第四节 应对社会危险需要法律制度

那么如何有效预防社会危险，如何及时控制和消除因各类社会危险所引起的严重社会危害从而恢复正常的社会秩序，这是摆在每一个国家的执政者面前的难题。从根本上讲，有效预防和及时应对各类社会危险是一项系统工程，涉及科学技术、人力资源、物质财富、组织机构等多个方面的因素。显然，如何将一个国家的资源有效地整合起来，以便预防和迅速应对突发事件，对于政府而言可以有多种方式，通过法律来治理是其中的一种方式。但是，用法来治理社会危险是比用道德或礼教来治理社会危险更为科学的方法，正如用法来治理国家是比用道德或礼教来治理国家更为科学的方法一样。

从学理上讲，这是由法律规范的特点所决定的:（1）法律是借国家强制力保证实施的，且是明确、肯定、普遍的规范，具有全社会必须遵行而不得违反的硬性特质。这从根本上为社会秩序的建立和发展提供了保障；（2）法律是以权利和义务双重机制指引和评价人们的行为。法律除了具有一般社会规则的功能——规定人们当为和必为的行为，使人们的行为遵守既定的行为模式，符合公认的价值准则之外，还通过各种权利的赋予，给人们以日益扩大和丰富的选择机会和行动自由，形成法律特有的富有活力的调整机制，具有广泛持久的社会动员作用。（3）法律具有强大的组织功能。法律的各项原则、规则和技术要素，对于减少社会冲突、增强行为的可预见性、使人际关系形式化和确定化，从而使人们的行为围绕某些自主性的制度安排组织起来成为可能。

从总体上而言，应对社会危险的法律制度主要可以分为以下三类：国际性应急法律制度、区域性应急法律制度和国家应急法律制度。试以打击国际恐怖主义的国际法律制度为例加以说明。

就打击国际恐怖主义的国际法律制度而言，第一个国际性公约是1937年由国际联盟签订的《防止和惩治恐怖主义公约》。这是第一个反恐怖主义的国际公约，在国际社会反恐怖主义立法中具有里程碑意义。该公约以法律的形式明确了国际恐怖主义的定义，确立了对恐怖主义的普遍管辖权和“或引渡或起诉”的原则，要求在全球范围内形成反恐怖主义的情报交流机制，设立审判和惩治国际恐怖犯罪的国际刑事法院。二战以后，特别是20世纪60年代以来，随着国际恐怖主义活动的泛滥，世界各国针对特定形式的恐怖主义犯罪先后签订了一系列国际公约，如1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》。这三个公约是关于反对空中劫持的三个国际公约，以及1973年签订的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》和1979年的《反对劫持人质国际公约》。国际法学界将上述公约称为“反恐怖公约系列”。这些公约确立了惩治国际恐怖活动的两项原则，即普遍性原则和引渡或起诉原则，有助于打消恐怖分子期待某些国家宽容对待他们的念头，为国际社会同国际恐怖主义作斗争，维持国际社会的正常秩序提供了法律武器。

除上述主要国际公约外，从1980年以来，联合国通过的与国际恐怖主义有关的条约或决议主要有：1980年3月3日在维也纳通过的《关于核材料的实物保护公约》、1988年的《补充制止危害民用航空安全非法行为公约的制止在为国际民用航空服务的机场从事非法暴力行为的议定书》;1988年的《制止危及海上航行安全非法行为公约》;1988年的《制止危及大陆架固定平台安全非法行为公约》;1991年的《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》;1997年的《制止恐怖主义爆炸国际公约》;1999年的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》;2005年的《制止核恐怖行为国际公约》（尚未生效）、《制止危及海上航行安全非法行为公约2005》（尚未生效）和《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书2005》（尚未生效）。

另外，联合国还通过多项决议来打击恐怖主义。1994年联合国大会第《49/60号决议》附件《关于消除国际恐怖主义的措施的宣言》第10条，规定了联合国秘书长在采取实际措施以推进国际反恐合作方面的相关职责：（1）在从相关公约的保存方和成员国那里获取的资料的基础上，收集有关现存的涉及国际恐怖主义的多边、区域和双边条约地位及执行情况的信息，也包括恐怖事件及刑事控诉和判决的信息。（2）在从成员国获取的资料的基础上，汇集关于防止和打击各种形式的国际恐怖主义的国内法律和条例的摘要介绍。（3）对现存的有关国际恐怖主义的国际法律文件进行分析与评价，以便协助各国确定还未被现存公约覆盖的领域，并进一步发展出一个针对国际恐怖主义的综合性的条约法律框架。（4）在各国组织有关打击与国际恐怖主义有关的犯罪的机构和培训课程方面，对在联合国体制内提供有关协助的可行性进行评价。

1999年联合国安理会《1269号决议》的主要内容就是在打击国际恐怖主义方面的国际合作问题，其中强调了联合国在促进这种国际合作中的主要作用，同时呼吁各国通过双边或多边条约加强在打击国际恐怖主义方面的合作，防止和打击在其境内为恐怖主义行动进行准备和融资的行为，确保对恐怖事件制造者进行抓捕、起诉或引渡，避免给予恐怖分子以受庇护地位，交换信息和在行政司法方面加强合作以杜绝恐怖行为。

在9/11事件发生后的第3周，也就是2001年9月28日，联合国安理会通过了一项决议——《1373号决议》。在此项议中，安理会要求所有成员国采取广泛的措施打击恐怖主义：切断恐怖分子活动的经济基础、采取防止恐怖主义的措施、将参与恐怖主义袭击的活动犯罪化、拒绝为恐怖分子提供安全庇护，以及防止国家成为实施恐怖主义的手段等等。

对于区域性的反恐法律制度则主要分为以下四种：

1．欧盟区域反恐法律制度。早在1977年，欧洲理事会成员国在法国订立了《关于制止恐怖主义欧洲公约》。该公约通过列举的方式规定了打击恐怖主义犯罪的范围。它将1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》以及1973年的《纽约公约》中规定的犯罪归属于恐怖主义犯罪行为。该公约倡导成员国将这些犯罪排除在“政治犯”之外，通过确立各国的刑事管辖权，实行“或起诉或引渡”的原则来进行国际刑事方面的合作。作为一个超国家机构，欧盟在遵循国际法原则的前提下，制定了自己的反恐合作方面的框架性法律文件，主要有：1997年的《马斯特里赫特条约》和《阿姆斯特丹条约》。

“9·11”事件后，欧盟加快了合作，创造了新的法律框架来打击恐怖主义，使得欧盟在反恐领域增强了团结。2001年9月19日，欧盟委员会通过了两项反恐法案，其中包括反恐措施就达37项之多。比较重要的是：对恐怖主义及其行为实行统一的司法界定和量刑标准；在反恐方面建立欧盟范围内统一逮捕证制度，欧盟任一成员国发出的逮捕证将在其他所有成员国自动成效，各国都有义务追捕嫌疑犯并引渡给发布通缉令的国家。这样，欧盟成员国将通过相互承认逮捕证的统一制度在本区域基本取代传统的引渡制度。另外，欧盟还在欧洲刑警组织内设立专门的反恐武装力量等。2002年6月，欧盟正式通过了《打击恐怖主义的框架决定》。该框架决定最明显的特点是对恐怖主义行为提出一个共同的概念，从而弥补了联合国《1373号决议》的不足。

2．非洲统一组织区域反恐法律制度。1999年7月13日，在阿尔及尔举行的第35届首脑会议上，非洲统一组织通过了《预防和打击恐怖主义公约》。该公约也称为《阿尔及尔公约》。在这次首脑会议上，非洲统一组织还通过了《阿尔及尔宣言》。宣言涉及恐怖主义的内容，即“我们，非统组织成员国的国家元首和政府首脑，自1999年7月12日至14日在阿尔及利亚首都的阿尔及尔开会，我们庄严宣布：……恐怖主义，是一个跨国现象，今天它已对文明世界的社会准则构成了严重挑战并且公然侵犯了人权和基本自由。它也对国家及其国家机构的稳定和安全，对国际和平与安全构成了严重威胁。我们重申对人民为争取自由和民族自决所发动的斗争表示深切关注，但这一斗争必须是符合国际法原则，同时我们呼吁有效的合作，这种合作应该以具体的文字确定下来，应该在非统组织的领导下，通过迅速缔结一个关于预防和控制各种恐怖主义的全面的国际公约，以及在联合国主持下召集一次国际会议，研究这种现象和打击它的手段。非洲希望通过签署自己关于这一问题的公约（为打击恐怖主义）做出全面的贡献”。“9·11”事件发生后，非洲统一组织也积极行动起来。2001年10月17日，27个非洲国家的国家元首、政府首脑及高级官员在赛内首都达喀尔通过了《达喀尔宣言》。该宣言指出，有必要使非洲消除一切恐怖主义行动以取缔一切对恐怖主义的支持，不管这种恐怖主义是属于政治、思想、意识形态、种族、部族、宗教或其他范畴；在尊重联合国和非洲统一组织与打击恐怖主义有关的公约以及联合国相关的决议下，希望在打击各种形式的恐怖主义方面加强国与国的合作与协调，不管是个人、集团还是国家进行的恐怖主义；并呼吁所有非洲国家尽快批准非统组织关于预防和打击恐怖主义的公约以及联合国的相关公约，并尽快将把达喀尔会议上提出的所有建议作为重要成果，付诸实施。

3．美洲国家组织区域反恐法律制度。1970年，美洲国家组织通过AB/Res.4（I-E/70）决议。该决议规定，为了有力打击恐怖主义，恐怖活动，特别是与恐怖活动有关的绑架和勒索，应该被当做反人类罪；当恐怖活动针对外国代表时，不仅是破坏了人权，而且违反了国际行为关系准则；正式宣告此类活动构成了犯罪；要求各成员国政府提供便利，交换主要是有助于防止和惩罚此类活动的情报。这个决议的法律成果就是1971年的《美洲国家组织反恐公约》。该公约的实质性条款涉及有关反恐怖的国际合作，限制将恐怖主义行为列为政治犯罪，对恐怖犯罪分子或引渡或起诉的义务等。这部公约主要侧重反对有关绑架、谋害、勒索等形式的恐怖主义。1981年，美国国家组织又召开了一次针对恐怖主义的会议，达成了《美洲国家组织国家引渡公约》。该公约试图将劫机、绑架和攻击被保护人的行动列为非政治犯罪行为，最终取消恐怖分子的避难地和庇护权。

4．阿拉伯国家联盟区域反恐法律制度。1998年4月22日，阿拉伯内政部长委员会和阿拉伯司法部长委员会在阿拉伯国家联盟驻开罗总部召开会议。两委员会根据：1997年11月26日阿拉伯司法部长委员会第249号决议；1998年1月5日阿拉伯内政部长委员会第290号等决议，作出如下决定：通过阿拉伯反恐怖协议（附决议文本），并号召各成员国依据相应法律规范尽快予以批准。委员会号召签署该协议的国家采取必要措施，根据其各自国内法律实现以下目标：（1）从严惩处恐怖主义犯罪活动；（2）对任何恐怖犯罪企图按完全犯罪予以惩罚；（3）冻结、没收罪犯制造恐怖主义活动的工具、财产及任何与之有关的财物。如本协议的有关条款与缔约国之间的任何双边协议的规定有冲突，具体执行时则以最能体现司法、安全合作、实现阿拉伯反恐协议宗旨的规定为准。该协议对恐怖活动和恐怖主义犯罪作出了相应的规定，即“无论何种形式的动机或目的，凡是使用暴力或威胁使用暴力，制造个人或集团犯罪的行为均属恐怖活动”，“任何在缔约国国内发生的、针对缔约国国民、财产、利益实施的、以制造恐怖活动为目的、受其国内法律惩罚的犯罪或犯罪企图是恐怖主义犯罪。”它还将1963年的《东京公约》、1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》以及1973年的《保护外交人员公约》、1979年的《有关绑架及拘禁人质公约》和1984年的《联合国海洋公约》中有关海盗行为等犯罪行为界定为恐怖犯罪。但该公约将“为争取民族解放和自决、反对外国占领与侵略的各种形式的武装斗争，以及任何保护阿拉伯国家领土完整的行为”排除在恐怖主义犯罪之外。为此，该公约通过建立交换情报、调查恐怖犯罪、引渡犯罪、司法委托方面的合作等措施来保证打击在该地区的恐怖主义活动。

就主权国家打击恐怖主义而言，美国、英国、法国等国家都有相应的法律制度。特别是在“9·11”事件后，上述国家都有所加强。在美国，2001年10月24日通过了《美国捍卫与加强本土安全采取防范与打击恐怖主义举措的法案》（又称为《爱国者法》）。该法的签署旨在防范和发现美国境内和世界各地的恐怖主义活动，加强执法调查机构的权力以及服务等其他相关目的。除了《爱国者法》，美国政府涉及国际反恐活动的法律主要收集在《美国法典》中。该《法典》第18部第2331条对国际恐怖主义做了界定，即“（1）已经或做了违反美国或其他任何州刑法的暴力行为或威胁人类生命的行为；（2）企图恫吓或强迫影响政府决策；通过暗杀或绑架影响政府行为；（3）从罪犯使用手段，他们要恫吓或强迫的人员以及他们犯罪或寻求庇护的地点来看，主要发生在美国领土管辖范围以外或跨国界的恐怖行为”。1996年通过的《反恐怖主义及有效死刑法案》补充、修订了《美国法典》中的相关内容，成为美国反对国际恐怖主义的最主要法案。它包括对恐怖主义国家的诉讼管辖；对恐怖主义受害者的援助；对外国恐怖分子和罪犯的遣送与驱逐；对核武器、生物武器、化学武器的限制；对《塑胶炸药公约》的履行；对刑法的反恐修正案等。除了国内立法外，美国反恐法律制度的另一个重要方面是其签署了大量的与国际反恐有关的国际条约和协定，如以劫机形式进行恐怖主义活动的规定；有关控制生化武器研制、生产、使用和关于核材料、核武器的使用、保护的规定；关于船舶、海上固定平台以及有关人员安全的规定；维护种族平等、保护基本人权，以及民事、政治权利的规定等。

2001年12月英国通过《英国2001—2002年反恐怖、犯罪及安全法》。该法是在美国发生“9·11”恐怖事件后通过的，是对《2000年反恐怖法》的修正，并增加了新的条款：如反恐怖和安全条款；对恐怖组织的财产冻结的条款；关于移民和庇护的条款；为有效防止犯罪和法律的实施，对反犯罪方法的法律和权力条款进行了修改和补充；对病菌、病毒的控制条款；记录通讯资料和条款以及对实施欧盟协定第6条及相关目标的条款。根据这部法律，政府还有权禁止国外从事恐怖主义活动的组织在英国的存在，并打击为恐怖主义组织筹措资金及招募人员的人。该法指在从多方面增强法制，确保政府有足够的能力对付恐怖主义。

在德国，2001年9月19日，内阁向议会提交了“第一个一揽子安全协议”。该协议主要涉及对《德国刑法典》的修改。此外，德国还修改了包括《联邦宪法保卫法》、《军事反间谍法》等在内的近20部涉及预防和打击恐怖主义的法律。在俄罗斯，1999年普京总统签署了《关于反恐怖主义措施的决定》。该法令的目的是进一步加强社会安全，保障居民免受恐怖主义危害，确保重要设施得到可靠的保卫。2001年，俄罗斯国家杜马还通过了《紧急状态法》和《反恐怖主义法》。这两部法律规定了恐怖主义活动的认定标准，划分了联邦机构和强力部门的权力与职责。在2001年9月28日，联合国安理会通过《1373号决议》的背景下，俄罗斯联邦发布了反恐怖措施总统令。该命令规定了联邦各部门的反恐权限和责任，禁止在境内的任何公民、组织直接或间接地为恐怖分子提供资金或协作，强调了在联合国框架内各国进行合作。此外，法国、日本等国家也制定了相应的反恐怖法律制度。