二、平等权

1．为什么各地人均收入差距巨大？

接着“三农”话题，城乡差别首先体现在经济和生活水平的差别。图1.1中的柱子代表中国各省的人均GDP，其中上海、北京、天津等省市遥遥领先，贵州、广西、安徽等地则远远落后，两极相差好几倍。造成地区收入差异的主要原因是农村比例，那些乡村人口比例更高的省份注定平均收入更低，因而图中显示的各省差异其实只是折射了城乡差异。事实上，如果直接比较城乡，那么差异将比图示更为显著。根据陈志武教授的计算，以2002年为例，北京的人均固定资产投资最高，为15905元，各省会城市人均9223元，地级市的人均固定资产投资为5137元；相比之下，县级最低，人均才590元。省会城市人均GDP是22565元，到地区级市是13660元，到县一级才5674元。

我们可以比较一下美国各地的人均收入水平。虽然各地收入水平不等，但是除了阿拉斯加州之外，各地收入差异远不如中国那么大。要知道，美国各州的分工也是迥异的；如果加州和纽约州属于商业（“第三产业”）州（当然州内肯定存在农业成分），田纳西、阿拉巴马、内布拉斯加等州显然属于农业（“第一产业”）州。然而，这些州的平均收入却相差不大。经济原因当然是美国农业人口比例少，因而农业人口仍然可以维持体面的平均收入，但是制度原因则是美国既没有城乡二元体制，也不能在宪法上禁止个人迁徙自由。如果农业州的人口太多、收入太低，你享有宪法上的迁徙自由，可以到一个相对发达而人口尚未饱和（也就是人均收入较高）的州定居。在这个意义上，迁徙自由才是保证各地人均生活水平相对均衡的制度因素。

2．人均开支地区差异说明什么？

和人均收入类似，中国地方政府的人均开支也呈现出很大的地区差别，上海、北京、天津等大城市的人均开支远超过贵州、安徽、四川、广西等不发达地区（西藏得到大量中央转移支付，因而只能算特例）。和人均收入相比，人均开支带有更明显的公权力性质。如果人均开支可以衡量地方财政为当地公民提供的公共服务，那么人均开支差异表明公民从一个地方迁移到另一个地方所享受的公共服务存在显著差别，城市居民所享受的公共服务远比农民更多。按理说，单一制国家应在地方均衡上发挥更大的作用，中国的中央政府在这方面发挥的作用尚不理想。

相比之下，美国等传统的联邦国家并不承认财政均等的中央角色，因而地方人均开支水平存在一定差异，但是除了阿拉斯加州和哥伦比亚特区之外，各州和地方政府开支总体上差异程度远小于中国。换言之，一个人从商业州迁徙到农业州，其所享受的公共服务和福利待遇并不因此而显著减少。地区开支平等是建立在地方收入平等及其制度基础——迁徙自由——之上的，并进一步促进了迁徙自由。德国等现代联邦国家更是通过立法强制实现地区财政均衡，中央政府在财政均衡化过程中发挥重要作用，结果是各地财政开支几乎绝对平均，地区差异不超过开支总量的0.5%。公民从一个地方迁徙到另一个地方不仅没有制度上的障碍，而且几乎感受不到任何公共福利差别。想一想，这种制度反过来对于公民的迁徙自由意味着什么？

3．为什么中国农村全方位落后？

接着“三农”话题，制度障碍造成了当前农村的全方位的贫困——不仅是经济收入上的贫困，而且是文化和社会保障的贫困，更是法治建设的贫困。甘肃省渭源县代课教师王政明每天护送小学生回家，显现了某些贫困地区义务教育难以为继的状况。所谓“代课教师”，实际上就是教育部已经取消的“民办教师”，也就是没有纳入正式编制、收入比正规教师低得多且很可能没有接受过正规教育和训练的老师。据报道，王政明所在地区的代课教师的月工资常年只有40—80元，至多勉强养家糊口。代课教师薪水微薄却不辞劳苦、尽职尽力，固然体现出难能可贵的个人美德，但是我们却不得不反思地方为什么不能雇用收入更高的正式教师。原因无非是两个：地方财政拮据、无力支付，或地方因为过分落后而留不住人，知识结构好的、“有能耐的”都跑到条件更好的城市去了。无论哪种原因，都直接映射出制度造成的城乡二元体制的全方位后果，而基础教育的落后更使得农村失去了复兴的希望，不能不让人担忧农村的前途。

农村的法治状况更不容乐观。据调查，全国有200多个县没有一个律师。中国的县可是一个不小的单位，总共才有2000多个县级单位，平均每个县的人口高达几十万甚至上百万，而这么大的群体中竟然没有一位律师，其法治状况显然堪忧。之所以如此，无非是因为贫困地区的经济不发达，经济法律纠纷不够多，因而不能创造足够的利润吸引或留住当地律师。由制度产生的地域不平等不仅造成经济和物质生活水平差异，而且也造成教育、文化与法治状况的巨大差异。由此可见，宪法平等原则是一个不能不认真对待的问题。

4．农民工的不平等待遇

城乡二元体制不仅影响仍然生活在农村的农民，而且也对脱离农村、来到城市的农民——农民工——产生了不利影响。在某种意义上，这个为数3—4亿之多的人群确实构成了一个庞大“二等公民”群体。他们为城市干着城市居民不愿意干的苦、脏、累的活，拿的工资却远低于城市平均水平，而且自己的基本利益未必得到法律的有效保障。几年前，拖欠农民工年薪一度是相当普遍的现象，某些农民工在无奈之下采取极端行为，以至温家宝总理曾不得不亲自出面为农民工讨工资。某些貌似极端的行为可能只是为了吸引公众注意，但是从中仍然折射出农民工的弱势和法律对于保护弱势群体的无力。

5．“高考移民”的独特现象

在高等教育领域，偏离平等原则的一个特异现象是“高考移民”，也就是考生家庭从高考招生的高标准省份转移到低标准省份的独特现象。几十年来，中国高校在各省的招生标准并不平等，考生户籍成为决定考生可以跨越什么高校门槛的重要因素。对于理性自私的考生来说，趋利避害、“高考移民”是高等教育机会最大化的自然选择。近年来，“高考移民”现象愈演愈烈，“移民”阶段也不断提前，大有从高中移民向初中乃至小学移民的倾向。“高考移民”现象凸显了高等教育机会地域不平等的制度现实，不仅浪费了考生家庭的经济资源，而且加剧了不同地区的贫富不均，有时甚至可能因为移民目的地省份的政策突变而剥夺移民考生的受教育权。

值得注意的是，任何高校的招生政策中既有地方保护主义（照顾本地考生）成分，也有纠偏行动（照顾少数民族或边远地区）的成分。虽然高考地方保护主义是赤裸裸的地域歧视，高考纠偏行动却具备一定的合理性与必要性，因而两者必须区别对待。问题在于，建立在考生户籍基础上的高考纠偏行动同样会导致“高考移民”，而在海南等某些“移民大省”，“高考移民”一度占了当地招生指标的一半以上，致使当地考生反而没有得到纠偏行动的实质性照顾。

6．形形色色的政策歧视

歧视当然并不局限于地域歧视，而是可能发生于任何领域、基于任何因素，例如美国的种族歧视曾经极为严重，中国的性别歧视则仍然相当普遍。除此之外，在就业平等领域，用人单位更是可以基于年龄、身高等生理特征及健康状态进行形形色色的歧视。2003年6月，张先著报名参加了安徽省国家公务员考试，报考芜湖县委办公室经济管理岗位。他经过了笔试和面试，成绩均合格，并进入被告规定的体检程序。但在体检中，他被诊断为“乙肝小三阳”，并在复检中确诊为一、五阳（HBsAg、HbcAb阳性）。虽然这种病毒并不传染，但是他仍然因为“两对半”不符合公务员身体健康标准而不被录取，从而引发了全国首例乙肝歧视案。

目前，虽然乙肝歧视基本上从制度上解决了，五花八门的其他歧视依然存在。性别歧视、年龄歧视、生理歧视、政治歧视……不一而足；有的歧视是明文的，有的却是隐藏在地下的。目前，由于宪法没有进入诉讼，宪法平等原则并没有发挥应有的法律效力，而我们目前还没有一部禁止一般歧视的基本法，也没有一个专门打击歧视的平等委员会。在中国今后相当长时间内，反歧视仍然任重道远。