第二节 行政机关组织法

一、行政机关组织法的概念与体系

行政机关组织法是行政组织法的重要组成部分，是规定行政机关的性质与地位、职能与权限、相互关系、基本工作制度和法律责任等的法律规范的总称。其核心内容是关于行政机关职能与权限的规定。

行政机关是由不同层次、级别的机构组织而成的，形成一个大系统。不同层次和级别的行政机关本身又由若干层次和级别的行政机关组织而成，形成若干系统。与行政机关这种层次性和级别性相适应，行政机关组织法也应该由不同层次和级别的机关组织法所组成，形成一个行政机关组织法的系统。不但要有国务院组织法，还要有各部、各委员会和各直属机构的组织法，也要有省、市、自治区、地区、自治州、市、县、自治县等组织法，形成一个以宪法为统帅、以《国务院组织法》和《地方政府组织法》两个基本法律为主干、以地方各类别政府组织通则（法律）和国务院各部委办局组织简则（行政法规）为辅翼的行政组织法律体系。

二、行政机关组织法的基本内容

行政组织法的基本内容，也即行政机关组织法的基本事项，取决于各政府组织管理的对象和管理的方法。总体上说，行政组织法的基本内容包括：（1）行政机关的性质与任务；（2）行政机关的隶属关系；（3）行政机关的职位组成；（4）行政机关的职责与权限；（5）行政机关的活动原则与方式；（6）行政机关建立、变更与撤销的程序。有学者认为，除了上述内容外，行政机关组织法的内容还应包括会议制度、工作程序、机构和编制等。还有学者认为，从我国已有的行政机关组织法看，应规定下列内容：（1）法律依据；（2）机构性质；（3）隶属关系；（4）机构设置；（5）职责权限；（6）任职期限；（7）工作原则；（8）副职设置；（9）设置、变更或撤销的程序；（10）法律责任等等。

三、行政机关组织法的历史发展与现状

我国关于行政组织的法律规范古已有之，而且远较其他法律规范完备。自秦汉以来，古代中央政府为适应自然经济条件下国家行政管理的需要，一直建有吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等“六部”，并设置3—4级地方政府管理地方行政事务。《唐六典》、《明会典》等就是中国古代行政组织法律规范的集大成者，其详尽、细密、完备程度，在世界古代史上是罕见的。新中国成立后，国家十分重视行政组织法建设。从1949年到1950年，在不到两年的时间里，先后颁布了《中央人民政府组织法》、《政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政区）人民政府组织通则》等政府组织法规和《政务院人民政府委员会试行组织条例》、《省、市劳动局暂行组织通则》、《华侨事务委员会试行组织条例》等部门组织法规。1954年宪法颁布后，又先后颁布了《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等政府组织法，同时批准颁布了《国家计划委员会暂行工作条例》、《劳动部组织简则》、《体育运动委员会组织简则》、《监察部组织简则》、《国务院人事局组织简则》、《国务院秘书厅组织简则》、《国务院法制局组织简则》、《国务院机关事务管理局组织简则》、《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》、《国务院关于各省人民委员会设置工作部门和办公机构的决定》等一系列组织法规，初步建立了从中央到地方、从政府到各部门、直属机构、办事机构、派出机构的组织法律体系。但20世纪50年代后期，由于受法律虚无主义影响，关于行政组织的法律法规很少制定了，特别是到了1966年开始的十年动乱期间，我国的国家机构体系受到很大冲击，国家机构包括国家行政组织法制建设遭到严重破坏。1979年以后，为加强我国的行政组织法制建设，针对改革开放的新形势和要求，我国于1982年制定了《国务院组织法》；于1979年制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），其后又于1982年、1986年、1995年，对《地方组织法》作了三次修正。这两部组织法对我国中央和地方各级国家行政机关的性质、组成、机构设置、职责权限、活动原则和方式以及建立、变更和撤销程序等作了原则性规定。但从总体上看，我国行政机关组织立法仍不尽健全和完善，主要体现在：

1．行政机关组织立法不够系统、完备。在中央行政组织立法方面，除了《国务院组织法》外，缺乏对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、国务院议事协调机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院直属的特设机构等的法律规定。在宪法或有关法律中尚缺乏中央政府与地方政府之间组织和职权的规范，使有关中央政府与地方政府组织的设定和职权的划分与行使缺乏严格的依据。在地方行政机关组织立法方面，除了《地方组织法》外，缺乏对地方各级人民政府的工作部门的职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。

2．已有的行政机关组织立法不够完善。现有的行政组织立法未能按建立现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，对中央到地方各级政府的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则作出明确的、科学的法律界定。有的立法的内容过于简单、粗疏：如现行的《国务院组织法》共11条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条本身也没有任何实质性的内容，只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。这不利于推进和保障国务院职能的转变。有的立法的内容过于庞杂：如现行《地方组织法》将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。有的立法不尽正式，且缺乏应有的法律效力：如国务院各组成部门、直属机构等以定职能、定机构、定编制为内容的“三定”规定，从名称、内容到制定程序均不够正式，缺乏应有的规范性、稳定性和权威性。有的立法缺乏有效的监督条款，导致行政组织的职能配置、内设机构和人员编制方面的有法不依现象，违法者不必承担法律责任，也没有相应机构进行监督。有的规定不够科学、规范：如1982年《宪法》和1995年《地方组织法》均将国务院和地方各级人民政府的职能和权限笼统规定在一条中，使“职能”和“权限”这两种不同性质的问题混为一谈，容易导致职能不清和权限不明。

3．行政机关组织立法尚不能适应建立市场经济体制、依法治国的需要和政治文明建设、政府机构改革的要求。现行的《国务院组织法》是1982年制定的，一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架；《地方组织法》虽然修改了多次，但仍存在着一些问题，主要是对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定；对地方各级人民政府的职权规定得极其宽泛，且与中央政府的许多职能大致相同，形成“条块分割”，导致许多地方政府机构对应设置，这不利于政府职能的转变。此外，由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期，同时由于地方政府的层次不同，不同层级地方人民政府之间的情况、特点和问题不同。因此，不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围，应允许有较大的差异，而现行的《地方组织法》只是笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权，使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。

四、行政机关组织法的完善

完善行政机关组织法是巩固我国行政管理体制和机构改革成果的需要，是规范和保障政府职能转变的需要，是促进行政机关依法行政的需要。我国应当在经济体制改革、政治体制改革与行政管理体制改革不断走向深入的有利条件下，积极完善行政机关组织法，主要从下列方面着手：

1．完善现行宪法中关于国务院和地方各级人民政府组成、职权的规定。如规定国务院组成人员包括中国人民银行行长，规定国务院组成部门包括中国人民银行；增加第六节“地方各级人民政府”，对地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职权等作另行规定。同时，在修改宪法时，适当增加中央和地方关系的内容，明确规定中央与地方关系的原则、中央与地方各自的权力及共有的权力，规定行政权力冲突的解决机制，以及中央政府对地方政府的监督、控制和地方政府对中央政府的参与、支持，加强对中央与地方关系的宪法和法律调整。

2．修订、完善《国务院组织法》。国务院组织法应在总结历次国务院机构改革成果和经验的基础上加以完善。在法律体例方面可采用总则、分则和附则的形式。法律规范应具体明确，具有可操作性，改变过去“宜粗不宜细”的立法指导思想，规定国务院组成人员的范围；规定国务院组成部门的种类或名称；规定国务院任免和奖惩人员的范围和培训、考核人员的机构；规定国务院副总理、国务委员的职数和分工；规定国务院组成部门设立、撤销或合并的程序；特别是对国务院的职能、权力与责任，应尽可能作出详细具体规定。政府职能和行政权力的配置是紧密相关甚至是相对应的。现行《宪法》和《国务院组织法》对国务院的职能没有明确规定。建议《国务院组织法》对国务院的职能与权力配置，包括行政职能范围、权力来源与权限、行使方式等作出明确规定；完善国务院的领导体制和工作方式。现行《宪法》规定国务院的领导体制是总理负责制，但是又规定“重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”，对总理负责制和集体讨论决定的关系没有理顺，将行政领导体制与党委集体领导体制混淆，导致总理负责制无法落实，个人责任为集体领导所涵盖，最终无人负责。所以，《国务院组织法》应当进一步明确总理负责制的内涵，相应的领导方式由会议方式改为直接领导方式，从而落实总理负责制。

3．制定国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的组织通则。1988年、1993年机构改革中，国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制，是以“三定”方案形式经国务院批准后付诸实施的，1998年政府机构改革中，上述国务院机构采用了“三定”规定形式。这些“三定”方案或“三定”规定缺乏应有的法律效力，且有的本身就不很完善。从实现行政组织机构、职能、编制法定化、规范化的高度上看，还是应制定单独的国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。当前，应当结合我国横向行政组织实行“大部制”和横向行政权力实行相对集中的改革实践，在这些行政部门组织法中，分别对国务院各部委、直属机构、办事机构等的设置、组成、工作制度、职权职责、各部门权力冲突或争执的解决机制作出明确规定，使其作为《国务院组织法》的重要配套规定。

4．修改《地方组织法》或制定单独的《地方各级人民政府组织法》。因地方各级人民代表大会和各级人民政府这两类国家机关权力的来源、产生方式、活动原则、工作程序等各有不同，我们认为应当改变这种混合立法模式，实行单独立法以更好地发挥两类不同国家机关的职能和作用。所以，在立法体例上，建议制定单独的《地方各级人民政府组织法》，并在《地方各级人民政府组织法》外，分别制定《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《民族自治地方人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡镇人民政府组织通则》。《地方各级人民政府组织法》规定各级地方政府设置、组成、职能与权力配置、撤销、法律责任等共性内容，由全国人民代表大会通过；地方各类政府组织通则规定各类别政府设置、组成、职能与权力配置、撤销、法律责任等个性内容，并可考虑再根据管辖人口、土地面积、经济发达程度等不同情况，对各类别政府分别作出不同的规定，例如，同是县级人民政府，由于上述诸因素不同，其副县长人数、组成部门数目和工作人员编制等均应有所不同，该类组织通则可由全国人民代表大会常务委员会通过。