五、走向一个欧洲联邦？

在欧洲，第二次世界大战的结束标志着和平战胜了暴力，自由民主战胜了独裁专制，因而整个西欧迎来了宪政的黄金时期。法国逐渐步入了稳定的宪政民主，前法西斯国家——德国、奥地利、意大利——也从独裁专政转向建构在自由民主之上的宪政体制。但和美国的联邦制不同，欧洲近代以来一直由独立国家组成，而国家之间的分裂与对立给欧洲带来了巨大的创伤。为了防止悲剧再次发生，西欧国家尝试在更大的范围内实行宪政。法国在这方面发挥领导作用。鉴于欧洲长期分裂的历史，欧洲宪政不可能像美国那样顺利与“整齐”，不可能通过一次“费城会议”就使各独立国家放弃其最重要的主权，而成为类似于州的实体。因此，欧洲宪政注定是一个渐进、曲折的过程，且“欧洲宪法”本身也注定是一堆复杂与分裂的规则，沿着一条漫长而不确定的道路走向整合。

欧洲范围内的“基本法”分为两大类：经济与人权，而两者所涵盖的国家范围又不一样。

1．《欧洲共同体条约》与欧洲联盟

在经济领域内，欧洲宪政建立在3项共同体条约基础之上。1951年，为了防止德国重新武装后重蹈纳粹专政的覆辙，法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时与卢森堡六国在巴黎签订条约，建立“欧洲煤钢共同体”。1957年，六国又在罗马签订了“欧洲原子能共同体”和“欧洲经济共同体”两项条约。以经济共同体为核心，这三项重要条约形成了“欧洲共同体”（European Community）的法律基础。它们定义了共同体立法、执法与司法机构的权力范围，规定在此范围内采取的法律措施具有最高效力，并必须在各成员国内获得统一适用。1965年，各成员国通过了《合并条约》，使三项条约具有统一的政府机构，即欧洲理事会、执行委员会、欧洲法院和欧洲议会。

此后，共同体的范围不断扩大，且整合程度亦不断深化。1986年，各成员国通过了《单一欧洲法案》，要求形成欧洲范围的统一“内部市场”（internal market）。1992年，欧洲部长理事会在荷兰的马斯特里特（Masstricht）制定了《欧洲联盟条约》，对原有的共同体条约作了根本性修正，并提出了建立“经济与金融联盟”的具体日程。根据日程计划，共同体已建立了欧洲中央银行，并于2002年开始采取统一的欧洲货币单位（ECU，简称“欧元”）。目前，共同体已经具有27个成员国，并有进一步扩大的趋势。

在经过1999年《阿姆斯特丹条约》、2003年《尼斯条约》的有限改革之后，2009年生效的《里斯本条约》制定了《基本权利与自由宪章》，其中95%的内容和《宪法条约》相似。2010年，欧盟整合了《欧洲联盟条约》、从经济共同体条约演化而来的《欧洲联盟运作方式条约》、《欧洲联盟基本权利宪章》。由此可见，欧盟职能不再局限于原先的经济合作，而是已扩张到人权保护领域，大有和欧洲人权法院接轨的趋势。

2．《欧洲人权公约》

欧洲人权领域也和经济领域一样获得同步进展。1950年，欧洲14个国家在罗马签署了《欧洲人权公约》（European Convention of Human Rights）。该《公约》于1953年生效，目前涵盖了26个国家。因此，《人权公约》的覆盖面比共同体条约更为广泛。《公约》共5章、66条。其中第1条首先声明：“公约国政府应对其管辖范围内的每个人，保证本公约第一部分所定义的权利和自由。”第一章（第2—18条）规定了人的生命权利、言论和信仰自由、人身自由以及基本的刑事程序保障；第二章（第19条）建立了“欧洲人权执行委员会”和“欧洲人权法院”（European Commission and Court of Human Rights）；第三章（第20—37条）和第四章（第38—56条）分别处理人权执委会和法院的结构和职能；最后，第五章（第57—66条）包括了一些普遍适用的条款。作为《公约》本身的补充，各公约国还在以后陆续通过了修正草案（Protocol）。

为了保障《欧洲人权公约》的实施，公约建立了自己独立的司法机构——人权执委会和人权法院，其人员由各公约国委派组成。公民可以申诉公约国侵犯了公约所提供的人权保障，并把争议提交给人权委员会进行筛选。对于被提交给人权法院审理的案件，法院有权作出具有约束力的决定。虽然人权法院本身无权撤销公约国法院的决定，并缺乏机制去强制实施法院判决，公约第53条规定公约国有义务遵从人权法院的决定，且公约所保护的基本权利越来越受到各公约国的普遍尊重。近年来，人权法院所决定的案件数量不断上升，因而对于欧洲宪政在人权领域内的整合正发挥着越来越大的作用。

由此可见，欧洲还没有形成一部统一的联邦宪法，经济和人权领域的法律保障仍分别被不同的条约和机构所管辖。这种状况固然不能完全令人满意，但欧洲正在逐步整合之中。曾经有提议要合并欧洲法院和人权法院。尽管这一提议未能实现，但它体现了对统一的联邦欧洲之向往。

从第二次大战至今，欧洲宪政版图仍有待整合。和1788年前后的美国一样，欧洲政体也是一个发育不全的胚胎。管辖《欧洲人权公约》的机构只有一个人权法院，欧洲联盟则虽有一个相对完善的司法制度，但是行政力量严重不足，立法过程也存在民主赤字。目前，欧洲共同体正在试图制定一部“宪法”。《欧洲宪法条约》获得通过的呼声一度很高，但是在2005年先后遭遇法国、荷兰、爱尔兰的否决。近年来，共同体的扩张趋势有所停滞。这部宪法将在何种程度上促进欧洲的联邦化，仍有待观察。可以预见，共同体的联邦化仍将是一个艰难复杂的过程，需要相当大的勇气、智慧和耐心。