第三节 行政法的历史发展

行政法同其他法律制度一样，都是历史发展的产物。行政法的产生与发展是现代法治国家的一个重要标志。为了全面、深刻地认识行政法在现代社会中的地位与作用，把握行政法的发展方向，理解行政法的精神实质，有必要对行政法的历史发展情况进行考察。

一、国外行政法的产生与发展

现代意义的行政法，最早产生于西方资本主义国家。它萌芽于17、18世纪，形成于19世纪，发展于20世纪。在封建社会，国王或君主是最高统治者，集立法权、行政权、司法权于一身，实行专制统治，不受任何法律的约束，当然也就谈不上对行政活动的法律调控，人民的权利和自由无法得到保障。正是这种专制统治引发了资产阶级革命，新兴的资产阶级鉴于封建专制统治的惨痛教训，在政治上建立了“三权分立”的政治体制，在思想上塑造了“人民主权”的民主精神，在法制上确立了“依法行政”的法治原则。这为行政法的产生创造了条件。随着宪政体制与民主政治在各国的建立和推行，以及现代行政范围的扩大和对其控制需求的不断加强，行政法作为资产阶级法律体系中的一个重要部分便逐渐产生并发展起来。

（一）法国、德国等大陆法系国家行政法的产生和发展

法国是现代行政法的母国。行政法作为一个独立的法律部门是在法国大革命后确立起来的。大革命前，法国是一个实行高度中央集权的封建君主专制国家。1789年的大革命推翻了封建专制制度，资产阶级按照三权分立的思想重新设计了法国的政体。1791年宪法明确规定：“立法权委托给人民自由选出的暂时性的代表们所组成的国民议会”，“行政权委托给国王”，“司法权委托给人民按时选出的法官行使之”。法国的三权分立，不仅是为了限制王权，也是为了限制司法权。因为大革命前巴黎高等法院为贵族所把持，是一个反对任何改革的顽固封建堡垒。它除拥有司法权外，还有一项重要的特权，即国王的赦令在公布前须经其登记。它常常利用这项权力维护贵族的封建特权，反对改革，资产阶级对其深恶痛绝。早在君主立宪时期的1789年，国民议会就通过一项决议，决定停止巴黎高等法院的活动。1790年的法院组织法明确规定：“司法职能和行政职能现在和将来永远分离，法官不能以任何方式干扰行政机关的活动，亦不能因其职务上的原因将行政官吏传唤到庭，违者以渎职罪论。”这项法律剥夺了普通法院对行政诉讼的管辖权，为行政法院的设立奠定了基础。法国行政法的产生是以最高行政法院的产生为标志的，1799年拿破仑决定成立国家参事院作为行政部门的顾问，并受理行政争议，这就是行政法院的前身。法国从国家参事院到行政法院经历了几个重要阶段。最初，国家参事院并不具备独立的行政审判权限，对管辖的行政案件，只能向国家元首提出解决的建议，审判权为国家元首所保留。国家参事院在普法战争结束后，1870年曾一度被撤销。1872年5月24日，法国恢复国家参事院，并在法律上规定国家参事院以法国人民的名义独立作出判决，而不是行使国家元首所保留的审判权。这次改革在最高行政法院发展史上，是一个重要的里程碑。从此以后，国家参事院享有法律上的审判权力，成为名副其实的最高行政法院。虽然国家参事院取得了独立的审判权力，成为真正的最高行政法院，但它在行政诉讼的管辖方面受到一项限制，即当事人向最高行政法院起诉以前，必须先向部长申诉，不服部长的决定才能向最高行政法院起诉。1889年12月13日，最高行政法院在对卡多案件的判决中，否定了部长法官制，确立了行政法院对行政诉讼的直接管辖权，即当事人不服行政机关的决定，可以直接向最高行政法院起诉，无需向部长申诉。自此以后，最高行政法院对行政诉讼案件取得了普遍的管辖权，这个制度一直维持到1953年。从1889年到1953年期间，在最高行政法院判例的推动下，法国的行政法有很大的发展。行政法上的很多原则都在这时确立。1953年，法国对最高行政法院的管辖权作了一次重大调整，一切行政诉讼案件，法律没有规定由其他法院受理时，都由地方行政法庭管辖。地方行政法庭代替最高行政法院，成为行政诉讼的一般权限法院。最高行政法院受理行政诉讼的权限，以法律规定为限，成为特定权限的法院。至此，法国现代的行政法院进入成熟时期。以后行政法院虽有一些改革，但都是内部关系的调整。

法国行政法的一个显著特点是有独立的行政法院系统。在法国，解决行政活动是否违法的争端，不由普通法院管辖，而由行政法院管辖。行政法院和普通法院是两个相互独立的审判系统，前者受理行政诉讼，后者受理普通诉讼。对某一案件究竟属于行政法院管辖还是普通法院管辖有争议时，由权限争议法庭裁决。在法国，行政活动原则上适用和私人活动不同的法律，行政法是在私法以外独立存在的法律体系，这是法国行政法的又一特点。法国行政法成为一个独立的法律体系，在很大程度上是由于行政法院受理行政诉讼的结果。法国行政法还有一个重要特点是行政法的重要原则由判例产生。法国是一个成文法国家，法院判案原则上以成文法为根据。法院的判决只对本案有效，对以后的案件和下级法院的判决没有拘束力。但在行政法中，判例起主要作用。因为行政事项极为繁多和复杂，行政法官经常遇到无法可依的情况，不能不在判决中决定案件所依据的原则，从而使行政法的重要原则几乎全由行政法院的判例产生。

在德国，由于受到19世纪初期的法国大革命以来的自由主义政治思想的影响，中产阶级极力反对君主专制的统治制度，他们谴责被君主及其臣仆人格化了的专制主义国家，要求国家必须服从法律，国家行为（即政府行为）必须具有可预测性，特别是当政府行为直接影响到私人事务时更要有可预测性。为此，需要一个三权分立、人民参与立法过程、通过独立的法院保护以各项基本权利自由为基础的宪政国家。1848年德国爆发的资产阶级革命，产生了君主立宪制。自19世纪中期以来，在全德意志领域内，已经产生了建立在法治原则基础之上参与的宪政国家，打破了君主专制制度的束缚，人民开始参与立法活动，不仅确立了行政机关的行为应当置于人民控制下的观念，又确立了法律至上的原则。国家行政机关与公民之间在诸多领域中的关系，都在法律的制约下。行政机关的行为必须依法进行，不得任意干预公民的权利。1863年，巴登（Baden）建立了一个独立的行政法院，这是德国第一个高等行政法院。在1872年至1875年期间，普鲁士一改以往的做法（即由普通法院管辖行政案件），创立独立的行政法院体系。1874年至1924年期间，在整个德国领域内相继建立起二级或三级独立的行政法院体系。一般说来，最高行政法院具有司法法院的一切特征，具有充分的独立性并与行政机关相分离。而初等行政法院缺乏这些特征。这种初具规模的行政法院体系到希特勒时代受到了冲击和排斥。1939年8月20日，希特勒用行政当局受理公民对行政机关的控告方式，取代了过去的行政法院体制。1944年8月7日，德国其他各邦的高等行政法院均被废除。1946年10月10日，在德意志联邦共和国领域范围内，恢复了二战前的法院体系，并作了一些调整。1949年颁布的《德意志联邦共和国基本法》，规定建立一个联邦行政法院。该法院于1952年9月23日正式建立。1960年1月21日制定的《行政法院法》取代了以前的一切法律，并规定在各邦建立统一的行政法院制度。行政审判制度促进了德国行政实体法的发展。1976年德国《行政程序法》的制定和实施，表明德国行政法已进入成熟阶段。

德国有明确的公法与私法的划分，这构成了德国行政法的前提。行政法属于公法的范畴。一般情况下，公法纠纷由行政法院管辖，私法纠纷则由普通法院管辖。德国与法国一样，在普通法院之外，有独立而自成体系的行政法院，行政案件由行政法院受理。不过，德国的行政法院与法国的行政法院又是存有区别的，法国的行政法院属于行政系统，而德国的行政法院属于司法系统。

（二）英国、美国等普通法系国家行政法的产生和发展

英国是普通法系的发源地。从1066年法国北部的诺曼底公爵威廉跨海征服英格兰以来，普通法就在英国逐步发展起来。普通法的特点是公法和私法没有严格区别，公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系，原则上受同一法律支配和同一法院管辖。正因这个缘故，在英国传统法学中行政法不是一个独立的部门，也没有明确的行政法概念。尽管事实上英国行政法有过很长的历史，但作为现代意义的行政法却是在17世纪下半叶开始出现的，它是资产阶级革命和改革的产物。

英国行政法是循着王权转移的历史沿革发展而来的。1688年的“光荣革命”建立了议会主权的体制，永远地结束了旧王室的统治。在限制王权的斗争中，星法院是斗争的焦点。星法院是国王专制权力的工具，中央政府对地方的控制都是通过星法院对治安法官的控制来实现的，它同时还对英王的臣仆及官吏行使控制权。星法院的活动和职能严重地侵害了普通法和普通法院的权威。17世纪时，首席法官爱德华·科克与国王查理一世的斗争，促使法官、律师和议会结成联盟，作为国王特权象征的星法院在反对专制特权的斗争中被议会废除，从而确定了普通法院的地位和普通法制度。从此，对行政的司法控制职能就由普通法院承担起来。19世纪末以来，随着生产力的高速发展，行政管理范围迅速扩大，英国行政法发生了两个明显变化：一是委任立法大量发展。由于行政管理的技术性越来越强，专门化程度越来越高，传统的由议会独占立法权的方式已很难适应现代行政的需要。英国资产阶级在坚持议会至上原则的前提下，创造了委任立法的形式，即由议会委托行政机关制定法律。1891年时，行政机关依法律授权所制定的行政管理法规是议会所制定的法律的两倍多。第一次世界大战后，由于形势的需要，委任立法有进一步的发展。1920年时，根据委任立法所制定的行政管理法规是议会所制定的法律的五倍多。第二次世界大战以后，英国进入福利国家时代，政府的职能更为扩张，委任立法也随之增加。1974年时，议会只通过58个公法案，而行政机关制定的行政管理法规却达2213件。英国人的日常生活几乎大部分受行政机关所制定的法规支配。二是行政裁判所的出现与迅速发展。行政裁判所是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构。其种类繁多，涉及养老金、卫生保健、社会保险、税务、专利、交通等方面，不同类型的行政裁判所达两千多个。英国的行政裁判所主要是20世纪的产物。在19世纪，行政裁判所只是例外现象，因为当时行政事务不多，不需要很多的裁判所。20世纪以后，情况发生变化，20世纪初的社会立法为行政裁判所的发展创造了客观需要。第一次世界大战以后，由于政府对社会经济生活干预的加强，行政裁判所的数目随之增加。第二次世界大战以后，行政裁判所大量设立，出现了行政裁判所热。1958年，英国制定了行政裁判所和调查法，这是英国行政裁判所发展史上的一个里程碑。此后，英国的行政裁判所普遍得到改进，行政裁判所的权力也普遍得到承认。

在英国，行政诉讼和民事诉讼、刑事诉讼一样由普通法院管辖，没有独立的行政法院系统。普通法院在受理行政诉讼时适用一般的法律规则。

美国也属于普通法系国家，深受英国法律传统的影响。在早期，美国也不承认有行政法的存在。美国学者一般认为，行政法在美国的产生，是自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，美国政府积极干预社会经济生活的结果。1887年成立的州际商业委员会被认为是美国行政法产生的标志。此后，类似于州际商业委员会的独立管制机构大量出现。特别是20世纪30年代，罗斯福总统推行“新政”时期，独立管制机构如雨后春笋般地建立起来了。这些独立管制机构在美国的政治、经济、社会生活中占有极其重要的地位，对美国行政法的产生和发展产生了决定性的影响，它们行使部分立法权，所发布的具有法律效力的规章、命令、决定等成为美国行政法的重要渊源；它们行使部分司法权，裁决各种各样的行政案件，成为美国行政诉讼制度的组成部分；它们行使行政权，处理具体事务，如要求被管辖的对象提出报告、进行调查、批准某些行为、禁止某些行为、追究某些违法行为等。独立管理机构的大量产生又引发了许多行政法问题，如它们行使权力的程序、公民权益的保护、独立管制机构与普通法院的关系等，这导致了1946年《联邦行政程序法》的产生。该法的制定是美国行政法发展史上的一个里程碑。美国在1946年除制定《联邦行政程序法》外，还制定了一部重要的法律——《联邦侵权赔偿法》。在该法制定以前，美国法律认为国家享有主权，政府对行政侵权行为不负赔偿责任，称为主权豁免原则。而《联邦侵权赔偿法》放弃了主权豁免原则，承认国家的赔偿责任，对美国行政法的现代化作出了贡献。《联邦行政程序法》在20世纪60、70年代经过了几次修改，其主要目的是实现行政公开。公众认识到过去从程序上和司法审查上限制行政机关的权力，只能保障个人的利益不受行政机关侵犯，不能保证行政机关的活动符合公共利益，也不能保证行政机关能为公众提供更多的福利和服务。为了加强对行政活动的监督，必须实行行政公开原则，以补充程序限制和司法审查的不足。1966年国会修改1946年《联邦行政程序法》中关于政府文件公开的规定，制定《情报自由法》，规定除该法所列举的9项情况以外，全部政府文件必须公开，任何人有权要求得到政府的文件，行政机关不得拒绝。1976年制定《阳光下的政府法》，规定合议制机关的会议必须公开。1974年制定《隐私权法》，规定行政机关所保持的个人记录，有对本人公开的义务。这几部法律构成行政程序法的一部分。1972年制定《联邦咨询委员会法》，规定咨询委员会会议公开。1976年，国会对1946年《联邦行政程序法》中关于司法审查的规定作了修改，扩大了司法审查的范围。此外，20世纪以来，美国的委任立法大量出现，传统的对委任立法的控制是由法院通过司法审查来实现的。但现在美国已经采取了类似于英国行政法中早已采用的做法，对委任立法实行由国会监督、控制的新方式，称之为“立法上的否决权”，它主要是通过成文法的规定，授权国会参众两院或者一院以通过决定宣告无效的方法不批准政府部门进行的委任立法。在美国，一般认为，行政法是有关行政权力、行政程序和司法审查的法律。独立管制机构、委任立法、行政程序、司法审查等构成美国行政法的重要内容。

二、中国行政法的产生与发展

在中国，现代意义的行政法直到民国时期才开始萌芽。孙中山领导资产阶级革命，推翻了清王朝的封建专制统治，主张实行资产阶级民主与法治。1911年的《中华民国临时约法》规定：“中华民国主权属于国民全体。”并第一次提到行政诉讼，“法院依法律审判民事诉讼，但关于行政诉讼，其他特别诉讼，另以法律规定之”。民国3年（1914年）5月18日，北洋军阀政府公布了《行政诉讼条例》，同年7月15日公布了《行政诉讼法》，并在同年3月公布了《平政院编制令》，规定了行政审判组织。至此，在形式上初步建立起行政诉讼制度。北洋政府仿照日本的体制设有行政法院，称为“平政院”。国民党政府成立后，“平政院”改名为“行政法院”，与普通法院分立，处理行政诉讼，行政诉讼有三道程序：必须经过向行政机关的诉愿，再诉愿后，不服的才能向行政法院提起诉讼。行政法院全国只有一个，其审理案件的方式是书面审理，并不开庭。国民党统治时期公布的几部行政诉讼法都是在北洋政府的基础上修订的。此外，国民党统治时期还颁布了一些规范行政组织、行政活动的法律，如省政府组织法等。从总体上说，在半殖民地、半封建的旧中国，连年内外战争不断，蒋介石国民党政府又长期实行独裁统治，不讲法治，客观上并不具备行政法存在和发展的条件。无论是关于行政诉讼还是关于行政组织、行政活动的法律规范都是徒有虚名，公民权益无法得到维护，行政法治只不过是开明人士的良好心愿。

1949年，中华人民共和国成立。新中国的行政法初创于20世纪50年代，但真正受到人们的重视并形成体系、走向成熟则是在20世纪80年代以后。1982年，我国制定了现行宪法，它赋予公民广泛的权利和自由，并对各级人民政府的设置、职权与活动原则作了规定。同年制定的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，第一次明确规定人民法院可以按照民事诉讼程序，审理法律规定的行政案件，确立了司法对行政的监督，标志着我国行政诉讼制度的建立。1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于1990年10月1日起施行。《行政诉讼法》的颁布和实施，是我国民主与法制建设中的一件大事，具有里程碑的意义，对推进我国的法治进程起了重大作用。它促进了行政法的立法和执法工作的有效开展，增强了公民的权利意识和民主法制观念，并使依法行政原则在我国得以确立。在我国，真正确立依法办事、依法行政原则是在《行政诉讼法》颁布和实施以后。1993年，第八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告，正式以政府文件的形式确立了依法行政的原则。报告中明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范。”1996年第八届全国人大第四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于<纲要>报告的决议》更进一步将依法行政、依法治国，建设社会主义法治国家作为国家的治国方针。《决议》指出：“要坚持和实行依法治国，积极推进社会主义法治建设的进程，加强立法，严格执法，不断提高广大干部和群众的法律意识和法制观念，努力建设社会主义法制国家。”自《行政诉讼法》颁布到1996年，依法行政原则在我国逐步形成并最终确立。与此相适应，我国行政管理各个领域、各个方面的法律、法规也逐步健全和完善。

继《行政诉讼法》颁布实施之后，我国于1990年又制定了《行政复议条例》，建立起了行政系统内部的监督救济制度；此后又相继制定了《信访条例》、《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）等，拓宽了监督范围和途径。1993年，我国发布了《国家公务员暂行条例》，建立公务员制度，使我国的人事管理开始步入制度化和法治化的轨道。1994年《国家赔偿法》（2010年修改）的出台，标志着我国法律责任体系的进一步完善。1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）和2011年颁布的《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》），较好地解决了对行政行为的程序制约问题，较好地体现了现代民主、法治的原则和精神，其所规定的各项行政程序制度，如告知制度、说明理由制度、听证制度等，对于保障行政行为公正合理进行，防止行政机关滥用权力，保护公民、法人及其他组织的合法权益具有重要意义，也揭开了我国行政程序立法的新篇章。总之，随着我国改革开放的深入，社会主义市场经济体制的建立、健全，公民权利意识和法治观念的增强，民主政治、依法治国与依法行政的推进，行政法将更加成熟与完善。

本章重要问题提示

一、行政法理论基础的几种主要观点

行政法的理论基础问题是行政法赖以存在和发展的根本性问题，其实质是要回答行政法是一个什么样的部门法？它存在的目的、主要内容、功能与作用、价值取向是什么？对此问题的回答形成了不同的观点和理论，如管理论、控权论、平衡论、服务论、公共利益本位论、公共权力论等。其中最有代表性和影响力的理论有三种，即管理论、控权论和平衡论。

管理论主要在前苏联、东欧各国和我国计划经济时代流行。管理论认为，行政法的基本内容是调整国家管理关系，规定国家管理的原则和制度。其主要目的是保障行政权的有效行使，以提高行政效率，维护公共利益和社会秩序。因此，行政法可以称为管理法。前苏联行政法学者马诺辛在《苏维埃行政法》一书中指出：“行政法作为一种概念范畴就是管理法，更确切一点说，就是国家管理法……行政法规范调整苏维埃国家管理范围内的社会关系，即在社会主义和共产主义建设中为完成国家任务和行使国家职能而进行实际组织工作的过程中产生的关系。”管理论产生的社会背景在于，社会主义国家在其建立之初和在其后一个时期，为了巩固其政权，恢复国民经济，提高效率，解决国家和人民生存的种种迫切问题，强调和加强政府的集中管理是自然的，必要的。在这个时期，人们显然不会也不可能过多地考虑控制和制约行政权的问题。管理论在其创立之初是有其合理的理论和事实根据的。问题在于，当社会主义国家政权相对巩固以后，当国家的社会、经济、政治诸项条件都发生了变化以后，在政治和法律上是否还应过分地强调集权，强调政府的集中管理。具体到行政法领域，在行政法的指导思想上，在处理行政主体与行政相对人的关系上，是否还应过分强调命令与服从关系，强调二者的不平等地位，强调行政主体对行政相对人的优越的领导、管理和监督权力。对这些问题，学术界当然存在不同的看法。但是，在整个计划经济时代，无论是前苏联、东欧各国，还是改革开放前的我国，占主导地位的仍然是管理论。

控权论主要在英美国家流行，并影响到包括近年来我国在内的许多国家的行政法理论。控权论认为，行政法的基本目的是限制和控制政府权力，以保障个人的权利和自由。因此，行政法可以称为“控权法”。英国行政法学者韦德将行政法定义为“控制政府权力的法”。美国行政法学权威戴维斯教授指出，行政法是有关行政机关权力和程序的法律，其中特别包括有关对行政行为进行司法审查的法律。施瓦茨认为，行政法的目标是要纠正个人与国家的不平等，“要尽可能保障在法庭面前，把个人与国家放在平等的地位上”；“法院的任务是保障行政权力不能无限制地增长……制约权力的膨胀和滥用，以免其损害私人权利”。关于行政法的目的主要是保障私人权利和自由的主张，多数英美行政法学者都予以认同。王名扬教授在其所著《美国行政法》和《英国行政法》中指出，“很多美国学者认为行政法的目的是约束行政机关的权力，保障私人的权利”。英国行政法上的法治原则的重要要求是，“政府遵守尊重公民自由和权利的法律”。

平衡论创立于20世纪90年代初期。它作为行政法的理论基础是由我国行政法学家罗豪才教授为代表的部分行政法学者率先提出的。平衡论认为，行政法应该是“平衡法”，它既要保障行政权的有效实施，又要防止行政权的滥用或违法行使，以保护公民权利。行政机关的权力和相对方的权利应在总体上保持平衡。平衡论的提出是有其社会背景的，我国在20世纪90年代，经济领域开始全面建立社会主义市场经济体制，政治领域开始进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制。正是在这种形势下，管理论发生危机，平衡论应运而生。平衡论学者在一定范围内和一定程度上承认了行政法的控权作用，但不同意过分的控权观点。主张“行政权既要受到控制，又要受到保障；公民权既要受到保护，又要受到约束；行政权与公民权之间也应既相互制约，又相互平衡。行政法可以表述为调整行政关系和基于行政关系而产生的监督行政关系的法律规范体系”。整个20世纪90年代，平衡论学说在中国一直在不断发展、完善，90年代中后期开始在行政法学界占主导地位。当然，到现在为止，并不是中国所有的行政法学者都认同平衡论，还有相当一部分学者仍然对平衡论持有异议，仍然主张新控权论或新管理论。

我们认为，管理论与控制论尽管从不同的层面揭示了行政法存在的目的及其价值取向，具有一定的合理因素，但均具有片面性。前者忽视相对人的权利，不利于调动行政相对人的主动性、积极性和创造性，也不符合现代民主、法治发展的趋势；后者忽视行政效率，不利于调动行政主体的积极性，不能有效促进行政主体为社会创造更多的福祉和为行政相对人提供更多的服务，最终不利于公民权益的增进和公共利益的扩大。而平衡论吸收了管理论与控权论的合理因素，注重调动行政主体与行政相对人双方的积极性，提出对二者既要激励，又要约束，特别是在现阶段通过加强对行政权运行的控制，以维持二者之间的平衡，促使二者之间形成良性互动的关系，并为其展开博弈提供一个良好的平台，促进二者进行正和博弈，实现公共利益和个人利益的双赢。总之，平衡论能较好地适应社会发展的需要，较好地体现行政法的精神实质与发展趋势，有着较强的生命力。当然，平衡论是一个开放的理论，它是对实践的总结，既要接受实践的检验，也要随着社会的发展而不断丰富和完善自身，以更好地指导行政法实践。

二、行政法学研究范围中的公共行政

行政法是关于公共行政的法，公共行政不等于国家行政，除了国家行政外，还包括社会公行政。国家产生后，国家行政成为公共行政的主体部分，但不是公共行政的全部，行政法学以研究国家行政为主，但不能忽视对社会公行政的研究。随着经济与社会的发展，国家行政的界域逐渐收缩，社会公行政得以发展，这可以说是行政由集权走向分权、管理由封闭到开放的必然结果，这势必引起行政法的调整范围和行政法学研究范围的拓展，即行政法学既要研究国家行政，又要研究社会公行政。行政法学研究社会公行政的理由在于：

1．社会公行政也涉及公权力的行使，权力是一把双刃的剑，它既能为社会公益的实现，社会秩序、公民权利的维护提供有力的保障，又存在破坏社会秩序、腐蚀社会肌体、侵害公民权益的危险。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”社会公行政虽为社会发展所必须，但也要有合理的边界，它与政府、公民之间也要保持必要的张力。行政法应该对社会公行政与国家行政的关系、社会公行政组织的法律地位、公权力来源、公权力行使时应遵循的原则与规则及应承担的责任等进行广泛深入的研究，以促使社会公行政在法治的轨道上健康运作，防止出现法治的盲区。

2．在我国，社会公行政与国家行政尚存在千丝万缕的联系，社会公行政组织多具有“半官半民”的属性。社会公行政组织的发展有其独特的历史和社会背景。政府主动放权、社会利益主体多元化不能不说是其产生和发展的重要基础。从民间社会组织的产生来看，它的产生有来自政府的需求，更有来自社会的需要，是政府与社会两方面需求形成合力的结果。从民间社会组织的发展过程来看，民间社会组织不论是经费、组织关系、对外协调、领导及成员的构成等都体现出来自官方与民间的力量，只是随着民间社会组织自身的发展，官方色彩逐渐淡化。有学者总结道：如果把国家与社会关系的演变放到现代化这一大背景中来看，中国的“政府主导型”现代化就决定了，中国不会一举完成改革的全部任务，很可能要采取“分步走”策略，即首先在经济领域完成市场化，紧接着在社会领域完成自治化，最后在政治领域完成民主化。在这一过程中，国家与社会的关系也将经历从国家合作主义向社会合作主义的转变。如果作一个大尺度的阶段划分的话，那么中国的国家与社会关系的演变很可能也要经历相应的三个阶段。在第一阶段，国家对社会实行绝对的全面的控制。1976年以前应当属于这一阶段。在第二阶段，国家与社会进行合作，但国家处于主导地位或支配地位，社会团体发挥“第二行政系统”的职能。目前大致属于这一阶段。在第三阶段，社会获得充分的自治和独立，第三部门获得高度发展，同时社会团体与政府积极合作，建立起有效的社会合作主义体制。对于享有公共职能的社会公行政组织，需要由行政法加以规范和调整，尽可能依法划清国家行政与社会公行政之间的界线，防止出现下列现象：本属社会自治的事务，因有利可图，行政机关抓权不放，从而使政府职能难于转变，社会自治的作用又发挥不出来，阻碍改革的深入进行；或者本属行政机关应履行的职责，行政机关却借故向社会放权而放弃自己的责任，这会使责任行政落空。

3．行政法与行政法学调整和研究社会公行政，并非是要阻止社会公行政的发展，妨碍其作用的有效发挥，而是通过行政法的规则设置和理论体系建构适应发展变化着的公共行政的现实需要，既保障社会公行政在法治的轨道上健康运作，防止国家行政对社会公行政的违法与不当干预，又抑制社会公行政产生的负面效应，并在两者之间求得平衡。庞德指出：“一项法律制度之所以成功，就在于它成功地在专断的权力一端与受限制的权力一端之间达到了平衡并维持了这种平衡。这种平衡不可能永远维持下去。文明的发展会不断打破平衡，而通过把理性运用于经验之上，这种平衡又会得到恢复，而且也只有凭借这种方式，政治社会才能使自己得以永久地存在下去。”

复习思考题

1．简述行政、公共行政、私行政、国家行政与社会公行政这些概念之间的关系。

2．简述行政法的概念与特征。

3．简述行政法的调整范围。

4．简述行政法的渊源。

5．简述行政法与行政法学的关系。

6．试述行政法的地位与作用。

7．试述行政法的理论基础。