第二节 行政机关权力的扩张
一、行政机关权力扩张之释义
在危机时期，国家行政权力延伸至通常属于公民自治的领域，公民权利和自由行使的范围将缩减。例如《匈牙利宪法》第8条第4款规定，在非常时期、紧急状态或危险状态时，基本权利可以中止或加以限制（第54—56条[生命和尊严、自由和个人安全的权利、法律资格的权利]、第57条2款—第4款[无罪的假设、公平审判、法不溯及既往]、第60条[良心和宗教自由]、第66—69条[男女平等、儿童的权利、少数民族的权利、不得驱逐国民]和第70条E[社会保障的权利]中所规定的基本权利除外）。的确，“在政府与自由的永久争议上，危机意味着更多的政府而较少的自由”。
美国联邦最高法院大法官霍姆斯曾经说过：“当国家元首决定有关国家存亡之事情时，个人的普通权利必须向其所认为的必要让步”。从世界许多国家的宪法和法律的规定来看，在危机期间，行政紧急权力的扩张主要有五种模式：
1．以行政紧急命令的方式中止宪法或法律对公民某些基本权利的保护。如《魏玛宪法》第48条第2项规定，当德意志帝国内公共安宁与秩序遭受重大扰乱或危害时，为恢复公共安宁及秩序起见，帝国总统得取必要之措施，必要时更得使用兵力。为达此目的容许其使《宪法》第114条（人身自由）、115条（住所不可侵犯）、117条（秘密通讯）、118条（意见表达自由）、123条（集会自由）、124条（结社自由）和153条（财产权）规定的基本权利全部或部分暂时失效。1955年《法国紧急状态法》第5条规定，宣布紧急状态时，授予其全部或部分领土位于第2条规定的区域内省的省长以下权力：禁止人或车辆在法令规定的地点或时间内通行；通过决定设立保护或安全地区，人在这些地区逗留服从管理；禁止任何试图以各种方式阻碍公共机构的活动者在省的全部或部分地区逗留。第6条规定，内务部长在任何情况下（在阿尔及利亚总督）在某区域或特定地区内对所有居住在第2条所指的法令规定的地区的人，其行为危害该条规定区域的安全和公共秩序的，可以对其宣布软禁。2001年的《俄罗斯联邦紧急状态法》第11条规定，根据俄罗斯联邦总统的紧急状态令，在紧急状态期间可规定实施以下措施和临时限制：在实行紧急状态地区全部或部分中止俄罗斯联邦一个（多个）主体执行权力机关以及地方自治机关的权力；在实行紧急状态地区内对行动自由加以限制，以及对出入该地区实行特别管制，包括限制外国公民和无国籍人员进入该地区；维护社会秩序，对国家警卫设施、保障居民日常生活和出行的设施加强警卫；限制包括商品、服务和资金周转在内的个别财政经济活动；建立特殊的食品、必需品销售、购买和分配制度；禁止或限制举行会议、集会、示威、游行和纠察警戒，以及其他群众性活动；禁止罢工和其他中止或停止企业组织活动的做法；限制交通工具通行并对其进行检查；中止利用爆炸、辐射、生化危险物开展有危险的生产组织活动；在因紧急情况珍贵文物面临被毁、遭抢或受损等现实威胁的情况下，应将其撤至安全地区。
2．以应急性法规、规章的方式中止宪法或法律对公民某些基本权利的保障。如《法国紧急状态法》（1955年）第11条规定，内阁会议可以颁发法令宣告紧急状态，在法令中可以授权行政机关在白天和夜间搜查居民的住宅，对一切报刊、出版物以及对无线电广播、电影等监督。又如英国的《国内紧急状态法案》（2004年）第21条规定，行政机关的紧急状态规章可以制订规章制定者认为需要的任何条款，包括可以制定能够通过议会立法或行使王室特权制定的任何形式的条款。如禁止或授权征用或没收财产；禁止或授权禁止进、出特定区域；禁止或授权禁止特定地点和特定的时间举行特定类型的活动等等。2002年《加拿大紧急状态法》第19条第1款规定，公共秩序紧急状态的宣告生效后，总督如果有合理理由认为所发布法令或规章是必须的，则可针对下列事项制定法令或规章：（a）规定或禁止：（i）任何可能导致违反和平的公共集会，（ii）在任何特殊地区内部或地区之间旅行，或者（iii）特定财产之使用；（b）安全区域之指定和保护；（c）承担公共服务设施的支配，修补和维护；（d）授权或指示任何个人或任何一群人提供力所能及的必要服务并对规定其所提供之服务给予合理补偿；和（e）强制实施：（i）作出不超过500元的罚金或不超过6个月的监禁或同时施与500元以内罚金和6个月以下监禁的即席判决，或者（ii）作出不超过5000元的罚金或不超过5年的监禁或同时施与5000元以内罚金和5年以下监禁的控告。
3．变通执行宪法所规定的公民某些基本权利。如《荷兰王国宪法》第103条第2款规定，宣布紧急状态后，宪法中第6条（关于在室外和公共场所行使基本权利），第7条（表达自由），第8条（结社自由），第9条（集会、游行权利）、第12条第2款（住宅安全权利），第13条（通信自由）有关基本权利的规定，以及第113条第1款（对犯罪行为的审判由普通司法机关管辖）和第3款（剥夺自由的判决只能由司法机关作出）的规定，都可以变通执行。
4．赋予特定的应急机构限制公民某些基本权利的权力。如《匈牙利共和国宪法》（1990年）第19条（B）规定，在非常状态时期总统设立的国防委员会可以发布一些决议中止公民宪法中的某些权利。我国《戒严法》第13条规定，戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列措施，并可以制定具体实施办法：（1）禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；（2）禁止罢工、罢市、罢课；（3）实行新闻管制；（4）实行通讯、邮政、电信管制；（5）实行出境入境管制；（6）禁止任何反对戒严的活动。第14条规定，戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取交通管制措施，限制人员进出交通管制区域，并对进出交通管制区域人员的证件、车辆、物品进行检查。第15条规定，戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取宵禁措施。宵禁期间，在实行宵禁地区的街道或者其他公共场所通行，必须持有本人身份证件和戒严实施机关制发的特别通行证。第16条规定，戒严期间，戒严实施机关或者戒严指挥机构可以在戒严地区对下列物品采取特别管理措施：（1）武器、弹药；（2）管制刀具；（3）易燃易爆物品；（4）化学危险物品、放射性物品、剧毒物品等。
5．通过制定新的法律或法规授予行政机关大量的权力。如我国《突发事件应对法》的规定。《突发事件应对法》对行政权力的规定，就是指在行政应急状态下行政权力的扩张而言的。它是指在社会危险的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援以及事后恢复与重建过程中，国家法律、法规或规章授予行政机关特定的职权与职责，使得行政机关增加了特定的权能。从我国预防和处置各类社会危险的法律规范来看，我国行政机关的应急性权力呈现逐步扩张的趋势，不论在应对自然灾害和公共卫生，还是在应对事故灾难与社会安全事件方面都是如此。当然，行政机关应急权力扩张程度与社会危险的类型和程度要相适应，符合行政法上的比例原则的要求。
二、行政机关权力扩张之实例
在实践中，因行政紧急权力扩张而限制相对人权利的事例比比皆是，较为著名的案件可以以第二次世界大战期间日裔美国人被拘留案为代表。1942年2月19日，在日本人偷袭美国夏威夷珍珠港后的两个半月，罗斯福总统下达了第9066号行政命令，授权美国陆军部部长确定国内某些地区为“战区”，并可以对生活在战区的人加以任何必要的限制。根据这一命令，美国西海岸区司令德威特将军借口日本人入侵的威胁，发出一系列命令，先是对西海岸各州所有祖先为日本人的居民实施宵禁，然而把他们驱逐，集中到远离西海岸的禁闭中心。一共有11万人——其中7万人已经是美国公民。这些人在被遣送到这些禁闭中心之前，没有任何一级法院对其中的任何一个人做出过是否忠于美国、是否有罪的判定。禁闭中心周围是铁丝网，并有武警把守，没有经过官方批准，任何人不能离开。其中有一个名叫佛雷德·是松（Fred Koremastus）的日裔美国人拒不搬迁，而被定罪。是松不服行政当局的决定，认为罗斯福总统的行政命令违反了美国宪法修正案第5条规定的正当程序条款以及第14条规定的平等保护原则，具有明显的歧视性，便以美国为被告，一直将案件上诉到最高法院。最高法院以6比3的票数，裁定总统的行政紧急命令以及根据该命令作出的其他行政命令合宪，维持行政当局对是松的定罪。布莱克（Hugo Black 1937—1971年任职）大法官代表法院多数意见认为，联邦政府在行使宪法所赋予的战争权时，有广泛的自由裁量权，在特定条件下，政府可以侵害公众自由。
“9·11”恐怖事件发生，美国政府采取一系列打击恐怖主义应急措施，这些措施无疑扩大了行政机关的权力，限制了公民的合法权益。较为典型的应急措施包括：①预防性羁押。2003年美国司法部一份权威报告指出，自“9·11”事件以来，美国政府在未经法院同意的情况下就羁押了5000名外国人，其中还有700多名被羁押的人的信息依然处于保密状态，600多名因受到违反《移民法》的指控而被羁押的人是在秘密状态下被审判的，真正因参与恐怖袭击而被指控的只有3人。②运用电子手段进行监视。“9·11”恐怖事件发生后不久，布什政府授权国家安全委员会对在国外的可疑的基地组织的恐怖分子与国内的公民之间的电话信息实施秘密的窃听。行政机关如果依据《外国人情报监视法》（the Foreign Intelligence Surveillance Act）的规定来实施，那么这样一种监视活动本来是不存在争议的。因为这部法律明确授权国家安全和情报部门窃听包括国际恐怖组织在内的“外国机构”的信息，只要这种窃听活动经由联邦法官的同意。但布什总统决定避开这部法律所要求的司法审查，而是直接授予国家安全委员会在没有经过法院许可的情况下进行秘密监视的权力。③ 对言论自由的限制。对于国内极端分子——特别是穆斯林的神职人员，比如说伊玛目——仅仅是提倡暴力或其他违法行为的言论，比如说宣扬圣战、对西方实施自杀性袭击，美国的情报机关对其进行调查或监视。联邦调查局将情报官员派到那些伊玛目所在的清真寺，假装成会众对伊玛目的说教实施监视，或者贿赂那些会众，要求他们向联邦调查局报告伊玛目所说的内容及其他会众的反应，或者从公众那里收集到伊玛目及其会众的尽可能多的信息，或者追随伊玛目和会众并进行拍照，或者对他们进行秘密监视。④基于族裔的预警，将“伊斯兰原教旨主义者”和“阿拉伯人”作为与恐怖分子有联系的种族，从而对其采取各类预防性或歧视性措施，就是所谓的基于族裔出身背景的预警系统。在许多权利至上主义者看来，这类措施是违反美国宪法所规定的平等保护原则的。另外还包括通过残忍性手段实施的讯问，特别是对恐怖嫌疑分子实施酷刑。