天都有大规模的游行来抗议出售韩国银行、公司的行为，而韩国政府抵制住公众的压力执行了绝大部门的销售计划。接下来我们来讨论政府在东亚奇迹中扮演的角色。

二、泛利性政府

政府在东亚经济发展中所起的作用已经得到了广泛的讨论。对自由主义阵营来说，政府在东亚奇迹中的作用即使不是负面的，那二者之间至少也是毫不相关的。东亚奇迹的出现只是自由市场特别是与出口有关的市场自发的结果。而对于其他人来说，东亚政府在促进其经济发展的过程中扮演了积极的正面的角色。正是出于这一点才有了“发展中政府”的说法。有些人甚至走得更远，他们认为东亚政府通过故意“错误的定价”来进行干预并以此挑战了标准经济学的传统定律。第三种观点试图通过提出市场增强假说来调和上述两个观点。青木昌彦等（1998）认为：虽然东亚政府在促进经济发展方面确实起了积极的作用，但是它们的行为并没有取代市场在资源配置上的地位，而只是加强了市场的作用。这场争论很难评论。在这里我想探讨的不是上述三种观点的优点或缺点，我想从另外一个角度来讨论这个问题。上述三种观点都是围绕关于政府和市场是替代关系还是互补关系来进行讨论，本文试图绕开关于市场与政府关系的讨论，而从政治经济学的角度来讨论政府。

许多发展中国家没有实现赶超不是由于缺乏市场，而是由于缺乏好的政府。缪尔达尔对东南亚的经典研究证明了这一点。好的政府有许多形式，不同形式适应于不同的环境。民主对于居民同质、经济社会环境稳定的国家来说是一种好的形式，但是对于发展中国家来说就不一定是好的形式。因为民主是一种被动的汇总机制，在正常情况下，它能阻止灾难性事件的发生，但是它不能提供实现赶超所必需的推动力。奥尔森的经典研究已经令人信服地证明了民主倾向于支持注重分配而不是经济增长的利益集团，并且对经济环境的变化反应缓慢，所以要实现赶超需要更积极的政府。

然而我们并不是想要一个“利维坦”，我们需要的是一个积极的但受到一定程度制约的政府。这个政府可以是威权的，但不能是独裁的。我把这样的政府叫做“泛利性政府”，它的目标是为了实现国家社会福利的长期最大化，这就需要泛利性政府既是一个功利主义者又能抵抗住利益集团的压力。许多例子说明需要牺牲某些利益集团的利益才能换得整个国家的发展，所以就会产生劝说和高压政治。但是为了避免社会动荡，泛利性政府还应该具有另外一个特征，那就是有意设计合理的产业和就业政策以便收入分配公平化。这些特征把泛利性政府与其他类型的威权政府区别开来。它不同于独裁者，因为独裁者只关心他自己和他的亲信的利益，而不关心国家的利益；它不同于人民党政府，因为它不会为迎合民众的要求进行重新分配；它也不同于类似苏联的社会主义，因为它承认各种各样的所有制形式并且认为市场是资源配置的基本方式。

由于规模经济和协作问题的存在，单靠市场不能完成为实现赶超所必需的资源集中的任务。在东亚，这个任务由政府完成。政府必须行之有效并且目标清晰，而东亚国家的泛利性政府正是这样的政府。为了实现赶超的目标，东亚各国政府采取了非常不同的措施，从增强市场的协调能力、建立社会主义计划体系到加速资本积累和技术进程。对泛利性政府来说，目标比手段重要得多，所以上述关于政府的自由主义观、“错误定价”观和市场增强观都是没有意义的。泛利性政府应该注重实效。

第一节我说明了赶超战略在某个特定时期应该抛弃。对于东亚国家来说，要抵制住既得利益集团的压力是一种挑战。资源集中意味着某些产业甚至具体到某些公司受惠而有些产业没有受惠。受惠的产业强烈反对改革，因为一旦改革，它们的特权就会消失。但是泛利性政府能够抵抗住这种压力。比如说金大中领导下的韩国政府在经过严重的亚洲金融危机袭击后仍能推进经济转型。另一个例子是朱镕基总理领导下的中国政府在20世纪90年代中期发起机构改革和国有企业产权改革。许多国有企业关闭，数百万的工人失业。虽然这项改革的负面效应至今仍能感受到，但是机构调整极大地增强了中国的竞争力，而产权改革增强了公司的绩效。

但非常奇怪的是民粹主义却能在某些威权政府大行其道。庇隆统治下的阿根廷就是这种政府的最好例子。虽然大家公认他是个独裁者，但他在两个任期内都采取了强有力的民粹主义政策，并且在很大范围内重新分配收入，工人阶级整体受惠。结果却是阿根廷从20世纪早期的高收入国家滑落为中等收入国家。原以为以后的阿根廷领导者会吸取教训，但是民粹主义却依然大行其道，并在2002年的金融危机达到顶点。货币当局通过美元化来约束阿根廷的货币扩张，刚开始的结果是鼓舞人心的，高通货膨胀得到了控制。但政府仍然没有控制住社会福利。迫于民众的压力，政府仍然保留原有的福利支出，再加上阿根廷贸易状况不好，这些都动摇了阿根廷民众的信心，从而导致银行破产、阿根廷比索的崩溃。而东亚政府就比庇隆和阿根廷最近的领导班子做得好。东亚政府并没有致力于大规模的重新分配收入，而是致力于鼓励由领先产业所创造的利益扩散。韩国发展初期工业主要集中于汉城和釜山，但是韩国鼓励大规模的人口流动，由此使当地农村的居民获利。中国台湾地区和中国内地的劳动密集型产业也在农村迅速发展并且实现农村工业化。日本经济发展早期也非常鼓励劳动密集型产业。上述方法都增强了生产率，同时改进了收入分配。结果，蛋糕做大了，同时蛋糕的分配也比较公平。

泛利性政府的权力比民主政府的权力大。虽然对于经济赶超来说，这是必要的，但从政治角度来说，权力的集中是有害的，甚至可能会有灾难性后果。统治者很容易利用权力来追逐自己的利益，所以腐败和政治上的压制会很普遍。东亚发展的早期阶段进退两难；因为赶超作为压倒性的目标，所以对于政治自由和经济发展的权衡只能选择泛利性政府来发展经济。但是，经济范式的改变要求政治领域也要发生改变，随着赶超目标的完成，权力集中已经没有必要，而且经济决策的分散化也要求经济上的民主。从政治角度来看，由于政治基础的分散化以及大量中产阶级的出现使得政治民主不可避免。韩国和中国台湾地区正在遵循这个过程，而新加坡却好像落后了。

三、泛利性政府的历史文化渊源

为什么泛利性政府出现在东亚而不是其他地区呢？我认为这与东亚地区的历史文化渊源很有关系。从近代史来看，东亚一直处于帝国入侵和殖民状态。美国军舰打开了日本的大门，八国联军打开了中国的大门。而韩国的例子是很独特的，韩国长期以来是中国的附属国，后来由于1894年中国在黄海战役中战败，韩国成了日本的殖民地。虽然三个国家帝国殖民统治的原因和程度有所不同，但是所蒙受的羞辱都是相同的。而与之对应的是这三个国家一直都有很强的历史文化自豪感，这种羞辱成了他们要在各方面赶超世界列强的最强的推动力。

中国台湾地区却是另一种情况。虽然蒋介石吸取了在大陆统治时的失败教训，采取了几项合理的经济政策（其中土地改革最为成功）来提高台湾人民的生活水平，但他的最大目标是打败共产党、重新获得大陆的控制权。直到他的儿子才意识到国民党不能从军事上打败共产党，所以才开始推动台湾的经济发展。经济竞争取代了海峡两岸的军事竞争。

新加坡是一个城市国家，它独立的历史只有四十年。新加坡要想获得国际上的承认只有靠经济上的成功。在极富个人魅力的李光耀的领导下，新加坡成为世界上竞争力最强的国家之一。

历史具有一定的解释力，但是我们不能忘记文化的作用。许多国家同样有长期的帝国入侵和殖民的历史，特别是撒哈拉以南的非洲国家，但是泛利性政府却没有出现。我认为东亚信奉儒教对于泛利性政府的出现至关重要。儒家相信人性本善，推崇仁君，施行仁政。这对于统治者来说是一个很强的道德约束。即使在皇帝开始拥有无上权力的明朝，胆大的官员也经常用道德来挑战皇帝的统治。现在道德对于中国人的政治生涯仍很重要。另一方面，尊重集体利益、顺从权威也是儒教的核心观点，这就使得统治更易进行。一位在新加坡工作多年的美国朋友的概括最能说明问题。他说：“新加坡的神奇之处在于，它有一个精于治理的政府和一群愿意被治理的民众。”我想这个评价也同样适用于东亚的其他国家。

四、泛利性政府的未来

赶超结束后，泛利性政府就没有必要再继续下去。确实，从经济上来说，它将不再发挥作用；从政治上来说，民主必定会取代集权统治。泛利性政府作为国家管理的一种形式应该停止。但是，我想说的是，在民主社会仍应该保留泛利性政府的思想。在民主社会里，公众参与会大大增强，但同时利益集团的活动也会大大增加。奥尔森认为热衷于收入再分配的利益集团是民主社会最严重的挑战。他认为二战后英国的衰落就与过多的利益集团有关。如果民主社会屈从于利益集团，那么就会陷入“不可治理”的泥潭。前苏联国家解体后的新兴民主国家强有力的寡头统治者取代了民主。所以在民主社会政府要抵抗利益集团的压力的泛利主义思想也是很有价值的。另一方面，民主也会增强民众施加给政府的压力。最近瓦杰帕依政府在印度选举的失利充分说明了这一点。瓦杰帕依政府在促进经济改革与经济增长方面取得了很大的胜利，全世界都开始认为印度将成为下一个东亚巨人并且有潜力取代中国。但是由于广大的农民在经济改革中的获利没有精英人物多，从而导致国大党在选举中成功。瓦杰帕依政府不能像提高城市生活水平一样迅速地提高农村生活水平有很深的历史渊源，包括国大党自己的社会主义计划政策也同样不能做到迅速地提高农村生活水平。它需要时间来扭转历史趋势，但是人民不能等待。人们普遍认为国大党会更多地进行再分配。像其他的利益集团一样，民众同样会阻碍一个国家的经济增长。所以，泛利性政府的思想在民主社会中仍有价值。

但是要实行泛利主义思想非常困难。在赶超时期，中央集权政府重视这一点并身体力行。然而随着政府的民主化，显然这个方法已经不再可行。我们必须找到新的方法。在这里我不想做任何评述，我想引用阿玛蒂亚·森的话来说明。他呼吁对重要事务进行公众讨论，公开的民主的讨论有利于各种背景的人表达他们的想法，从而利益集团不能占主导地位。另外，公众讨论也是建立舆论的重要工具。如果这种方式能够成功，将是东亚对世界做出的另一个贡献。