第三节 行政公务人员的法律地位

国家行政机关公务员依照法定的方式和程序任职于国家行政机关，国家行政机关依法对与自己存在有隶属关系的公务员进行管理；该公务员由此也能代表所属的行政机关对外执行公务，行使行政职权和履行行政职责，与此同时，该公务员原来作为普通公民的身份并未丧失，因此在法律上，国家行政机关公务员具有多种不同的身份，并且以不同的身份出现在不同的法律关系中，其法律地位是不一样的。

（一）普通公民

公务员是公民中的一部分。作为普通公民，公务员享有宪法和法律、法规赋予的各项权利，承担各项法定义务，既能以民事主体的身份从事相关活动，出现在民事、劳动等法律关系中，也能以行政相对人的身份出现在行政法律关系中。当以行政相对人的身份出现时，他与相应行政机关之间形成一种外部行政法律关系，此时，与其他行政相对人一样，作为外部行政法律关系中的一方当事人，他应当接受和服从相应行政机关的管理，并且在对有关的行政管理行为有异议时，可以原告身份对行政机关提起行政诉讼。

（二）国家行政机关公务员

如前所述，当一个普通公民依照法定的方式和程序成为国家行政机关公务员后，便享有国家公务员法所规定的各项权利，并承担国家公务员法所规定的各项义务。根据我国《公务员法》的规定，公务员的权利包括：获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；获得工资报酬，享受福利、保险待遇；参加培训；对机关工作和领导人员提出批评和建议；提出申诉和控告；申请辞职；法律规定的其他权利等。公务员的义务包括：模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；保守国家秘密和工作秘密；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派；法律规定的其他义务等。由此可见，作为国家行政机关公务员，其权利和义务往往与其所担任的行政职务相联系，是对其在代表所属行政机关在执行公务时，与相应的行政职权和行政职责相联系的一种必不可少的保障和约束。此时，公务员与所属行政机关之间形成的行政职务关系是一种内部行政法律关系，作为内部行政法律关系的一方当事人，公务员接受行政机关人事、档案、财务、纪律等方面的管理，如对其不服，依法可以提出申诉。但在对外执行公务时，公务员必须以行政机关的名义，而绝不能以个人的名义进行，其行为的后果和责任往往也归属于行政机关，而不是归属于公务员个人。

（三）行政机关的代表

行政机关公务员作为行政机关的代表，主要出现在对外管理中。公务员实施的管理行为，必须以行政机关的名义，视为其所代表的行政机关的行为，因此在与行政相对人之间所形成的外部行政管理法律关系中，公务员并非作为一方当事人出现，不具有一方当事人的资格。所以，当行政相对人对行政管理行为不服而申请行政复议时，公务员不会成为行政复议的被申请人；当行政相对人对行政管理行为不服而提起行政诉讼时，公务员也不会作为行政诉讼的被告。

与国家行政机关公务员的多重身份相适应，公务员以不同身份所实施的行为性质也不同：

1．以普通公民的身份出现在社会活动中所为的个人行为，如到商店购买商品。

2．以国家行政机关公务员的身份出现在行政机关内部人事管理活动中所为的个人行为，如公务员对自己所受行政处分不服提出申诉；但如果是作为行政机关中的一员在行政机关内部职位工作活动中履行自己的岗位职责所为，则属于内部公务行为，如档案员保管档案、机要员发放机要等。

3．以行政机关代表的身份出现、以行政相对人为对象所为的公务行为，如税务机关工作人员向纳税人征税、工商人员吊销经营者的营业执照等。

由此可见，行政机关公务员以不同的身份所实施的行为，不外乎个人行为和公务行为两种类型，只是个人行为有社会活动的与内部人事管理的个人行为之分，公务行为有对内的和对外的公务行为之分，且个人行为与公务行为有着不同的法律后果（承担责任的主体不同），所以我们必须正确区分公务员的个人行为和公务行为。个人行为和公务行为是不能混淆的，公务员不能借执行公务之名从事个人行为，也不能以普通公民身份对待公务。但是，区分个人行为和公务行为目前并没有绝对统一的标准。我们认为：确认行政公务行为，应当以行政职务关系和行政公务人员资格为前提。以公务员所担任的行政职务和所属行政机关的行政职权与行政职责为基础，以下相关因素通常可以作为确认行政公务行为的基本标准：

时间要素。公务员在上班时间实施的行为，通常情况下认为是执行公务的行为，在下班后实施的行为则是非执行公务的行为。

名义或公务标志要素。公务员以其所属的行政主体之名义或者佩戴或出示能表明其身份的公务标志实施的行为，视为执行公务的行为，以个人名义实施的，则通常视为非执行公务的行为。

公益要素。公务员的行为涉及公共利益的或者以公共利益为目的的，通常视为执行公务的行为，不涉及公共利益或者以公共利益以外的其他利益为目的的，一般视为非执行公务的行为。

职权与职责要素。公务员的行为属于其职权与职责范围内的，则视为执行公务的行为，而不属于其职权与职责范围内的，则视为非执行公务的行为。

命令要素。公务员根据其主管领导的命令、指示或者委派实施的行为，通常视为执行公务的行为，反之则属非执行公务的行为。

本章重要问题提示

国家行政机关公务员的身份及其法律地位

关于国家行政机关公务员的法律身份，过去行政法学界主要认为有两种：即普通公民和国家公务员（包括其他行政公务人员，下同）。与公务员的双重身份相适应，国家行政机关公务员具有双重行为：当其作出个人行为时，反映了他的公民身份，而当其执行公务时，则反映了他的公务员身份。这种将国家行政机关公务员法律身份仅认定为是普通公民和公务员两种的观点，实际上并未完整说明国家行政机关公务员的实际身份状况。与此相应，将个人行为与公民身份相关联、公务行为与公务员身份相关联的结论，也是一种简单的推断。例如，国家公务员因私事将他人殴打致伤，该行为应当属个人行为，但此行为并非只反映了他普通公民的身份，因为从法律后果看，他将以普通公民和国家公务员的双重法律身份来承担双重不同的法律责任：作为普通公民，他将受到治安行政处罚（如罚款或拘留），还可能要对受害人进行民事赔偿；作为国家行政机关公务员他还可能受到行政机关内部行政处分（如警告、记过等）。由此，公务员的个人行为并非只反映其普通公民的法律身份。再如，当公务员执行职务、实施行政行为与行政相对人发生行政法律关系时，根据行政法学的基本理论，此时该行政法律关系的双方主体并不是公务员个人和行政相对人，而是作为行政主体的行政机关和行政相对人。国家公务员此时在相对人眼里是行政机关的代表，公务员此时对行政相对人所具有的权力和义务，都是行政机关所具有的权力和义务。可见，公务员执行公务与行政相对人发生行政法律关系时，也并不是公务人员的法律身份，而是行政机关（由该公务人员代表）的法律身份。据此，断言国家行政机关公务员执行公务时只反映他的公务员身份也是不确切的。

我们认为，从法律规定和实际情况分析，国家行政机关公务员应具有三重法律身份，即普通公民、公务员和行政机关的代表，上述三重法律身份各有其不同的法定权利和义务，而且是在分别针对不同对象时才具有的：

第一，普通公民。公民的法律身份自出生并具有国籍时便取得，其权利义务同于其他普通公民，包括宪法规定的公民的基本权利义务、民事法律规定的民事法律权利义务、劳动法规定的劳动法上的权利义务、行政法规定的行政法上的权利义务（此处仅指公民即行政相对人的权利义务）等。基于公民能参与的法律活动的广泛性，国家公务员作为普通公民的法律身份，可以发生于民事、婚姻、劳动、行政（作为行政相对人）等许多法律关系之中，其对应主体可以是国家、法人或其他公民等等。

第二，国家行政机关公务员。该法律身份一旦进入国家公务员队伍便取得（其他行政公务人员的法律身份则在任职于法律、法规授权的组织或为行政机关工作时取得），其权利义务是国家公务员法规定的各种权利、义务，如获得履行职责所具有的权力和工作条件，领取法定工资报酬，享受法定保险、福利待遇，忠于职守，服从指挥，执行命令等等。国家行政机关公务员是国家职务法律关系的主体，具体讲是任职于国家行政机关后，与行政机关之间构成的行政职务法律关系的主体一方，其对应主体仅仅只是所属的国家行政机关。由于国家行政机关公务员是行政职务法律关系中的一方主体，而非行政管理法律关系中的一方主体，因而国家行政机关公务员与行政相对人通常并不是一种对应主体关系。这就是说，在国家行政机关公务员执行公务与行政相对人形成的行政法律关系中，他并不是以国家行政机关公务员这种法律身份来与行政相对人对应的，而是以其所代表的行政机关（行政主体）的法律身份与行政相对人对应的。正因为如此，国家行政机关公务员此时对行政相对人所行使的权力都是行政机关的权力，所履行的义务都是行政机关的义务，由此导致的法律后果也全部由行政机关对外承担。而国家行政机关公务员这种法律身份此时只是其能代表行政机关的一种法律资格，是仅从国家行政机关公务员与行政机关之间的任职法律关系的视角而言的。

第三，行政机关的代表。该法律身份是在国家行政机关公务员执行公务与行政相对人发生行政法律关系时所具有的，任何一个对行政相对人执行公务的国家行政机关公务员都具有此种法律身份。如一个税务征管员在向纳税人收税时，他就是税务机关代表的法律身份。国家公务员有此种法律身份时，行使的是行政机关的法定权力，履行的是行政机关的法定义务，其行为的法律后果也归于行政机关。这既不是国家公务员法规定的公务员的权利、义务，也不是国家公务员作为普通公民所具有的权利、义务。

由此，公务员的第一种法律身份是纯粹作为普通公民个人的身份；第二种法律身份是他们能具有第三种法律身份的必要资格，而第三种法律身份就使他们实际上掌握运用着行政机关的行政权力，具体实施行政行为。

公务员以不同的身份出现在不同的法律关系中，所处的法律地位是不同的。包括民事法律关系、劳动法律关系、行政法律关系等，而行政法律关系又有内部行政法律关系和外部行政法律关系之分，公务员在民事、劳动和内部行政法律关系中，都可以一方当事人的身份出现，但在外部行政法律关系中，公务员却不是其中的任何一方当事人。

由于各种身份的不同，公务员所实施行为的性质也有所不同。总体来看，公务员的行为有个人行为和公务行为两种性质，个人行为有社会意义的个人行为和行政系统内部的个人行为之分，公务行为又有外部公务行为和内部公务行为之分，而且个人行为与公务行为所产生的后果不同，那么正确区分个人行为和公务行为就非常重要。

复习思考题

1．简述行政公务人员的概念与特征。

2．简述行政公务人员的范围。

3．简述行政职务关系的概念与特征。

4．简述行政职务关系的内容。

5．简述行政职务关系的产生、变更和消灭。

6．试述国家行政机关公务员的身份及其法律地位。