第五节 行政应急状态

一、行政应急状态的学理解释

从学理上讲，行政应急状态是应急性行政主体根据一定的机制，运用相应的应急性行政权力对社会危险进行管理的局势或态势。理解行政应急状态的关键是掌握应急性行政主体、应急性行政权力和应急机制这三个基本概念，以及如何与战争、动员、紧急状态和政府的常态行政管理相区别开来。

应急性行政机关是指具有行政主体资格，根据国家宪法、法律、法规或规章的规定处置社会危险，行使应急性行政权力的政府机构，主要指中央和地方政府及其职能部门。例如美国的联邦紧急事务管理署、澳大利亚的应急管理中心和我国的国家防汛抗旱指挥部等。应急性行政权力是指应急性行政机关在应对各类社会危险过程中，依法享（负）有并行使的各类抽象的或具体的职权（职责）。如发布紧急命令、制定应急性法规或规章，以及实施应急行政征用或征收等。应急性运行机制是指应急性行政机关能够依法、高效行使应急性行政权力以便处置社会危险，从而恢复社会正常秩序的机理。如应急响应机制、预警机制、信息公开机制等。

行政应急状态的三个基本要素都具有相对独立的功能或地位，相互之间不能代替。应急性行政机关是享有并行使应急性行政权力的载体，是区别行政应急状态与常态行政管理的重要条件。如果应急性行政机关设置不科学，例如，应急性机关臃肿或重叠，则必然造成人浮于事，应急处置效率低下等的负面效果；再如，应急性行政机关缺失，则将错失处置突发公共事件的良好时机，造成应急处置的被动局面（“非典”事件已经给我们提供了恰当的例证）。应急性行政权力是应急性行政机关应对社会危险，保障国家、社会和公民利益以及恢复正常社会秩序的手段，是体现应急性行政管理体制的实质要件。如果应急性行政机关没有被授予足够强大的应急性权力，或者只行使常态下的行政权力，那么应急性行政主体就无法发挥其应有功能，也就无所谓有效应对社会危险期。应急性运行机制是应急性行政管理状态启动、运作和结束的标杆。通过应急性运行机制，应急性行政机关才能有效实施各类应急性权力。

应急行政状态制度虽然与战争、动员和紧急状态存在相似之处，但是它们的属性却极为不同。这主要体现为以下三个方面：

1．军事机关的地位不同。在应急行政状态中，行使应急权力、处置突发公共事件的主导主体是国家行政机关，军事机关只是处于协助或配合地位，而且军事机关能否介入，一般情况下，取决于行政机关是否提出请求，没有行政机关的请求，军事机关不会主动参与。并且，军事机关即便介入，其主要功能也不是行使强制性的军事权力，国家宪政的基本构造不会发生变动。比如根据《核电厂核事故应急管理条例和处理决定》第4条、第5条和第8条的规定，国务院指定的部门或者核电厂所在地的省人民政府指定的部门是处置全国或本行政区域内核事故应急的机构，而中国人民解放军只是在核事故应急响应中作为有效的支援力量出现的。又如，根据《防洪法》第39条和第43条第2款的规定，国务院设立的国家防汛指挥机构负责领导和组织全国的防汛工作，而中国人民解放军则是执行抗洪抢险任务的主体。

但是，在战争、动员等制度（特别是在战争状态下）中，军事机关则一跃成为应对紧急危机的主导主体，立法机关和司法机关的权力往往会转移到军事机关，从而集决策、执行和裁判权力于一身，从根本上改变国家的宪政构造。从历史的角度进行分析，战争、动员等属于军事制度。其滥觞于古罗马共和时期（约公元前510年）的“独裁官制度”。近代较为典型的军事统治体制是英国的戒严制度和法国的围困状态制度。我国在民国时期的戒严制度以及新中国建立初期的军事管制也属于军事统治体制。

根据我国目前关于战争、动员和紧急状态方面的法律规定，在战争、动员或紧急状态下，军事机关的地位都将极大提高，甚至超出了行政机关的地位。虽然根据《国防法》第14条的规定，在战争或动员下国务院和中央军委都是领导机关，但是从该法第12条和第13条关于国务院和中央军委的职权规定来看，无论是对武装力量的统一指挥，还是对军事战略和武装力量的作战方针决定以及向全国人大提出议案等方面，都属于中央军委会的职权。而国务院的主要职权则是：（1）编制国防建设发展规划和计划；（2）制定国防建设方面的方针、政策和行政法规；（3）领导和管理国防科研生产；（4）领导和管理拥军优属工作和退出现役的军人的安置工作等。显然，国务院的作用只是为战争或动员做准备。当国家宣布进行战争或动员时，中央军委是主要的领导机关。根据《戒严法》第3条的规定，我国的戒严状态分为两种：一是全国或者个别省、自治区和直辖市的戒严；另一种是省、自治区和直辖市的范围内部分地区的戒严。对于第一种戒严的决定，是由最高国家权力机关决定的。而第二种戒严的决定，则是由国务院决定的。但无论是那一种戒严，军事机关的地位都将增强。根据《戒严法》第8条和第10条的规定，在戒严期间，戒严实施机关应当成立戒严指挥机构，统一部署和实施戒严措施。戒严任务由人民警察、人民武装警察执行。必要时由中央军委指派的人民解放军协助执行。

2．公民权利克减的程度不同。无论在应急行政状态下，还是在战争、动员和紧急状态下，伴随着行政机关或军事机关权力的扩张，公民权利都将受到不同程度的克减。美国联邦最高法院大法官霍姆斯曾经说过：“当国家元首决定有关国家存亡之事情时，个人的普通权利必须向其所认为的必要让步”。但是，就公民权利的克减程度而言，两者则不可同日而语。

在应急行政状态下，应急性行政机关对公民权利的限制，不论在种类，还是在数量上是都极为有限的。公民的基本权利，诸如获得公正司法审判的权利、获得国家赔偿或补偿的权利、刑事诉讼法律规范所规定的程序权利等是不能被克减的。这一点，从我国的突发公共事件应急预案中就能够得到说明。观察国家突发性公共事件总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案或者省级总体应急预案，可以发现涉及公民权利克减的条款相当有限。这说明，虽然应急预案是作为各类行政机关应对各种突发性公共事件的一种总体的规划，是明确它们在处置突发公共事件过程中的职权与职责、权利和义务的工作方案，但并没有过多授予其限制公民权利的权力。又如《突发事件应对法》第12条虽然规定行政机关可以征用单位和个人的财产，但这部法律同时又规定被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。即行政机关负有及时返还和补偿的义务。也就是说，公民或单位财产权受到限制是以公平补偿为前提的。

可是，在战争、动员和紧急状态中，公民权利的克减则是大规模的。正如有学者恰如其分地指出，战争状态是民主政治所代表之一切的反面，公民基本权利的范围取决于战争所需。在英国的戒严制度下，军事机关可以不经审判直接逮捕及拘留实施暴动的公民，并处罚他们（即中止人身保护令）；可以不需要搜捕令就进行搜查及逮捕；禁止公众集会、自由表达言论；同时设立戒严法庭以审判犯罪。根据德国《魏玛宪法》（1919）第48条第2项规定，当德意志帝国内公共安宁与秩序遭受重大扰乱或危害时，为恢复公共安宁及秩序起见，帝国总统得取必要之措施，必要时更得使用兵力。为达此目的容许其使《宪法》第114条（人身自由）、115条（住所不可侵犯）、117条（秘密通讯）、118条（意见表达自由）、123条（集会自由）、124条（结社自由）和153条（财产权）规定的基本权利全部或部分暂时失效。我国《国防法》第48条则规定，国家根据动员需要，可以依法征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。《戒严法》第4条也规定，国家可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。

在战争或紧急状态下，人权受到克减也为国际人权公约所规定。《公民权利和政治权利国际公约》第4条第1款规定，在公共紧急情况威胁到国家的生存并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务……《欧洲人权公约》第1章第15条规定，在发生战争或者其他威胁国家生存的公约紧急情况时，任何缔约国可以在公共紧急情况所严格要求的范围之内采取有损于其根据本公约所承担的义务的措施……《美洲人权公约》第3章第27条第1款规定，在发生战争、公共危险或威胁到一个缔约国的独立和安全的其他公共紧急状态情况时，该缔约国可以采取措施，在公共紧急情况所严格需用的范围和期间内，克减根据本公约所承担的义务……

3．实施条件不同。应急行政状态的启动条件是某行政区域内发生了突发公共事件。所谓突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。而战争、动员和紧急状态启动条件则是国家发生了为宪法或法律所认定的重大的社会危险。只有当发生了对国家政权、社会公共利益、人民的基本权利造成十分严重，甚至是毁灭性的破坏的特别重大的社会危险时，国家立法机关才可能宣布进入紧急状态或战争状态。从实定法的角度进行分析，为世界许多国家的宪法或法律所明确认定的紧急状态主要限于全国或局部战争，大规模的动乱、暴乱和叛乱，严重的恐怖活动。如1996年的《乌克兰宪法》在第106条第20款规定：“在乌克兰面临进攻威胁、国家独立面临危险时……实施军事状态。”1993年《俄罗斯联邦宪法》第87条第2款规定：“在对俄罗斯联邦境内或其部分地区发生直接侵略或威胁的情况下……实行战时状态。”我国《戒严法》第2条规定：“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”《国防法》第44条规定：“中华人民共和国的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，国家依照宪法和法律规定，进行全国总动员或者局部动员。”

如果从政治哲学角度进行分析，紧急状态或战争状态的规范性基础则是“生存理性”。即只有当外敌入侵或强大的国内阴谋推翻既存的政府时，才能实施战争或紧急状态。战争或紧急状态能够让政府在生死存亡关头采取特殊措施以求生存和自保。我们可以从历史角度来分析这种“生存理性”的具体含义。其实，现代国家成文宪法所规定的战争或紧急状态其实是17和18世纪的启蒙运动代表人物——洛克、卢梭、孟德斯鸠、霍布斯，甚至包括马基雅维里和布莱克斯通等——的紧急权理论或思想的反映。如洛克提出了著名的“特权”理论，被汉密尔顿奉为圭臬，直接影响了《美国联邦宪法》中“人身保护令中止”条款的设计。又如布莱克斯通的“需要使用原本不合法的成为合法”的思想与戴雪的“当在外敌侵入境内之际，一个将军、一个市长、一个邑宰，或任何忠实国民可以做出任何行事，甚至犯了军事侵害罪，或刑事罪，倘能向陪审团证明所幸事出于至诚卫国，即得免罪”的观点不谋而合。但是，在这些启蒙运动者的思想库中，“例外”、“紧急状态”、“独裁”和“特权”等与宪政和法治相背离的概念却是有严格的适用条件的。卢梭在《社会契约论》中讨论独裁制度时指出：“如果危险已到了这种地步，以至于法律的尊严竟成为维护法律的一种障碍，这时候，便可以指定一个最高首领，它可以使一切法律都沉默下来，并且暂时中止主权权威”。显然，他将独裁适用于国家生死存亡的时候——“人民首要的意图乃是国家不至于灭亡”。马基雅维里在《君主论中》指出：“某些事看来是道德的，但其结果却置国王于败亡；另外一些事，看来是罪恶的，其结果却使他获得了较大的安全与幸福”。在这里，马基雅维里将紧急权力定位于“严格遵守法律将使国家遭到毁灭”的情形。当然，“生存理性”的集大成者，则是霍布斯和洛克。他们将国家紧急权力视为是国家自卫权，国家自卫权则是从个人自卫权派生而来，而个人自卫权则是人的自然权利，一项不可侵犯的自然法则。例如，洛克就认为，“我享有那以毁灭来威胁我的东西的权利，这是合理和正当的”。而霍布斯的第一个自然律，则是“每一个人只要获得和平的希望时，就应力求和平，在不能得到和平时，就可以寻求并利用战争的一切有利条件和助力”。由此可见，在启蒙思想家在看来，紧急状态只适用于国家面临生死存亡的危机时期，是国家进行自卫的最后的武器。如果转化成宪法话语，则是“内乱”或“外敌入侵”、“武装冲突”或“暴乱”。这样一种宪法话语，在目前世界上的成文宪法中比比皆是，甚至在世界人权公约中也得到了体现。

从形式逻辑的角度考察，能够造成国家宣布紧急状态的事件，只是属于特别重大的突发公共事件，也就是《国家突发公共事件总体应急预案》第1条第3款第3项所规定的Ⅰ级（特别重大）突发公共事件。但从宪法和法律的规定来看，即使发生了为《国家突发公共事件总体应急预案》所规定的Ⅰ级突发公共事件，也并不意味国家就进入紧急状态。根据《突发事件应对法》第69条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定”。也就是说，当发生了特别重大的突发公共事件，特定国家机关认为需要进入紧急状态时，国家才能进入紧急状态。

另一方面，行政应急状态与政府的常态管理状态也存在明显的差异，这主要表现为以下三个方面：

1．存续时间不同。从学理上分析，行政应急状态与政府常态管理是占据两种交替性的、互不隶属的时间结构，即短暂的时间结构和连续的时间结构。常态管理状态先于应急管理状态，当社会危险发生时，应急管理状态取代常态管理状态，当社会危险结束时，常态管理状态重新恢复，应急管理状态退居幕后。应急管理状态是对政府常态管理状态的打断，是一种短暂的、临时的时间结构。应急性紧急权力只适用于社会危险存续期间，当应急的时间结构转变为正常状态的时间结构时，应急性行政权力将不再适用。《突发事件应对法》第47条第2款也明确规定，有关事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。

2．行政权力所需遵循的程序要件不一样。与常态管理下的行政权力所需要遵循的程序相比，在应急管理状态中，应急性行政权力所需要遵循的程序将大为简化。这是因为，应急行政权力需要处置的是一种突发性的社会危险。它们具有突发性、无序性、破坏性等特点。与常态下的行政机关相比，应急状态下的行政机关在行使权力的目标和条件上有重大不同。前者的目标是以一种相对理性的方式发现需要处理的行政事务的真相，而后者的目标是控制社会危险的蔓延；在条件方面：就时间而言，前者在最终做出行政决定之前可以有充足的时间反复修改，而后者由于事件的突然爆发，只有极为有限的反应时间；就信息而言，前者可以通过民主协商、开展听证会等方式获得较为充分的材料，而后者，行政机关不可能在极为有限的时间内掌握和控制所要处理的事件的充分信息，有时，社会危险发展迅速，而信息传递需要过程，最高行政决策机关所掌握的信息又是滞后的，甚至是不准确的。因此，行政紧急权力的程序与正常状态下的行政权力行使程序有很大不同，它极为强调简便、高效。

就以我国制定《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》）的过程为例。2003年4月初，中共中央政治局委员、国务院副总理吴仪到中国疾病预防控制中心调研，就加强疾病预防控制、建立突发公共卫生事件应急处理机制与卫生部官员和疾病控制中心的专家、技术人员座谈；4月14日，卫生部会同国务院法制办正式立项，并组织各方有关专家开始起草《条例》。4月24日晚，《条例》基本完成了起草和征求意见工作。5月7日，国务院法制办公室将《条例》提交国务院常务会议讨论，国务院于当天就通过。也就是说《条例》从其4月14日正式立项到最后出台用时不超过一个月。这种快捷的立法方式，充分体现出“应急”二字。《联邦德国行政程序法》（1997年）第95条第1款则规定，根据对国防或紧急情况所做的规定，国防事项可不遵守就一行政行为对参与人的听证（第28条第1款）、书面证明（第37条第2款第2句）、书面说明理由（第39条第1款）的规定。在这些情况下，无需遵守第41条第4款规定，行政行为在公布后的翌日视为已做公布。

3．行政权力的强度不同。与常态管理下的行政权力强度相比，应急状态中的行政权力将通过各种不同方式的集中而得以强化。尤其是在发生特别重大的社会危险的情况下，应急性行政权力的集中趋势更为明显。

二、我国行政应急状态的法律体系及预案

在我国，对行政应急状态进行规范的主要是有关行政性应急法律规范体系和预案。前者主要分为五类，即自然灾害类法律体系、事故灾难类法律体系、公共卫生类法律体系、社会安全类法律体系以及经济安全类法律体系。我国行政应急法律体系的现状及主要特点，我们在本书的以下章节中将作详细分析，在此不再赘述。在此，主要阐述我国的应急预案。

1．应急预案的学理解释。对于应急预案的含义，学术界较有代表性的观点有三种：第一种观点认为，应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。第二种观点认为，应急预案是指应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件的应急管理、指挥、救援计划，一般建立在综合防灾规划之上，主要包括应急组织管理指挥系统，应急工程救援保障体系，综合协调、应对自如的相互支持系统，充分备灾的保障供应体系，体现综合救援的应急队伍等几大子系统。第三种观点认为，应急预案是各类行政机关应对各种突发性公共事件的一种总体规划，是明确各个级别的行政机关及其相关部门、行政机关与其他国家机关和民间组织在应对突发性公共事件过程中的职权与职责、权利和义务的工作方案。显然，上述观点对于我们认识应急预案的含义具有重要意义，笔者认为对于应急预案的含义，应当根据《突发事件应对法》的规定，从以下几个方面进行理解：

第一，从制定主体上看，包括国家行政机关、企业与事业单位，但不包括个人、国家立法机关和国家司法机关和军事机关。《突发事件应对法》第17条第1、第2和第3款分别规定：“国家建立健全突发事件应急预案体系。国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。”根据此条规定，制订应急预案的主体分别是国务院、国务院有关部门以及地方各级人民政府及其工作部门。该法第22条规定，所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患。根据起草该法的国务院法制办的解释，这里“所有单位应当建立健全安全管理制度”，包括各企业与事业单位制订应急预案的内容。为强调一些高危企业具有制订应急预案的义务，《突发事件应对法》第23条和第24条分别规定：“矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件。”“公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通。”

第二，从内容上看，应急预案包括突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等事项。《突发事件应对法》第18条规定：“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容”。

2004年4月，国务院办公厅关于印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》，则从八个方面详细规定了应急预案的内容。这八个方面包括：（1）总则：具体包括目的、工作原则、编制依据和适用范围等事项。（2）组织指挥体系及职责：具体包括应急组织机构与职责和组织体系框架描述等事项。（3）预警和预防机制：具体包括信息监测与报告、预警预防行动、预警支持系统、预警级别及发布等事项；（4）应急响应：具体包括分级响应程序、信息共享和处理、通讯、指挥和协调、紧急处置、应急人员的安全防护、群众的安全防护、社会力量动员与参与、突发公共事件的调查分析、检测与后果评估、新闻报道、应急结束等事项。（5）后期处置：具体包括善后处置、社会救助、保险、突发公共事件调查报告和经验教训总结及改进建议等事项。（6）保障措施：具体包括通信与信息保障、应急支援与装备保障，如现场救援和工程抢险保障，应急队伍保障，交通运输保障，医疗卫生保障，治安保障，物资保障，经费保障，社会动员保障和紧急避难场所保障、技术储备与保障、宣传、培训和演习、监督检查等事项。（7）附则：具体包括名词术语、缩写语和编码的定义与说明，预案管理与更新，国际沟通与协作，奖励与责任，制定与解释部门以及预案实施或生效时间等事项。（8）附录：具体包括与本部门突发公共事件相关的应急预案，预案总体目录、分预案目录，各种规范化格式文本，相关机构和人员通讯录等事项。

第三，从功能上看，应急预案就是为了在不确定性中寻找确定性。众所周知，不确定性是突发事件最主要特征，这表现为发生时间和性质类型的不确定性、影响扩散范围的不确定性以及处置应对的资源需求的不确定性。那么，如何在这种不确定性中寻找确定性，如何化应急状态为常态管理，应急预案就是重要手段。这是因为，应急预案是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么、何时做，以及相应的策略和资源准备等。应急预案最基本的功能在于未雨绸缪、防患于未然。通过在突发事件发生前进行事先预警防范、准备预案等工作，对有可能发生的突发事件做到超前思考、超前谋划、超前化解，把政府应急管理工作正式纳入经常化、制度化、法制化的轨道，从而化应急管理为常规管理，化危机为转机，最大程度地减少突发事件给政府和社会造成的损失。

第四，从法律性质看，政府和政府部门制定的应急预案，属于政府和政府部门依据法律制定的、具体贯彻落实有关应对突发事件的法律、行政法规的规范性文件。而企业与事业单位制定的应急预案则属于企业与事业单位的内部规章制度。根据我国《宪法》和《立法法》的有关规定，我国的法律文件形式主要是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。《立法法》对有关机关制定这些法律文件的权限和程序做了规定。原则上，只有这些法律文件才产生法律效力，才能作为法院审理案件的依据，属于广义上的法律。关于应急预案的法律地位，根据《宪法》的有关规定，为了执行有关法律文件的规定和进行行政管理活动，县级以上各级人民政府可以发布决定和命令，国务院部门可以在本部门的权限内发布命令和指示。这是因为我国各地经济社会发展不平衡，有关法律、行政法规的规定一般都比较原则。行政机关在执行法律的过程中，往往需要发布一些决定、命令或者指示，制定一些配套规定。为了贯彻落实有关应急法律、行政法规的规定，行政机关也需要制定一些包括应急预案在内的配套规定，使有关法律、行政法规的规定更加明确、具体，增强可操作性。况且，我国已经出台的许多法律、行政法规，如《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地质灾害防治条例》等，还明确规定国务院和有关地方县级以上人民政府应当制定相应的应急预案。所以，应急预案是对有关法律、行政法规等的进一步具体化，应当符合有关法律、行政法规的原则精神。在不与相关法律、行政法规的规定相抵触的前提下，应急预案的内容可以超出其规定，对行政机关内部的管理制度等一些具体问题作出规定。

根据以上分析，我们可以对应急预案下一个简单定义。它是指特定主体为了让应急管理转变为常态管理，根据宪法、法律和法规等的规定，对突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等事项作出规定的规范性文件。

2．应急预案的类型。对应急预案进行分类，是为了进一步认识和理解其含义。根据不同标准，可以对应急预案做多种分类。笔者依据学理标准，即学者们为了研究应急预案而做的分类和法定标准，即《突发事件应对法》所规定的类型，对应急预案进行分类。

（1）法定类型。根据《突发事件应对法》第17条第2款和第3款的规定，国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。按照不同的责任主体，《突发事件应对法》将突发事件应急预案分为国家突发事件总体应急预案、国家突发事件专项应急预案、国家突发事件部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案等五个层级。

国家突发事件总体应急预案是全国应急预案体系的总纲和指导文件，适用于涉及跨省级行政区划的，或者超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发事件应对工作。国家突发事件专项应急预案，是指国务院及其有关部门为应对某一类型或者某几种类型突发事件制定的应急预案。国家突发事件部门应急预案，是指国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件制定的突发事件应急预案。地方应急预案，是指在省级人民政府的领导下，地方各级人民政府及其有关部门按照分类管理、分级负责的原则制定的各类应急预案。

企事业单位应急预案，是指各企业、事业单位根据各自生产经营情况制定的有关突发事件应急预案。除总体应急预案之外，其他四个层级的突发事件应急预案都是根据突发事件的种类，分门别类进行编制的。在这五类应急预案中，最主要的是政府应急预案，其中又可以分为两类：中央一级应急预案和地方一级应急预案。

中央一级突发事件应急预案包括国家突发事件总体应急预案1件、国家突发事件专项应急预案25件、国家突发事件部门应急预案80件。在这些应急预案中，大部分是根据经济社会发展变化和客观形势的需要新编制的，防汛抗旱、地震、核应急等部分预案是在已有预案基础上做了进一步修改完善。2006年1月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《总体应急预案》）。《总体应急预案》规定了国务院应对重特大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制，明确了各类突发事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件，对于指导地方各级政府和各部门有效处置突发公共事件，保障公众生命财产安全，减少灾害损失，具有重要作用。它适用于涉及跨省级行政区划的，或者超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发事件应对工作。

《总体应急预案》规定，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构；国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构。它对突发事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制做了详细规定，并进一步明确了各有关部门在人力、财力、物力及交通运输、医疗卫生、通信等应急保障工作方面的职责。

地方应急预案由地方各级政府和县级以上地方政府有关部门负责制定，具体包括：省级政府的突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地、州）、县（市、区）政府和乡镇政府制定的突发事件应急预案。

（2）学理类型。从学理上讲，应急预案的分类有多种方法，如按行政区域，可划分为国家级、省级、市级、区（县）和企业预案；按时间特征，可划分为常备预案和临时预案（如偶尔组织的大型集会等）；按事故灾害或紧急情况的类型，可划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件等预案。而对大城市应急管理而言，最适当的分类方法，是按预案的适用对象范围进行分类，可将城市的应急预案划分为综合预案、专项预案、现场预案和单项预案：

（A）综合预案。综合预案是城市的整体预案，从总体上阐述城市的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系及预案的文件体系，更重要的是可以作为城市应急救援工作的基础和“底线”，即使对那些没有预料的紧急情况，也能起到一般的应急指导作用。

（B）专项预案。专项预案是针对某种具体的、特定类型的紧急情况，例如危险物质泄漏、火灾、某一自然灾害等的应急而制定的。专项预案是在综合预案的基础上，充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。

（C）现场预案。现场预案是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制的。它是针对特定的具体场所（即以现场为目标），通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域等所制定的预案。例如，危险化学品事故专项预案下编制的某重大危险源的场外应急预案，防洪专项预案下的某洪区的防洪预案等。现场应急预案的特点是针对某一具体现场的特殊危险及周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。

（D）单项预案。单项预案是针对大型公众聚集活动（例如经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等活动）和高风险的建设施工活动（例如城市人口高密度区建筑物的定向爆破、水库大坝合龙、城市生命线施工维护等活动）而制定的临时性应急行动方案。其主要内容是针对活动中可能出现的紧急情况，预先对相关应急机构的职责和职能作出规定。

3．我国应急预案的发展过程。应急预案在我国还不成熟，我国在制订应急预案时，借鉴了法治发达国家的许多经验。因此，我们首先分析国外的一些基本经验。

（1）法治发达国家应急预案的经验。美国、德国、日本等法治发达国家对于应急预案的基本经验是：建立一套多层次、多领域、动态管理的应急预案体系，坚持预防与应急相结合，常态和非常态相结合。这主要体现为以下三个方面：

（A）层次多样性。针对各种不同类型的突发事件，美国政府制定了纲目并举的操作计划。既有总体上的联邦应急计划，也有具体针对特殊性质突发事件如国内恐怖主义的运作纲要。同时，针对不同产业和部门面临的形态各异的突发事件，美国有着不同的应急计划，各部门的分工协作也会有所不同，如联邦放射性突发事件应急计划、国家油类和危险品污染应对计划等。其中，联邦应急计划最早发布于1992年，并在1999年和2004年进行修订。该计划具体阐述了应急管理中的政策、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动，以及27个联邦政府部门及机构各自的职责（包括美国红十字会），总体上就是在大的灾难或突发事件发生后整个联邦政府运作的执行纲要。

德国从联邦到州都编制了应急预案。在联邦层面，2002年12月6日通过的《德国民事保护新战略》，明确规定由联邦和各州共同担负消除严重危险的责任（如自然灾害、工业事故、传染疾病以及恐怖主义行为），并根据危险程度和人口密度，建立了防止危险的分级体制。其目标是：使联邦和各州的救助机构（如联邦技术救援机构、各州的消防部门和救助组织）能够更紧密地合作；建立新的协调机制，加强对信息的管理和紧缺资源的调配，使联邦和各州更有效地合作；建立并切实实行共同领导谅解机制。在州层面，德国各州也都结合各自情况制定了州级灾难救助预案，还针对具体事件制定了专项预案。以黑森州为例，根据专家委员会起草的《黑森州灾难分析报告》，编制了州级灾难救助预案以及各专项预案。

（B）领域的广泛性。目前，法治发达国家都根据各自所面临的突发事件的类型和特点，分门别类地制定了各行各业、各部门以及各单位的预案。应急预案体系覆盖到政府机构、社会团体、企事业单位、地方基层管理部门和社区服务部门等。总体而言，应急预案覆盖面广、涉及各个领域，形成了应对突发事件的天罗地网。例如，德国大众汽车公司和汉莎航空公司，也结合企业自身特点，制定预防火灾、恶性事故等的应急预案。在每次举办重大活动前，主办单位也要制定相应的应急预案。很多高校、商场、影院等公共场所也都制定有应对突发事件的预案。以柏林市为例，就有各种预案1300多项。

（C）进行动态管理。法治发达国家经常根据政府应急管理的实际情况，让预案编制和运作一直处于动态管理，伴随突发事件和外部环境的变化而充实、改进和完善，使预案因时、因地、因环境而及时修订，以保证预案的准确性、科学性、指导性和可操作性。例如，德国对应急预案实行严格管理，每项预案都要报上级有关部门审批同意后才可实施。同时，德国对应急预案实行动态管理，每次应急演练后，都请专家对预案进行评估和修改完善。美国政府定期颁布《国家安全战略报告》，对美国可能遭受的各种威胁和危机进行全面评估，作为一段时期内国家安全工作的指导，并在日常的应急管理中，选择实际案例，建立各类突发事件的案例库，及时更新应急预案，并从理论到实践操作全方位总结寻求符合美国国情的解决方案。

（2）我国应急预案的发展。我国应急预案的发展进程主要可以分为两个阶段，其中的分水岭是2005年3月温家宝总理在全国人大第十届第三次会议上所作的宣告：“我们组织制定了国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面105个专项和部门应急预案，各省（区、市）也完成了省级总体应急预案和编制工作。建立法治政府，全面履行政府职能，取得突破性进展。”本书将以这一事件为标准，将我国应急预案的发展情况分两个阶段进行阐述。

（A）2005年之前的情况。据国务院办公厅应急预案工作小组的统计，2004年以前，国务院有关部门已有突发事件应急预案194件，其中自然灾害类预案18件；事故灾难类52件；突发公共卫生事件类44件；突发社会安全事件类最多，高达80件。正在和准备制订的应急预案92件。不过，这些预案绝大多数都是部门性的单项预案和部属企事业单位的预案，相互之间缺乏沟通和协作，相对分散、不够统一，综合协调性的预案很少。只有少量是由综合部门制定的单项预案，如国务院办公厅制定的《国家破坏性地震应急预案》，全国假日部际协调会议制定的《假日安全事故及突发事件预案》等。国家缺乏综合协调的总体预案，各单项预案之间缺乏衔接与协调。预案即便有，也还是有不少预案停留在纸面，实际上并没有得到切实的实行，一些应急预案的内容规定得也不科学，从而给应急管理实际造成重大损失。

如2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司（以下简称中石化吉林分公司）双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，造成8人死亡，60人受伤，直接经济损失6908万元，并引发松花江水污染事件。此次污染事故也与中石化吉林分公司的应急预案关系密切。根据《中国青年报》记者的报道，中石化吉林分公司与吉林市政府都已经制定了应急预案。在该公司爆炸发生后5分钟内，吉林市消防局的官兵就赶到现场；吉林石化启动企业应急预案；吉林市政府则启动了危险化学品事故应急预案。“市政府的应急预案有这么厚”，一名吉林市政府官员双手伸开30多厘米距离形容道。可是，“松花江还是污染了，你还看这份预案有什么意义”?中石化吉林分公司不仅有企业预案，而且还经常与吉林市消防局一起演练。“11月9日，也就是爆炸前4日，吉林市消防支队刚在吉化厂区展开了一次大型消防演习，单是特勤大队，今年就已在吉化厂区进行了三次演练。在本次事故救援中，消防官兵‘三退四进’，并最终在20个小时之内将火完全扑灭。公安部领导对此给予高度评价”。虽然中石化吉林分公司既有预案，又进行了演练，但污染事故还是发生了。

根据黑龙江省环境保护科学研究院鉴定，松花江水受到污染的直接原因是消防人员用水冲洗爆炸现场时，制造苯原料的硝基苯与其他有机物一起被冲刷出来，并被当成污水，通过排雨管线流入排放，流入松花江。那么对于这一细节——“因为消防救火的废水通过排雨管线流入松花江”，在吉林消防部门、吉林石化企业自身的预案中，是否提到呢？根据记者调查，没有任何一方给予明确答复。

由此可见，中石化吉林分公司的应急预案及平时的演练在关键时刻并没有发挥有效功能。这直接说明了应急预案制定的科学性及平时演练的实效性的重要性。

（B）2005年之后的情况。我国政府对应急预案的编制工作开始于2003年底，到2005年3月基本形成国家应急预案体系。2003年12月，国务院办公厅成立由国务委员兼国务院秘书长华建敏为组长的专门的应急预案工作小组（下文简称“工作小组”）负责编制国家的总体应急预案，组织国务院有关部委拟订专项预案和部门预案，指导各省（区、市）政府制订应急预案。2004年1月15日，华建敏主持召开了国务院有关部门和单位建立健全突发公共事件应急预案工作会议。2月，工作组赴北京、上海、黑龙江、福建、河南、湖北、广东、重庆和新疆等九省市和哈尔滨、厦门、福州、广州、深圳、郑州等六大城市进行调研。3月25日，华建敏又主持召开了部分省（区、市）及大城市制定完善应急预案工作会。会同国务院办公厅先后印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。2004年5月，工作小组组织相关实际工作者、专家学者起草《国家突发公共事件总体应急预案》并完成初稿。2004年6月，《总体应急预案（草案）》报告有关国家领导人、相关社会团体、企事业单位、专家学者等修改审议。2005年1月，国务院常务会议原则通过《总体应急预案》。国务院总理温家宝于1月26日主持召开国务院常务会议，听取国家突发公共事件应急预案编制工作汇报，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。2005年4月17日，《总体应急预案》颁布实施，下发至省级政府。到2006年年底，我国已经制定各类应急预案约135万多件，各省（区、市）、97.9%的市（地）和92.8%的县（市）均制定了总体应急预案。中央企业预案制定率达100%，高危行业绝大部分规模以上企业都已经制定了应急预案。

我国的应急预案件具有以下几个突出特点：一是部门齐全、种类繁多。二是弥补我国应急规划的不足，加强了我国的应急管理能力。与国外的防灾规划或者应急规划相比，我国过去出台的规划不够详细，只有一个简单的框架，实践中难以具体操作。应急预案弥补了应急规划的不足，内容更加具体，可操作性更强。三是具有超前性。我国各类应急预案弥补了有关法律的不足，有大量补充性的规定，为今后进一步完善有关法律制度提供了重要参考。四是强调预防为主。一般的应急预案主要是规定应急处置的流程、程序、原则。鉴于我国行政机构级别多、幅员辽阔、突发事件种类多且造成的危害大等原因，各级各类应急预案都突出强调以预防为主和先期应急处置的重要性，要求各地区、各部门尽力预防突发事件，及时控制、消除其影响，尽可能不使一般突发事件演变成重特大突发事件。五是坚持把以人为本、科学发展观等理念，作为制订应急预案的基本原则。六是强调属地管理，条块结合的应急管理体制。

3．应急预案的编制。应急预案的编制工作被华建敏同志认为是“历史将会证明，这是一件利在当代，功在千秋的大事”。那么到底如何编制应急预案？以下分别加以阐述。

（1）指导思想。根据国务院办公厅下发的《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》的规定，应急预案的编制是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，遵循预防为主、常备不懈的方针，按照统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，职责明确、规范有序，结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效的思路，制定和完善突发公共事件的应急预案，建立健全各种预警和应急机制，提高政府社会管理水平和应对突发公共事件的能力，保障人民群众的生命财产安全、社会政治稳定和国民经济的持续快速协调健康发展。

（2）原则。编制应急预案主要遵循以下六项原则：

（A）以人为本，健全机制。要把保障人民群众的生命安全和身体健康作为应急工作的出发点和落脚点，最大限度地减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害。要不断改进和完善应急救援的装备、设施和手段，切实加强应急救援人员的安全防护和科学指挥。要充分发挥人的主观能动性，充分依靠各级领导、专家和群众，充分认识社会力量的基础性作用，建立健全组织和动员人民群众参与应对突发公共事件的有效机制。

（B）依靠科学，依法规范。制定、修订应急预案要充分发挥社会各方面，尤其是专家的作用，实行科学民主决策，采用先进的预测、预警、预防和应急处置技术，提高预防和应对突发公共事件的科技水平，提高预案的科技含量。预案要符合有关法律、法规、规章，与相关政策相衔接，与完善政府社会管理和公共服务职能、深化行政管理体制改革相结合，确保应急预案的全局性、规范性、科学性和可操作性。

（C）统一领导，分级管理。在国务院统一领导下，组织有关部门、单位制定和修订本部门的突发公共事件应急预案。要按照分级管理、分级响应和条块结合、以块为主的原则，落实各级应急响应的岗位责任制，明确责任人及其指挥权限。

（D）加强协调配合，确保快速反应。应急预案的制定和修订是一项系统工程，要明确不同类型突发公共事件应急处置的牵头部门或单位，其他有关部门和单位要主动配合、密切协同、形成合力；要明确各有关部门和单位的职责和权限；涉及关系全局、跨部门、跨地区或多领域的，预案制定、修订部门要主动协调有关各方；要确保突发公共事件信息及时准确传递，应急处置工作反应灵敏、快速有效；充分依靠和发挥人民解放军和武警部队在处置突发公共事件中的骨干作用和突击队作用；充分发挥民兵在处置突发公共事件中的重要作用。

（E）坚持平战结合，充分整合现有资源。要经常性地做好应对突发公共事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，加强培训演练，做到常备不懈。按照条块结合，资源整合，降低行政成本的要求，充分利用现有资源，避免重复建设，充分发挥我国社会主义制度集中力量办大事的优越性。

（F）借鉴国外经验，符合我国实际。认真借鉴国外处置突发公共事件的有益经验，深入研究我国实际情况，切实加强我国应急能力和机制的建设，提高社会管理水平，要充分发挥我们的政治优势、组织优势，在各级党委和政府的领导下，发挥基层组织的作用，建立健全社会治安综合治理、城乡社区管理等社会管理机制。

（3）编制步骤。应急预案的编制过程可分为下面五个步骤：成立预案编制小组，危险分析和应急能力评估，编制应急预案，应急预案的评审与发布，应急预案的实施。

（A）成立预案编制小组。重大事故的应急救援行动涉及来自不同部门、不同专业领域的应急各方，需要应急各方在相互信任、相互了解的基础上进行密切配合和相互协调。因此，应急预案的成功编制需要城市各个有关职能部门和团体的积极参与，并达成一致意见，尤其是应寻求与危险直接相关的各方进行合作。成立预案编制小组是将城市各有关职能部门、各类专业技术有效结合起来的最佳方式，可有效地保证应急预案的准确性和完整性，而且为城市应急各方提供了一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的不同观点和意见。预案编制小组的成员一般应包括：市长或其代表，应急管理部门，下属区或县的行政负责人，消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通和运输管理部门，技术专家，广播、电视等新闻媒体，法律顾问，有关企业，以及上级政府或应急机构代表等。预案编制小组的成员确定后，必须确定小组领导，明确编制计划，保证整个预案编制工作的组织实施。

（B）危险分析和应急能力评估。危险分析是应急预案编制的基础和关键过程。危险分析的结果不仅有助于确定需要重点考虑的危险，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急预案的编制、应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。危险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险分析。危险识别要调查所有的危险并进行详细的分析是不可能的。危险识别的目的是要将城市中可能存在的重大危险因素识别出来，作为下一步危险分析的对象。危险识别应分析本地区的地理、气象等自然条件，工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，来识别出可能发生的自然灾害和重大事故。危险识别还应符合国家有关法律法规和标准的要求。危险识别应明确下列内容：危险化学品工厂，尤其是重大危险源的位置和运输路线；伴随危险化学品的泄漏而最有可能发生的危险，如火灾、爆炸和中毒；城市内或经过城市进行运输的危险化学品的类型和数量；重大火灾隐患的情况，如地铁、大型商场等人口密集场所；其他可能的重大事故隐患，如大坝、桥梁等；可能的自然灾害，以及地理、气象等自然环境的变化和异常情况。脆弱性分析要确定的是：一旦发生危险事故，城市的哪些地方容易受到破坏。

脆弱性分析结果应提供下列信息：受事故或灾害严重影响的区域，以及该区域的影响因素，如地形、交通、风向等；预计位于脆弱带中的人口数量和类型，如居民、职员，敏感人群——医院、学校、疗养院、托儿所；可能遭受的财产破坏，包括基础设施，如水、食物、电、医疗和运输线路；可能的环境影响。风险分析是根据脆弱性分析的结果，评估事故或灾害发生时，对城市造成破坏（或伤害）的可能性，以及可能导致的实际破坏（或伤害）程度。通常可能会选择对最坏的情况进行分析。风险分析可以提供下列信息：发生事故和环境异常（如洪涝）的可能性，或同时发生多种紧急事故的可能性；对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相关的高危人群；对财产造成的破坏类型（暂时、可修复或永久的）；对环境造成的破坏类型（可恢复或永久的）。

应急能力评估，是指依据危险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市应急资源的评估和企业应急资源的评估，明确应急救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施（备）、装备和物资等；应急能力包括人员的技术、经验和接受的培训等。应急资源和能力将直接影响应急行动的快速有效性。预案制定时应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。

（C）编制应急预案。应急预案的编制必须基于城市重大事故风险的分析结果，城市应急资源的需求和现状以及有关的法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，以最大可能减少工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。预案编制小组在设计应急预案编制格式时则应考虑：合理组织——应合理地组织预案的章节，以便每个不同的读者能快速地找到各自所需要的信息，避免从一堆不相关的信息中去查找所需要的信息。连续性——保证应急预案各个章节及其组成部分，在内容上的相互衔接，避免内容出现明显的位置不当。一致性——保证应急预案的每个部分都采用相似的逻辑结构来组织内容。兼容性——应急预案的格式应尽量采取与上级机构一致的格式，以便各级应急预案能更好地协调和对应。

（D）应急预案的评审与发布。为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况相符合，城市重大事故应急预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。应急预案经评审通过和批准后，按有关程序进行正式发布和备案。

（E）应急预案的实施。应急预案经批准发布后，应急预案的实施便成了城市应急管理工作的重要环节。应急预案的实施包括：开展预案的宣传贯彻，进行预案的培训，落实和检查各个有关部门的职责、程序和资源准备，组织预案的演练，并定期评审和更新预案，使应急预案有机地融入城市的公共安全保障工作之中，真正将应急预案所规定的要求落到实处。