前言

“执法打架”、“职能交叉重叠”、“政出多门”、“权限争议”、“有利争着管无利都不管”等耳熟能详的词汇，表达了政府职能部门间权限冲突的普遍性和严重性。政府职能部门间的权限冲突，影响了行政整体效率的提高，破坏了政府在人们心目中的地位和权威，严重损害了公民的合法权益。为着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，党的十七大提出了要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。各地方各部门多年来为解决部门间的权限冲突也作了孜孜不倦的尝试，取得了一定的成效，如实行综合执法、成立领导协调小组、建立联席会议制度，试图在部门林立的现实情况下保持各部门之间的协调一致。大部门制更是试图通过合并性质相近部门的职能，实行一件事情原则上由一个部门主管，从根本上解决多头管理、权限交叉重叠的现象。但大部门制改革并没有朝着人们的美好愿望进行，即使成立了环保部，大环保的格局仍未形成，九龙治水的局面也没有因为大部制改革而得到根本改变。如在食品安全监管领域，我国实行“以分段管理为主、品种管理为辅”的监管模式：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。这种监管模式是导致“八个部门管不住一头猪”、“一个鸡蛋难倒五部门”的体制原因。大部制改革和《食品安全法》的出台并没有从根本上解决这一困局。《食品安全法》仍规定了县级以上地方人民政府卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门负责食品安全监督管理职责，有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

综观解决行政机关职能部门间权限冲突的经验，我们可以看到，以往都是从机构设置、职能划分上下工夫，寄希望于领导协调和各部门的相互协作。机构的科学设置、职能的严格划分是解决权限冲突的根本，如果明确了各部门的职责权限，确保同一性质的事情由一个部门负责，那么各部门依法定职责履行就万事大吉了，但客观事物的相互关联性和行政的专业化分工势必会形成齐头并管的局面，这是不以人们的主观意志为转移的。现代行政，只有各部门齐心协力，才能共同实现行政目标。分工与合作是行政的两翼，缺一不可。在此种情况下，分工是基础，合作是根本，如何保证各部门不是各自为政、政出多门、相互争权或者推诿，而是相互协助、相互衔接，保持行政的一致性和连续性，共同作为一个行政主体出现，需要建立起一套有效的机制。这既需要各部门的自觉，如在食品安全监管中，要求县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合，也需要牵头部门的协调，如国务院卫生行政部门应当承担起食品安全综合协调的职责。但部门间的配合协作和牵头部门的综合协调，没有法律上的强制性和约束力，它只能依靠部门的自觉和部际关系而定，在部门利益面前有时显得苍白无力。“食品安全委员会”的组织形式似乎使我们在大部制改革的困境中看到了一缕曙光。“委员会制”又能否成为解决部门间权限冲突的一种模式。出路到底在何方？

笔者关注行政机关间权限冲突问题的研究始于1999年国家社会科学基金项目《县级行政组织立法问题研究》。在对县级人民政府各职能部门履行行政职责过程的调研中，发现各部门职能交叉重叠、执法打架问题相当严重，而对行政组织中的这些问题，行政法学界似乎保持了沉默。在后来被认识到是错误理解的行政主体理论的引导下，行政法上对行政主体的研究等同于研究行政诉讼中的被告，只研究其外部关系，对行政组织内部结构，特别是行政主体各执“耳鼻口舌”的功能、相互关系不再作深入探微。行政法学理论界对行政组织问题研究的缺失，使行政法学的三大组成部分的基础——行政组织法方面的法律制度严重欠缺和滞后，在“职权法定”的依法行政要义语境下，部门之间的职能划分不是法定而是“三定”规定，部门间权限争议不是通过法律途径解决而是通过上级协调，甚至通过棍棒、口水战对峙，也有的是各行其是，消极应付。违法行政中的超越职权、行政不作为有很大一部分是由于权限冲突所引起的。笔者越来越清晰地认识到，行政机关间的权限冲突问题不仅是一个行政体制问题，是一个行政学、行政组织学研究的问题，更是一个法律问题，是一个行政法问题，是一个行政组织法问题，是建设法治政府中不可回避的一个关键问题。国务院依法行政实施纲要明确提出了要求加强政府对所属部门职能争议的协调。在对依法行政的现实基础、依法行政环境问题进行专题研究的基础上，2005年西宁行政法年会上，笔者向大会提交了《行政机关间的权限冲突解决机制研究》一文并作了主题发言，得到了与会者的呼应，笔者就此决定将其作为本人博士论文题目进行深入研究。经过三年的调研和思考，正逢国家进行大部制改革，笔者得以从法治的视野全面考虑了行政机关间的权限冲突问题，有了解决行政权限冲突的一些基本思路。在此期间，笔者对某些方面的问题作了重点研究，发表了有关解决权限冲突的一些专论，如《行政权限争议的法制化解决途径探究》、《行政协作法律机制研究》、《政府协调：解决权限冲突的另一种思路》等。说是另一种思路，是相对于大部制改革而言的。当然，政府协调其实也是一种行政手段，主要靠领导权威，没有法制的保障，其效果也因时而异、因人而异。这是一种思路，但未必是最佳选择。行政程序立法的启动，使我们有了从行政程序法角度解决行政机关间的权限争议的法律依据。借助研究中国行政程序法的经历，笔者试图将行政组织间的关系通过行政组织法和行政程序法的规定，找到一条解决权限冲突的法律途径。

“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”在本书中，笔者试图通过行政机关间权限冲突的大量实例分析，研究其产生冲突的原因，并对行政实践中是如何解决权限冲突的途径和方法进行广泛的调研，评价其成败得失，参考国外和有关地区对解决权限冲突的经验，以一个法律学者的视角，看能否找出一条解决权限冲突的法律途径，在大部制基础上构建起符合中国国情的、能有效发挥其功能作用的权限冲突解决新机制，从而落实十七大提出的“健全部门间的协调配合机制”，与大部制改革同行。

金国坤

2009年10月20日