第二章 高等教育权力及大学权力概述

一、高等教育权力的结构

为了保障高等教育系统的权力行使，需要构建一个权力体系，将权力配置在一个系统中，这一配置状况就是高等教育系统权力的结构。当前对高等教育系统中权力结构的研究有两个方面稍嫌不足，一是只看到了权力的纵向配置，即国内提得较多的政府与学校、学校内部两个层次，或再将学校分成若干层次。二是对高等学校内部权力配置研究较多，对高等学校以外的权力研究较少，特别是对立法权、中介组织权力研究较少。

（一）纵向结构

权力具有等级性，权力的纵向结构是权力在高等教育系统中各个层次的分配，所以有关权力结构的分析离不开权力层次分析。对高等教育系统权力层次最经典的分析来自于伯顿·克拉克，他按组织层次将高等教育系统权力分为六个层次：系或讲座、学部、大学、联合大学、州政府和中央政府。这六个层次的权力又有三种形式：扎根于学科的权力、院校的权力、系统的权力。这三种形式其实就是对前面六个层次的简约化，大致可将系或讲座、学部归为扎根于学科的权力，大学、联合大学归为院校的权力，州政府、中央政府归为系统的权力。克拉克的权力分层理论主要存在以下问题：

第一，六个层次不是对高等教育系统权力层次的整体抽象，并不是每个高等教育系统都有这六个层次，讲座层次盛行于欧洲，联合大学层次主要是在美国，州政府只有美国和联邦德国有这一层次。在中央政府这一层次，美国、德国实行联邦制，高等教育系统的管理权力在州政府。

第二，将高等教育权力分为扎根于学科的权力、院校权力、系统权力，在分类标准上不一致。扎根于学科的权力是从权力的来源来说的，院校权力、系统权力是从权力的等级来说的。按这种逻辑进行分类势必造成权力归属的交叉，如克拉克将扎根于学科的权力分为个人统治（教授统治）、学院式的统治（教授统治）、行会权力、专业权力四类。其中学院式统治（教授统治）是“教授们管理整个系或学部、学院、研究所和大学组织的最偏爱的方式”，这种学院式权力如果运行在大学层次，则可归为院校权力；又如行会权力，持续存在于学术界和其他专业中，并通过专家渗入政府部门，“行会式权力在政府机构中生存的能力似乎是令人难以相信的”，在这个意义上，行会权力无疑带有政府权力的意蕴。系统权力中有一种是“全系统学术权威人士权力”，这种学术权威人士之所以能在中央机构中任职、决定资源分配，明显是扎根于学科的权力。

有鉴于此，我们根据权力主体的不同将高等教育系统权力分为个人权力、集体权力、中央权力三个层次。个人权力即凭借个人素质、知识、才能等其他优势所获得的权力，它的特点在于没有任何社会职位作载体，如教师个人权力、学生个人权力、学术寡头、欧洲讲座制中的教授的个人权力令人生畏。集体权力是一种以群体性为特征的权力，有点类似于托尼·比彻和莫里斯·柯根所指的基层单位，在一些传统的院校它可能与以学科为基础的院系相一致，也可能是研究院、课程组，这些基层单位的权力都具有组织权力的性质。此外，还包括教师集体权力、学生集体权力，甚至也可将学校权力、行会权力、董事会权力都看做属于集体权力的范畴。中央权力是院校范围以外的负责一个国家高等教育总体计划、资源分配和标准监控的国家权力部门及其他组织的权力，包括立法部门、政府部门、行使部分政府职能的中介组织、民间组织、委员会、基金会等。从高等教育权力的发展轨迹来看，先是个人权力占主要地位，即权力来源于人格、体格、思想、知识、个人魅力等。随着政治活动的日益复杂化，利益竞争的日趋激烈，有共同利益、资源需要的个人意识到应结成团体、组织，以在权力斗争中处于有利地位，“任何阶级、阶层或群体本身离开了组织这个因素，都不可能有效地掌握和运用权力”。

（二）横向结构

横向结构，即高等教育权力在高等教育系统中的横向分配，这种横向配置又可分为校内的横向配置和校外的横向配置。校内的横向配置主要指教师权力、行政人员权力、学生权力的分配，其中主要的冲突存在于学术权力和行政权力之间。校外权力的配置存在于政府、市场、学校、中介组织之中。鉴于校内权力的横向分配已有较多的讨论，这里只讨论校外权力的横向分配。

1．政府权力

在很多国家，高等教育的结构和资助基础正经历着巨大变革，“各国政府在越来越把高等教育的发展、革新和多样化的责任转移到各高等院校的同时，保留制定广泛的政策，特别是预算特权的趋势”。各国卷入高等教育的程度有差别，政府对高等教育的作用性质也不一样有“起促进作用的国家”（监督模式），也有“起干预作用的国家”（控制模式）。前者是指政府提供大学资源，但并不实际指挥高等学校的核心工作，将课程、学位、人事、财政的基本权力都留给了院校自己。自20世纪70年代以来，国家控制模式有新的发展，政府积极干预学生产品的性质、学校内部事务、大学与环境之间的关系，试图控制高等教育系统权力的一切方面，如入学机会、课程学位要求、考试制度、教学人员的聘任和报酬，这个模式不承认高等教育的松散结合和多维的性质。

高等教育目前的趋势是两种模式有互相靠拢的趋势。即欧洲大陆有牢固国家控制传统的国家正考虑从高等教育直接控制中后退，因为政府对长期以来高等教育严格控制的结果感到失望。而以前奉行监督模式的国家，如英国等正越来越趋向国家控制。

2．院校权力

院校权力被克拉克归为院校层次的一种官僚权力，是将院校权力客体假定为院校内部的一种权力。这种院校权力的一个合理外壳是院校自治，即院校免于政府部门、政治势力利益集团、经济捐助等势力的干涉。院校自治权主要有两个方面——实质性的自治和程序性的自治。前者是指大学和学院以其法人的形式决定自己的目标和教育计划的权力，即院校是什么的问题。后者是指大学或学院其以法人的形式决定通过什么手段实行它的目标和教育计划，即院校怎么办的问题。院校希望能完全拥有实质性自治和程序性自治，但这种自治是有限度的，随着高等教育越来越卷入社会的事务，高等教育发挥着越来越重要的作用，“就像战争的意义太重大，不能完全交由将军决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定”。

3．中介组织权力

政府和院校之间始终充满权力的冲突，二者之间保持着一种动态平衡的张力。中介组织在两者的冲突和平衡中发挥着缓冲作用，所以也将中介组织指称为缓冲组织。在高等教育中，一个中介机构或缓冲组织通常指联结政府机构和若干高等教育机构的组织。笔者认为，这种中介组织从代表利益和权力作用方向、职能看，可分为两种，一种是院校管理权力的延伸，这种缓冲组织由学术人员所组成，代表学术的利益，“这个机构 ‘了解高等院校’, ‘同情他们的需要’，并为他们向政府讲话”，作为一个压力集团影响政府的政策。英国的大学拨款委员会是这种中介组织的典型（准确地说应该是20世纪60年代末以前）。这种院校管理权力延伸型的中介组织受到了伯顿·克拉克等人的关注，但另一类中介组织，即“政府管理权力延伸型”中介组织却受到忽视。这种中介组织承担履行政府决策的部分责任，接管了政府的部分任务。如20世纪70年代以来，尤其是80年代的英国大学拨款委员会已蜕变为这样一种中介组织。“从1980年起，大学拨款委员会已经成为中央决定的政府很多限制和过分要求的强制实施者”。1986年成立的法国全国评估委员会也是这样一种缓冲型组织，它独立于预算的分配过程，向总统提交关于高等教育状况的年度报告，加强对高校的评估。

这种缓冲型组织在国家控制的系统中较少，在联邦制、联合或市场的环境中能广泛地发展起来。中介机构在政府与高等教育机构之间讨价还价，但只有当一个缓冲组织能保持作为政府和院校之间的中立机构时，才能保持其合法性，否则将面临合法性危机，政府往往撤销中介组织，直接加强对高等教育的控制权。

4．立法权力

从高等教育系统的权力探讨来看，人们对政府权力（行政权）研究较多，对立法权的关注较少。克拉克也许是将高等教育囿于学术组织的缘故，在其名著《高等教育系统——学术组织的跨国研究》中的“权力”、 “整合”、 “变革”、“先后主次”等章节中基本没有涉及立法权。立法权即制定、修改、废除法律的权力。如果这种立法权涉及高等教育系统，则应归入高等教育系统权力的范畴。现在主要西方国家的高等教育立法权都是以“两分支”方式存在，即除专职立法机关享有立法权外，行政机关也享有部分立法权。我国也是“两分支”方式。我国宪法第89条规定，国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。美国、加拿大、澳大利亚等国的教育立法权大部分在地方政府，瑞典、英国、荷兰、日本、法国等国的教育立法权基本上是在中央。

高等教育立法权对高等教育系统的权力配置影响非常大。从根本上讲，高等教育立法本身就是对社会关系中各主体利益、权力关系的界定、分配，对现有权力关系的支持，以使之合法化。如立法权主体对政府、教育行政部门、高等教育机构的权责关系作出划分，对高等教育机构的中介组织的设置、撤销作出规定，对高等教育机构中校长、教师、学生权力进行厘定。如法国1968年颁布的《方向指导法》在自治、多学科、师生共同参与三个原则基础上，让大学获得了新的地位，大学管理权转移到代表委员会手中。1984年的《高等教育指导法》最终解决了院校外部人员存在的程度和教师、学生之间的权力平衡问题。又如英国，1988年教育改革法规定，地方教育当局不再控制多科技术学院和多数其他学院，建立多科技术学院和其他学院基金委员会（Polytechnics and College Funding Council，简称PCFC），负责对这类院校分配政府资金，为大学部门设置大学基金委员会（University Funding Council，简称UFC），替代UGC，同时规定董事会承担院校管理和领导的新的权力，院校本身学术委员会的权力被削弱。在大学里，大学理事会有较大权力，副校长更像首席执行官，大学评议会的决策权有所削弱。