第一专题 宪法与宪政

第一节 宪法的基本理论

一、宪法的概念

宪法学是研究宪法这一特殊社会现象的法律学科，要了解、学习宪法学，首先必须了解什么是宪法，认识宪法概念的基本内涵，并在此基础上，准确把握宪法产生、发展的基本规律。德国学者克纳德认为，对实定宪法的理解是以宪法概念的理解为前提的，只有以宪法概念的理解为基础，我们才能分析各种宪法问题，并寻求解决问题的方法。因此，什么是宪法是实定宪法学研究中首先提出的课题。

当然，要给“宪法”概念作一个明确的、大家都能认同或者接受的定义，是一件非常困难的事。尽管今天宪法学界对于宪法的概念已经在很大层面上取得了某些共识，但自今并未形成一致的“通说”。就我国宪法学界而言，我国当代学者关于宪法概念的论述，基本上都是根据马列经典作家的阶级分析的观点、基于宪法是国家的根本法这个命题展开的。在20世纪80年代，最具代表性的，当属由吴家麟主编的统编教材《宪法学》中的定义：“宪法是国家的根本大法，是民主制度的法律化，是阶级力量对比的表现。”后来的一些教材和著作关于宪法概念虽然在表述上有所不同，但基本没有脱离这三个方面的要素。应当说，这种从宪法的本质层面对宪法概念进行界定的方法无可非议，但相对而言，这种界定方法更具有抽象性和理论性，而缺乏具体性和实用性。因此，自20世纪90年代以来，学者们开始更多地从宪法的价值和功能的层面，对宪法的概念进行界定。如有学者认为：“宪法是调整国家机关与公民之间权利义务关系和国家机关之间相互关系的国家根本法。”也有学者指出：“宪法是规范民主施政规则的国家根本法，它是有关国家权力及其民主运行规则、国家基本政策以及公民基本权利义务的法律规范的总称，它是政治力量对比关系及现存社会经济结构要求的集中反映。”

值得注意的是，近年来我国学者在研究宪法概念问题时，已不再采取简单定义的方式，而是通过比较研究的方法，从不同视角进行分析，揭示宪法概念的内涵。如莫纪宏教授指出，在宪法学教科书或者学术专著中，当使用“宪法”一词时，经常是在两种意义上加以使用的：一种是作为一个法学的概念，一种是作为法律形式的宪法。作为法律形式的“宪法”，一般指在一个国家法律体系中具有根本法地位的法律规范的总称；作为法学概念的宪法，它不仅具体指作为法律形式的宪法，而且还包括宪法创制、宪法监督等具体运作宪法的制度，同时，还包括了与宪法制度相关的宪政思想和各种意识形态。它泛指宪法学所研究的作为独特的社会现象而存在的宪法本质和宪法现象的总和。韩大元教授则从动态的视角，通过对宪法概念成立的基本条件（立宪主义和社会与国家的关系）的分析，理解和评价宪法概念的意义与功能。

由于“宪法”一词本身包含了复杂的含义，尽管各个时期的大部分宪法都具有一定的共性，但由于它们在时间或者空间上同时也具有各自的特性，因此，在宪法概念的定义问题上，强求一种统一的或是固定的模式和标准，不仅是不可能的，也是没有必要的。正如荷兰学者亨克·范·马尔赛文和格尔·范·德·唐在他们合著的《成文宪法的比较研究》一书中所指出的那样：“对宪法下一个实质性的定义是不可能的。人们当然可以研究宪法包括些什么，但是人们不能认为，某一部宪法必须包括大多数宪法中所包含的全部规定，才有权称为宪法，并以这种要求把这些发现提高到规范的水平。宪法这个词既不是一种资格，又不是一种估计，它表示一种政治法律现象，或者换句话说，宪法表示一个事实：如果这个术语仅仅这样下定义，它就可能成为进行适当科学研究的对象。”当然，这并不是说，对于宪法概念的理解是漫无边际的、随意的。宪法作为一种客观的社会存在，必然也有某些共同的、规律性的东西，这些共同的、规律性的东西除了对宪法一词的词义理解外，更重要的应当从宪法在历史的、具体的生活现实中所要完成的任务及其功能等方面把握。

（一）宪法概念的语义分析

汉字中的“宪法”一词，是英语Constitution和Constitutional Law（德文为Verfassung）的翻译。Constitution一词源于拉丁文Constitutio，其基本含义为：（1）创立、设置、安排、整理体制；（2）状态、情况；（3）决定、确立、批准；（4）命令、指示。Constitution作为“宪法”一词，大体上经历了从古代宪法向近代宪法演变的过程。

据学者考证，在西方最早谈论宪法问题且影响最大的，是古希腊哲学家亚里士多德。亚里士多德曾汇集希腊158个城邦的法律，按其性质与作用，分为两类，一类为普通法律，另一类为宪法，即关于国家机关的组织与权限的法律。他认为，宪法（政体）原来就是公民（团体和个人）生活规范，是城邦一切组织的依据，其中尤其着重于政治所决定的“最高治权”组织。显然，古希腊时期“宪法”一词的基本意义是关于城邦的组织和权限的法律，也正是因为此，Constitution一词也被后人译为“政体”。而在古罗马帝国的立法中，宪法一词用来表示皇帝的诏令和谕旨，以区别于市民会议通过的法律文件。如公元212年罗马皇帝卡拉卡拉颁布的《安托尼亚那敕令》（Constitutio Antoniniana），公元535—565年查士丁尼颁布的《新敕令》（Noveuae Constitutions Justinian）等。

到了中世纪以后，宪法又成为有关确认教会、封建主以及城市行会势力的特权以及它们与国王之间关系的法律，如英国1164年颁布的规定国王与教士关系的《克拉伦敦宪法》（The Constitution of Clarendon）以及1215年的《大宪章》等。欧洲大陆国家也用宪法一词表示确立国家基本制度的法律。至中世纪末，英国爆发了资产阶级革命，率先建立了代议制，确立了国王没有得到议会同意就不得征税和进行其他立法活动的原则。国家权力逐渐转移到由资产阶级代表组成的议会手中，改变了主权在君的君主制度，君主也要服从并执行体现人民主权的议会所作的决议和制定的法律。英国将这种制度称为Constitution，即宪法，亦即确认立宪政体和制度的法律。自此，宪法一词就成了正式包含了新的意义的专用名词，成为规定国家政治制度的根本法了。至18世纪末，美国颁布世界上第一部成文宪法，以根本法的形式确立了联邦政府的权力分立原则和联邦政府与州政府的权力分立原则。不久，法国也颁布了成文宪法，近代意义的宪法才得以普遍确立。

“宪法”一词在中国古籍中也早已有之。《国语·晋语九》:“赏善罚奸，国之宪法也”;《管子·七法》:“有一体之治，故能明号令，明宪法矣”。但是，其含义与我们现在所说的宪法是完全不同的。用汉字“宪法”翻译英语Constitution和德语Verfassung，显然是受到了日本的影响。日本古代的“宪法”一词，与中国古代“宪法”一词的含义基本相同，最早有《圣德太子宪法十七条》，德川时代也有《宪法部类》、《宪法类集》等，都属于一般意义上的法令汇编。直到德川时代的后半期，由于西方文化的传入，才开始出现Constitution意义上的宪法。1843年，衫田成卿受幕府之命翻译荷兰宪法时，即将Konstitutie一词译为宪法。加藤弘之在1867年著的《立宪政体略》一书，将德语的Verfassung一词也译为宪法。其后1873年林正明在翻译《美国宪法》、《英国宪法》时，将英语Constitution一词译为“宪法”；同年8月，箕作麟祥翻译法国六法全书时，又将法语Constitution一词译为“宪法”。明治15年（1882年）在派遣伊藤博文等人去欧洲考察宪法的诏敕《训条》第一款中也正式使用了“宪法”字样。从此，作为现代意义的国家根本法的宪法在日本正式确立。

中国最早使用近代意义的“宪法”一词的，是清末的思想家王韬。他在同治十年（1871年）撰写《法国志略（重订）》一书，其中写道：1791年9月14日“民会（即议会）逼王颁布其所议定之新法，主张民权，百折千挫，不少屈挠，遂立一定宪法布行国中。”其后改良主义思想家郑观应在《盛世危言》一书中，也使用了近代意义的“宪法”一词。而“宪法”作为一个专门的法律术语，在近代中国的正式确立，是1908年颁布的《钦定宪法大纲》。从此，宪法正式成为一个法律部门，“宪法”一词在中国也就成为表示国家根本大法的专用名词了。

（二）宪法概念的功能分析

西方国家宪法学家在探讨宪法的概念时，大都是从对宪法功能分析出发的。德国宪法学家黑塞（Konrad Hesse）在谈到宪法的概念时指出：“理解与把握宪法这一概念，既不能从一个预设既有的、不受人类行为影响的国家，也不能从一个先验的法之角度出发，而只能从已被阐述过的宪法任务出发。为了能恰当圆满地完成其任务，便需要一种构建性的程序——宪法。”因此，宪法的基本功能，就是作为政治共同体（国家）的基本法秩序。从宪法的这一基本功能出发，其内涵大致包括了以下几方面：

首先，作为政治共同体的基本法秩序，宪法确立了国家的基本秩序。德国宪法学家施米特（Carl Schmitt）认为：凡是国家都必须有政治统一性和社会秩序，必须有统一性和社会秩序的某些原则，必须有在某个危险情况下、在遇到利益和权力冲突时作出权威裁决的决断机关。我们可以将政治统一性和社会秩序的这种整体状态称为宪法。黑塞也认为：作为政治共同体的基本法秩序，宪法确立了国家应如何构建以及国家任务应如何得以完成的指导原则。它规定了如何解决统一体内部矛盾冲突及其程序。它约束着构成政治统一体与国家行动的机关及程序。它创立了法秩序的基础与根本特征。

其次，作为政治共同体的基本法秩序，宪法确立了国家的统治结构和统治组织及其活动原则的法律秩序和法律规则。黑塞指出：“为了获得行使国家权力的行为能力，国家需要通过各种组织机关来行使权力，而为了完成国家任务，它还需要程序性的规则，因此有组织的、合乎程序规范要求的共同行动使得创制一个法秩序成为必要。”肯尼斯·惠尔（Kenneth Wheare）认为：“在世界上大多数国家，宪法是指治理政府的法律规则的选集，且已被体现在某个文件中。”S. E．芬纳（S.E.Finer）认为：“宪法就是在各政府机构及其官员之间分配职能、权力和义务，规定其与公众关系的法典。”韦德（E.C.S.Wade）和菲利普斯（G. Godfrey Philips）也认为，狭义的宪法是指一个具有特别尊严的法律文件来规定一国政府机关的体制和基本职能，并宣告这些机关的活动所必须遵循的各种原则。《不列颠百科全书》写道：从最广义来说，宪法是一批规则，用以管理一个有组织的团体的事务。国家的议会、教会团体、各种社会团体或工商业同业工会都可以根据称为宪法的一个正式文件的条款进行活动。……从定义上看，宪法内所列的一切规则始终可以认为是基本的规则，即是说所有其他规则都必须符合宪法的各项规定。《美国百科全书》也认为：宪法是治理国家的根本法和基本原则的总体。宪法规定政府体制，政府及其所属各部门和官员的一般职能和权限以及如何行使这些职权。对于国内人民与政府的关系，宪法通常规定其实体上和程序上的限制，还规定宪法变更时所应通过的正式修正的特定程序。就广义而言，宪法是整个国家的法律安排，并且既有公认的惯例，也有未经法律制定的习惯。

值得注意的是，宪法确立国家的统治结构和统治组织及其活动原则的功能，在现实政治生活中具体表现在对国家权力的规范与限制方面。日本法学家小林直树认为：“宪法是规定国家统治机构的组织规范。特别是近代宪法规定了以权力的分立为中心的国家重要机关的组织及其运行方法，并以确定国家政权应遵循的基本准则为主要目的。”斯特朗（C.F.Strong）认为：“一国真正的宪法一定具有以下几个非常鲜明的内容：第一，各种机构是怎样组成的；第二，对这些机构须赋予什么权力；第三，这些权力应该怎样行使。……当国家各机关及它们的职权有确定的安排而不受暴君随心所欲地支配，这个国家就可以说是具有宪法。宪法的目的是限制武断的权力，换言之，宪法是用来保障被统治者的各种权利。”卡尔·娄文斯坦（Karl Loewenstein）也认为，“宪法是控制权力过程的基本文件，其目的在于提出限制和控制政权的范围，把规定的权力从统治者的绝对控制下解放出来，使他们在活动过程中取得合法的分享。”

最后，作为政治共同体的基本法秩序，确立了国家法律规范和法律制度的基础。韦德（E.C.S.Wade）和菲利普斯（G.Godfrey Philips）认为，广义的宪法形式，就是指涉及一国整个政体，涉及建立和规定或治理政府的法律规则的总和。纯粹法学派创始人凯尔森（Hans Kelsen）认为：“国家的宪法，即通常将它的特征说成为国家的‘根本法’，是国内法律秩序的基础。”“实质宪法，不仅可以决定立法的机关和程序，而且在某种程度上，还可以决定未来法律的内容。宪法可以消极地决定法律必须不要某种内容。……宪法也可以积极地规定未来法律的一定内容。”

但是，需要指出的是，宪法作为政治共同体的基本法秩序，它的主要目的是为了实现组成政治共同体（国家）的人类的自身利益。因为国家与国家权力不是被预先设定出来的，只有当人类生活中存在着的不同利益、诉求及行为方式的多样性被约束成为统一的行为或行动，并由此构建出政治统一体时，国家与国家权力才能现实地存在。因此，从宪法功能的价值目标出发，调整国家权力与公民权利之间的关系，无疑是宪法作为政治共同体的基本法秩序终极价值目标。近年来我国宪法学界对宪法概念的研究，也大都强调了这一点。

（三）宪法概念的阶级分析

与西方法学家的观点不同，马列主义经典作家们是从阶级分析的角度，对宪法的概念及其实质进行剖析。

首先，宪法是国家的根本大法。斯大林指出：“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法，而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作，而要求有这种工作。宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础。”毛泽东也认为：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”“一个团体要有一个章程，一个国家也要有个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”

其次，宪法是阶级斗争的产物和总结，反映了阶级力量的对比关系。列宁指出：“什么是宪法？宪法就是一张写着人民权利的纸。真正承认这些权利的保证在哪里呢？在于人民中那些意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。”“宪制的实质在于：国家的一切基本法律和关于选举代表机关的选举权以及代表机关的权限等等的法律，都表现了阶级斗争中各种力量的实际对比关系。”他针对“宪制不是阶级斗争的新场所、新形式，而是一种像自由派教授们所说的‘法制’、‘法律秩序’、‘共同福利’之类的抽象的福利”的观点，指出：“专制制度也好，立宪君主制也好，共和制也好，都不过是阶级斗争的不同形式。”

最后，宪法是掌握国家政权的统治阶级意志的体现。马克思在谈到不列颠宪法的实质时说过：“不列颠宪法其实只是非正式执政的、但实际上统治着资产阶级社会一切决定性领域的资产阶级和正式执政的土地贵族之间的由来已久的、过时的、陈腐的妥协。”列宁指出：“以前所有一切宪法，以至最民主共和的宪法的精神和基本内容都归结在一个私有制上”;“资产阶级的宪法上说：‘拥护私有财产的人和乞丐是平等的。’这就是资产阶级的自由。这种‘平等’把国家统治权交给了资产阶级。”因此，“我们的宪法，我们的苏维埃……是揭露资产阶级民主制虚伪骗人的本质的最好的宣传鼓动材料。”。

（四）宪法概念的特征分析

宪法作为国家根本大法，是宪法所特有的（法律）属性，也是宪法与普通法律的根本区别所在。而宪法作为根本法特征的基本表现，目前宪法学界比较一致的看法，都认为体现在宪法内容的根本性、效力的最高性和修改程序的严格性这三个方面。

较早系统提出这一观点的，是群众出版社出版的高等学校法学试用教材《宪法学》一书。其中在谈到宪法的根本法特征时，认为这个特征主要表现在以下三个方面：第一，宪法的内容和普通法律不同，宪法规定的是国家的根本制度，规定社会制度和国家制度的基本原则；第二，宪法的效力和普通法律不同，它是制定普通法律的依据，普通法律的内容必须符合宪法的规定；第三，宪法的制定、修改程序和普通法律不同。此后的一些著作和教材基本上都沿袭了这一观点，只是具体表述有所不同而已。这一观点虽然揭示了某些规律性的方面，但如果深入、仔细地研究，便不难发现，它并没有完全阐明宪法的根本法特征。因为所谓宪法的根本法特征，必然是其他规范所不具有的，仅仅只是宪法所特有的，并且是所有类型的宪法所共有的。但是，从上述各种观点所阐述的特征看，首先，内容的根本性固然是宪法与其他法律的主要区别，但也应当看到，尤其是在我们国家，除了宪法以外，执政党即中国共产党的纲领性、决策性文件的内容，同样是有关国家的根本制度和根本问题的，甚至是作为宪法内容修改和完善的指导，其根本性效力事实上要高于宪法。显然，内容的根本性并不能完全作为国家根本法的特征的体现。

另外，上述有关宪法的根本法特征的分析，基本上都是从成文宪法的角度分析、论证的，这无疑是片面的。因为宪法的根本法特征，既包括了成文宪法，同样也包括了不成文宪法。有学者正是从这一点上，对宪法学界公认的根本法特征提出了质疑，指出：“理论界关于宪法为国家根本法的论证有待修正，原因就在于，从宪法的内容、效力和制定与修改程序三方面进行的论证只适用于成文宪法国家。然而，我们难道能够说，实行不成文宪法的英国没有国家根本法吗？”另有学者认为，这种对宪法为根本法的解释具有很大的局限性，尤其是最高的法律效力、严格复杂的制定修改程序仅对成文宪法，特别是宪法典才适用。并指出：一个宪法的定义即概念所包括的内容，不仅应当被作为宪法看待的事物所特有，而且还必须为每一部宪法所具备，至少是在已知的宪法中没有相反的情况存在，才算得上是一个科学的概念，不致因有相反的情况存在而使概念所揭示的事物属性发生内部的矛盾。而根本大法说的宪法概念恰恰就是在这一点上存在着逻辑上的错误和缺陷。他还专门以英国宪法为例，指出了这种以成文宪法典的属性定义包括宪法性法律、宪法惯例在内的宪法，显然是犯了以偏概全的逻辑错误。因此，传统的分析和论证方法，具有很大的局限性，并不能准确揭示关于宪法的根本法特征的内涵。

其实，早在王世杰、钱端升合著的《比较宪法》一书中，对于宪法的特性问题，就已经作了形式上的特征和实质上的特征的区分。宪法形式上的特征，主要表现在两个方面：第一，宪法的效力高于普通法律；第二，宪法的修改与普通法律不同。这种形式上的特征，是成文宪法所具备的，也就是说，这只是成文宪法在形式上具有的特征，而不是所有宪法（即包括不成文宪法在内）都必须具有的特征。宪法实质上的特征，则是从宪法的内容而言，主要包括两个方面的内容：第一，关于公民个人的基本权利和义务；第二，国家机关的组织、职权及其相互关系。这种实质上的特征，是所有宪法（不论是成文宪法，还是不成文宪法）都具备的。因此，作为严格意义上的宪法的特征，只能是实质上的特征，而不是形式上的特征。也就是说，宪法的根本法特征，只能表现在实质内容上。正确认识这一点，对于准确揭示宪法的根本法特征至关重要。

那么，宪法作为国家的根本法特征，其实质内容究竟是什么？我们认为，要研究这个问题，首先不能脱离“法”这个基本的前提。宪法固然具有与普通法律不同的某些重要特征，如历史性、纲领性等，但有一点是与普通法律相同的，那就是从本质上说，它们都是“法”。研究宪法的根本法特征，自然也就应当从“法”的角度着手。从这个意义上说，宪法首先是法，或者具体说，是部门法，这是我们探讨宪法根本法特征的法理前提，也就是说，宪法首先必须具备一般的法所具有的法理上的特征。

法是一定社会关系的调整者，统治阶级制定法的目的，是通过法来调整各方面的社会关系。而法对于社会关系的调整，是通过规定人们在一定关系中的权利与义务实现的。例如，行政法规定的是各级行政机关权力的运作过程中的相互关系以及与公民之间的权利义务关系；民法规定的是平等主体之间的人身、财产及其有关的权利和义务关系等。宪法同样不例外，它也调整一定的社会关系，但与其他普通法律所不同的是，宪法所调整的，是法所调整的各种社会关系中最重要、最根本的社会关系，即国家权力与公民权利之间的关系，并体现了调整国家权力与公民权利的根本的价值理念和制度安排。在此基础上，形成了特定的法律关系，即宪法关系。正如有学者所指出的：宪法关系是宪法规范调整一定范围内的社会关系的结果，是社会生活中最根本的权利义务关系，直接反映着特定社会的基本利益结构和政治结构，并构成其他法律关系的基础。因此，宪法作为根本法的最主要的和最基本的特征，就在于它所调整的社会关系的根本性方面，即宪法所调整的社会关系，是一个国家中最为根本的社会关系——国家权力与公民权利的关系。这种根本性的属性，具体表现在以下几个方面。

首先，规定的原则性。原则性是宪法所调整的社会关系的根本性的突出表现。正因为宪法所调整的是一个国家中最根本的社会关系，这就决定了它在较多的情况下，对于特定社会关系的调整，通常只能是比较原则的，如对于国家权力与公民权利关系的相关规定，通常只是一些确认性的规定和制度安排，而不作具体规定。但这种原则性从另一方面来说，又正是其根本性的体现，因为这种原则性的调整是其他普通法律对于该社会关系的具体调整的基本依据和准则。

其次，内容的适用性。宪法对国家根本社会关系的调整虽然具有原则性的特点，但这种原则性与适用性并不矛盾，更不是互相排斥的。如前所述，宪法就其性质而言，同样也是“法”，并且首先是“法”，它与其他调整一定的社会关系的部门法一样，调整着特定的社会关系，即国家权力与公民权利关系。也正因为如此，宪法同样具有其他部门法所具有的一般法律特征，即适用性与制裁性。这也是宪法作为国家根本法的重要的法理前提。

最后，手段的根本性。宪法是对国家根本社会关系的调整，即国家权力的制约与规范以及公民权利保障的最根本的手段。尤其是在一些涉及公民权利的侵权案件中，当普通法律不能起到有效调整和保护的情况下，宪法作为有关公民权利保障的“最高层次”的根本法律，从理论上说，应当是公民权利保障的最终的和最有权威的法律依据，运用宪法手段，援用宪法的有关条文进行司法裁决，从某种意义上说，无疑是法律救济的合适的和最终的手段。这也是宪法的根本法特征的形式属性，是宪法的最高权威的体现，是宪法作为根本法的体现。

宪法之所以是国家根本法，主要因为它所调整的社会关系，即国家权力与公民权利之间的关系，是国家根本的社会关系。（公民）权利制约（国家）权力是宪法的核心，并通过这种制约关系，实现保障公民权利的终极目标。

二、宪法的基本原则

宪法的制定与其他法律一样，都需要遵循一定的原则，这种原则一般表现为一种理论依据或行为准则。宪法作为国家的根本大法，其原则自然是多方面的。在这些原则之中，有一部分是调整整个国家制度和社会制度的根本原则，它集中体现了宪法的基本精神，统率宪法的基本内容，贯穿于宪法的始终，决定和影响宪法的其他原则，这些就是宪法的基本原则。因此，宪法的基本原则，就是在制定和实施宪法时所应当遵循的基本的指导思想、基本理念和理论依据。这些基本原则通过宪法规范表现出来并贯穿于宪法始终，体现出宪法的基本精神，并且反映了人类社会宪政文明发展的基本轨迹和普遍规律。同时，宪法的基本原则又是宪法本质特征的集中表现，是建立在一定经济基础之上的民主制度的法律化，反映国家的本质与发展方向。因此，不同类型的宪法，虽然在宪法基本原则的表述方面有相同或者相似之处，但其本质与包含的意义是不同的。

（一）宪法基本原则概述

近代宪法是资产阶级革命的产物。资产阶级革命过程中形成的一些基本的宪政理念，在各国的制宪实践中得到了具体的体现和贯彻，成为制宪和行宪所共同遵循的基本原则。这些原则包括人民主权原则、人权保障原则、权力制约原则以及法治原则等。

1．人民主权原则

人民主权原则，亦称主权在民或国民主权原则，其核心是指国家权力来源于人民，属于人民。主权思想是由法国法学家和政治学家让·布丹（Jean Bodin）在其所著《论共和国六书》中提出的。他将主权定义为不受法律约束的凌驾于公民之上的最高权力，并认为主权是永恒的、不可转让的。至17、18世纪，随着资本主义的发展，法国的卢梭等启蒙思想家们针对“君权神授”、“朕即国家”的理论，提出了人民主权的理论。这一理论以社会契约论为基础，认为人们以社会契约的方式建立国家，其最高权力属于人民，国家主权由人民行使。这种人民主权的内容主要有以下几方面：（1）主权的不可转让性。人民主权是不可转让的，因为它是公意的体现和运用；（2）主权的不可分割性。人民主权是不可分割的，因为代表主权的意志是一个整体；（3）主权的不可代表性。主权是不能代表的，“主权本质上是由公意所构成的，但是意志又是绝不可以代表的；它只能是同一个意志，或者是另外一个意志，而绝不能有什么中间的东西。”（4）主权的绝对性。主权是绝对的、至高无上的和不可侵犯的。

正是在此基础上，卢梭认为法律是由国家主权者制定的，是人民公意的体现，“凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的；那根本就不是法律。”虽然从理论上说，卢梭的人民主权的理论是不完善的，但它在当时的历史条件下，公开否定了主权在君的封建制度，在很大程度上推动了资产阶级革命的发展。因此，在革命中取得胜利并建立政权的资产阶级国家都将人民主权写进了宪法或宪法性文件，如法国《人权宣言》第3条规定：“整个主权的本源主要是寄托于国民。任何团体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”此后，人民主权更是成为资产阶级国家的一项基本的宪法原则。如法国现行《宪法》第3条规定：“国家主权属于人民，由人民通过其代表和通过公民投票的方法行使国家主权。任何一部分人民或者个人都不得擅自行使国家主权。”法国著名的政治思想家托克维尔在评论美国宪法关于人民主权原则时，也指出人民主权原则的根本意义，就在于明确了这样一个事实，即“人民是一切事务的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民。”

2．人权保障原则

人权，按一般意义的理解，就是作为一个人所应当享有的权利。资产阶级在反对封建主义的过程中，针对“君权神授”的理论，提出了“天赋人权”的理论。这一理论的奠基者，是英国的洛克和法国的卢梭。

洛克认为，人天生都是自由、平等和独立的，根据自然法，人们享有某些天生的不可剥夺的自然权利，这些自然权利包括人的生命、财产和自由。卢梭认为，按照自然法的原则，人们要在完全平等的基础上自愿结合，建立国家，制定法律，以便保证每个人的天赋权利——自由、生命和财产。因此，“每个人都生而自由、平等”，“放弃自己的自由，就是放弃自己做人的资格，就是放弃人类的权利，甚至就是放弃自己的义务。”

既然人权是与生俱来的，是“天赋”的，并且是不可侵犯的，因而争取人的这种天赋权利的斗争，也就成了资产阶级反对封建专制制度革命的重要组成部分。取得革命胜利并建立政权的资产阶级先后将人权的保障作为一项基本的宪法原则确立下来。美国《独立宣言》根据“天赋人权”的学说，公开宣称：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的的，那么，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。这新的政府，必须是建立在这样的原则的基础上，并且按照这样的方式来组织它的权力机关，庶几就人民看来那是最能够促进他们的安全和幸福的。”法国大革命时期制定的《人权宣言》也宣称：“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的”（第1条）;“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫”（第2条）。这些内容，基本上都被写进了宪法之中，成为资本主义国家宪法的重要的和基本的内容。

当然，由于人权概念本身的抽象性和内涵的不确定性，使得这一原则在各国宪法中的具体表现各不相同。一般而言，对人权的概念可以从两个不同方面理解，即“应然”意义上的人权和“实然”意义上的人权。应然意义上的人权可以说是人权的原始意义，即一个人所应当享有的权利，或者说“天赋”的权利。这种意义上的人权，主要是作为一种价值目标的追求，因而对这种应然权利的保障，更多是道德意义上的，因为究竟哪些权利是“天赋”的，或者说是“应当”享有的，并不非常明确。而且随着人类自身物质生活水平和精神生活水平的发展和提高，对应然权利的认识也不断变化。实然意义上的人权是作为一个具体的人在国家中依法享有，并由国家宪法和法律予以保障的权利，这种实然意义上的人权，实际上就是通常说的“公民权”与“公民基本权利”。国家宪法和法律所保障的，也只能是这种实然意义上的权利。

3．权力制约原则

权力制约是宪政的基本要求和特征，也是现代国家宪法有关权力分配和国家组织的基本原则。而两种不同类型的宪法在权力制约原则的具体表现上也是不同的。资本主义国家普遍采用分权制衡作为权力制约的手段，它有两个基本特点：第一，把国家权力分为立法权、行政权和司法权，并分别由三个不同的国家机关行使；第二，在不同的国家机关之间建立一种相互平衡、相互制约的关系。尽管在不同宪政模式的国家，分权制衡的表现形式并不完全一致，但分权的精神却始终贯彻于国家权力的划分及统治方式之中。社会主义国家则以民主集中制作为国家权力运行的基本原则，并具体表现为“议行合一”的国家制度。

分权作为一种政治理论，有着悠久的历史。早在古希腊时期，著名的思想家亚里士多德在《政治学》中，就提出了将国家职能分为议事的职能、行政的职能和审判的职能的观点。但近代宪政意义上的分权学说，则是由英国的洛克提出，并由法国的孟德斯鸠发展完善的。洛克认为：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律的时候，使法律适合于他们自己的私人利益。因而他们就与社会的其他成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”因此，社会的完整性和最终目标就要求一个其“公共权力”依法受到限制和划分的宪政政府。

孟德斯鸠在洛克分权思想的基础上，系统阐述了“三权分立”的理论。他认为，应当将国家权力划分为三个部分，即立法、执行公共决定（行政）和裁判个人案件（司法）的权力，并分别由不同的机关或者个人掌握。这是国家权力集中于少数人或者个人手中，确保公民自由特别是政治自由的必要条件。孟德斯鸠认为，政治自由只有在“权力不被滥用的时候才存在”。他指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有限制的地方才休止。”因此，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”

孟德斯鸠的三权分立理论，对资本主义国家的宪法产生了直接影响，并成为资本主义国家宪法的一项重要原则。法国的《人权宣言》中就公开宣称：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”美国宪法与法国宪法都是直接根据三权分立的理论，确立了各自的宪政体制。尽管后来资本主义国家宪政中的分权模式并不完全一致，其中具有典型性的，有美国的三权均衡模式、英国的以议会立法权为重心的模式和法国的以总统行政权为重心的模式，但它作为宪法的基本原则，在资本主义国家宪法中得到了普遍的贯彻，对于健全和完善资本主义国家的法治与民主宪政制度，发挥了极为重要的作用。

4．法治原则

法治，又称“依法治国”，是相对于“人治”而言的，它指的是一种治理国家的理论、原则和方法。其基本含义是：（1）法律必须是公开的、普遍的、稳定的、明确的、合乎实际的、对所有人同等适用的；（2）法律必须是善意的、合乎情理的；（3）法律具有最高性，不允许存在超越于法律之上的权力；（4）法律必须是可知的、可以信赖的，这意味着法律的制定和实施要依据事先公开的、制度化的程序规则；（5）法律面前人人平等；（6）一切法律都不得违背宪法，不得侵犯宪法所保障的权利与自由。

人类社会在国家权力与公民权利这对法律关系的发展上，曾经经历了三种形态。

（1）“人治”的形态，这是一种由个人或少数人按照其所好决定国家政治的运作，是立法、行政以及司法活动最终由个人或少数人决定，并且不受任何监督的政治形态。在这种形态之下，人民的自由、财产和安全完全由统治者决定，一旦遇到暴君统治，人民除了采用暴力革命的手段进行反抗外，没有其他办法；暴力革命的结果，又往往是国家和社会的政治动荡。

（2）“法制”的形态，又称“法律国家”，它是由国家（统治者）制定各种法律，行政机关依照法律行使权力，司法机关依照法律独立行使审判权，以保证审判公正的政治形态。比起“人治”而言，法制无疑是一个进步，但在“法制”形态下，立法机关并不是真正由公民选举的代表所组成，也不受民意的监督和制约，因而就无法保证立法的内容真正反映人民的意志和需要。如果遇到贤明的立法者能够制定维护人民利益的法律规范，那么公民的合法权益还能够得到有效保障；反之，如果法律内容完全违背了人民的意志，而仅仅只是少数统治者意志的体现，法律也只是统治者行使统治权的工具，那么在这种情况下，即便有公平、公正的司法，公民的权益也不可能得到保障，因为它所依据的法律本身就已经背离了公平和正义。

（3）“法治”的形态。在“法治”形态之下，存在着依照立宪主义原理所制定的宪法，明确宣示了国民主权，确认并保障基本人权，确立分权制衡的机制。在“法治”国家，根据宪法的规定，法律是由定期选举产生的代表所组成的立法机关制定的，并由行政机关执行，一旦发生争议，则由司法机关依法独立进行公平、公正的审判。更为重要的是，在“法治”形态下，立法机关虽然代表民意，但并不是万能的，它除了要受到民意的监督外，更要受到宪法的约束，法律不得违反宪法，不得制定侵犯宪法所保障的基本人权的法律。从“人治”、“法制”以及“法治”三种形态而言，“法治”形态对于国家权力与公民权利关系的处理方面，无疑是比较理想且相对而言是最为合理的一种政治形态。从“人治”形态到“法治”形态的发展进化过程，本身就是人类社会政治文明发展进化的过程。

早在古希腊时期，著名思想家亚里士多德就对“法治”作过经典的阐述：“法治包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”这一观点，对近代资产阶级法治理论的形成产生了重大影响。以洛克、卢梭为代表的启蒙思想家们从社会契约论出发，提出了系统的法治理论。他们认为，人民组成政府的目的，是为了保障其天赋人权，如果政府滥用其权力，就违背了这一宗旨，那就应该予以制止，而制止的最好方案或原则，就是法治。

在后来的资产阶级革命时期，资产阶级以法治原则为武器，反对君主专制。在著名的《人权宣言》中，就对这一原则作了很好的确认：“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。因此，各人的自然权利的行使，只以保证社会上其他成员享有同样的权利为限制。此等限制仅得由法律规定之。”（第4条）“法律仅有权禁止有害于社会的行为。凡未经法律禁止的行为即不受到妨碍，而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为。”（第5条）“法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的。在法律面前，所有的公民都是平等的。”（第6条）法治原则在各个资本主义国家的宪法中得到了充分的体现。它们将宪法视为国家的最高法律，主张法律面前人人平等，保障公民的宪法权利和自由，通过法治的途径，制约政府权力，并将法治作为资产阶级民主制度的重要保障。

（二）宪法基本原则的不同功能

宪法的基本原则指导着宪法的制定与实施。宪法是以基本原则为基础设计国家制度，构建国家权力格局，在政治的稳定运行中保障人权，实现自由，从而构建起宪政的大厦。从宪法基本原则的功能而言，不同原则所发挥的功能是不同的。人民主权原则确立了宪法的正当性基础；人权保障原则宣告了宪法的核心内容与价值目标，并与此区别于古代宪法；权力制约原则构建起国家权力运行的基本格局；法治原则确立了国家和社会运行的基本规则，实现对整个社会的规范与整合。

1．人民主权原则：确立了宪法的正当性基础

宪法作为法的一种，其正当性自然也来自于民意，而且是民意的集中与抽象，从这个意义上说，宪法的正当性远远高于合法性范畴。而人民主权原则通过宣告国家的一切权力来自于人民，保证了民意的基础性与至上性地位，从而在根本上确立了宪法的正当性基础。

人民主权原则作为宪法的一项基本原则或者主要原则，其核心内容就在于明确了国家主权属于人民，政府的权力来自人民，因此，政府的建立应该经人民的同意，政府的权力应受人民的监督。在政府和人民的关系中，人民是主人，国家机关及其工作人员只是受托者。既然政府的权力来自人民，人民就有权要求政府为人民服务。这就构成了其他所有宪法原则的前提与基础。而在现代民主政治体制下，人民主权原则的基本要求，就是人民通过制宪行为，确立民主的程序和民主的制度去监督、控制国家权力的行使，协调公民权利、国家权力和社会利益三者之间的关系，从而引导国家政治民主化的发展方向。正如美国当代宪法学者布鲁斯·阿克曼所指出的那样：“‘人民’并不是超人的代名词，而是一个能有效地促进政治精英和人民大众进行有效互动的程序。……如果高级法创制的体制能够正常运转，它将有效地引导积极参与宪法讨论的公民实现普通百姓和政治精英之间的对话——它将首先赋予持不同观点的政治精英们阐明各自宪法观点的机会；尔后，它会引导人民参与到宪法讨论中来，并通过投票表明自己的立场。而公民投票又为政治精英们在下一阶段提出怎样的宪法讨论主题指明了方向。”

2．人权保障原则：宣告了宪法的核心内容与价值目标

近代宪法所追求的价值和目标就是保障人权，可以说，没有对人权保障的倡导，就没有近代宪法的产生。如前所述，启蒙运动时期，在法学领域兴起了对后世影响深远的古典自由主义法学，它在新教改革强调个人自主和良心自由的基础上，吸收了古代相对于奴隶的自由人的“自由”的概念，并应资产阶级的需要而产生。当时的启蒙思想家强调人的价值即人的尊严、个体自主和自我发展，以及在政治、经济、宗教、科学等方面的个人主义信念，逐渐成为思想主流。诚然，由于文化背景的不同，启蒙思想家们对自由主义的认识也不可避免地产生歧义，但其核心却是一致的，那就是：自由是个人权利即人权的具体体现，同时，它的实现必须以法律的认可与保障为条件。

可见，作为启蒙思想家们所倡导的自由主义的核心内容的“自由”，实质上是一种“法律上的自由”，它要求在法律的范围内，排斥外在的强制和干预，保证个人意志的充分实现。它的本质在于对人权的法律认可与保障。而要实现对人权的保障，最根本的就是要树立起人权的至上性，在这种条件下，近代宪法应运而生，它从根本上规定了人权的至上性，并以一系列相关的制度设计保证了人权的实现。作为人权至上与人权保障的载体，宪法本身也因此赢得了至高无上的地位。而宪法要保持自己的至尊地位，就必须始终以人权保障作为核心目标与价值追求，在自身的发展中不断加深对人权保障的程度。“宪法并非以这种组织规定与授权规范来作为核心，其存在的目的也只在更基本的规范，亦即匡辅自由规范的人权规范……人权规定就是构成宪法的核心的‘根本规范’”。

近现代宪法基本上都是“沿着规范公权力，保护私权利的路径而演化的。从个人与社会、国家的互相关系看，宪法的基础是权利，通过对公权力的限制来保护私权利既是宪法的价值取向也是宪政的制度原理。……宪法本身不是宪法制定者的目的，只有通过宪法来最大限度地实现全体社会成员共同的利益和普遍的个人自由，才是宪法制定者真正的立宪意图。”所以，用于调整根本社会关系的宪法，在历史演进过程中形成了自身的特殊精神品格——人权保障。

3．权力制约原则：构建国家权力运行的基本格局

宪法在其最原始的意义上就是关于国家权力的制度安排。那么，怎样的安排才是合理的，依据什么原则才可以达到国家权力的合法有效行使？这个问题的答案就是——分权制衡。这是因为，权力作为一种支配力量，本质上是一种意志的强加，而且，权力由于天然的扩张性，总是在不断地自我膨胀，从而极易产生滥用和腐败的危险，所以，对权力加以限制的思想很早就体现在了人们的政治实践中。特别是到了近代，虽然人权保障的思想日益成为社会的主流与宪法的核心目标，但是分权制衡的原则并没有因此而被抛弃，反而获得更为充实的完善，通过分权制衡保障权利的思想深入人心。可以说，对于权力的分配与制衡始终是各国宪法在设计安排国家制度时所遵循的首要原则。

4．法治原则：确立了国家和社会运行的基本规则，实现对整个社会的规范与整合

法治原则作为宪法的基本原则，明确了宪法至高无上的地位，以宪法为根本准则，确立了国家和社会运行的基本规则，实现了对整个社会的规范与整合。宪法是国家权力的来源，它使国家权力具有法律上的正当性，它使公众树立起对国家的忠诚和信任，强化他们的服从意识及责任意识，而这正是宪法进行社会整合的一个前提。同时，宪法还将包括国家权力在内的一切公共权力纳入一定的制度轨道，使各种权力在以宪法为首的法律体系内实现分立制衡与有效行使。同时，宪法通过确立统一价值观而促进社会整合。基本价值观的一致是社会整合的基础，一个社会要达到一定程度的整合，必须使其社会成员就社会最基本的价值观念取得一致，而以宪法为首的法律体系则是寻求这种价值一致性的重要手段。当然，宪法在确立统一价值观的同时，并不排斥价值的多样性，它强调的是基本价值观的一致，并不排斥社会的多样性存在，它不对社会成员的任何活动都作出规定，不代替人们对自己生活的选择。相反，它力求最大限度承认和保障个人生活的自主性和个人的创造性。这种在基本价值观念一致基础上的价值多样性，并不会破坏社会整合的思想根基，相反，它有助于社会的整合，因为它有助于消除和减缓实际生活多样性、复杂性与单一价值观的对抗，有利于人们的和平共处，促进社会和谐。

“争人权的人，先争法治；争法治的人，先争宪法。”这一句话很好地概括了法治与宪法之间的关系。近代宪政运动的旨趣就在于通过民主政治保障人权、实现人民主权，但是，民主政治必须获得制度保障，“法治却是最重要的一个条件”。只有实现法治，才能将一切权力的行使纳入稳定的轨道，才能将所有的利益冲突和平解决，最终实现权力之间、权力与权利之间、权利之间的和谐。宪法正是在此意义上以法治为基本原则，将国家的统治从“权力的统治”转变为“法的统治”，并在此基础上实现对整个社会的规范与整合；反之，也只有通过宪法，法治的精神和理念才能不断传播、渗透进社会各个领域，法治的方法与制度才能在全社会推广，进而将整个社会的发展纳入法治轨道。

（三）宪法基本原则之间的联系

1．人民主权原则与人权保障原则

人民主权原则与人权保障原则在价值目标上是一致的。“人民主权的主权性集中体现在两个方面，一是本国人民对内的自主权、自决权，二是在国际社会中民族自决权和独立权等。在第一个方面，人民主权需要本国人民设计最符合国情的宪政架构和民主体制，以满足人民充分的民主、自由和幸福生活。在第二个方面，则牵涉到民族国家如何参与国际活动，形成有利于各民族国家独立发展的国际政治、经济新秩序。”人民主权尽管在当今历史阶段还明显存在国家、民族性等现实差异，但从其根本性而言，仍是关注人民大众的幸福生活和基本权利的。从这个意义上说，人民主权原则与人权保障原则都是以实现和保障人权为依归，这种价值上的统一来源于人的自然属性与社会属性的统一，它们既是从“人之为人”的自然属性中得出的先验结论，也是在苦难的人类历史长河中得出的理性价值判断，是人民生活实践的总结。

人民主权原则与人权保障原则之间的联系，还具体表现为两者是相辅相成的。背离了人权保障的原则，就有可能成为无权利、无自由的民主，成为集权主义的民主，演变为“多数人的暴政”，最终成为对民主的背叛。同样，只有在人民主权原则指导下建立的民主制度，才能既畅达地抒发人们的公共意志，又使个体的权利能够得到法律的界定和尊重。具体说来，“由于人的本质在于人的社会性，即人类是以群体的形式存在和发展的，而群体中的个体又存在着利益差别、甚至利益冲突，现实的社会资源也是相对短缺的。所以，为了实现群体的和谐、稳定与发展，需要寻求一套公正而有效的决定公共事务和分配公共资源的机制。而在人民主权原则之下，人民可以直接或者通过选举代表来执掌和行使国家管理权，国家的管理必须基于人民的意志。”“民主过程的本质就是参与决策。民主社会中任何成员都不能保证他在参与的政治中一定稳占上风，但可以肯定（如果是真正的民主）他能公正地享有一份决策权。”在这里，政府的权力来自于人民大众，但又受到了制约，人民的立法必须经过正当的立法程序，立法的内容不能剥夺个人的基本权利和自由。

2．人民主权原则与权力制约原则

人民主权原则实现了对权力理性的要求，而对权力理性要求的实现，又必须对权力进行合理的配置，规范权力的运行，这正是权力制约原则所要解决的问题。人民主权标志着人民作为一个整体，享有主权，但是人民的权力又必须通过一定的制度设计将权力分散为不同组织和机构来行使的权力才能获得落实。尽管不同机构和组织的权力是由人民主权推导而来的，但是权力异化的现象却屡见不鲜，由人民的“公仆”变成人民的“主人”的现象极易产生。这实际上是一个悖论：主权要求主体归宿的集中统一，但具体的落实又要求权力的分解。要解决这一问题，就必须理性认识人民主权原则与权力制约原则的关系，通过人民主权指导下的民主制度，产生公共权力机构作为权力载体，又将公共权力机构的职能予以分化，使各权力机构之间形成相互制约、互相平衡的关系。

人民主权不是部分阶层或利益集团的主权，而应是由各个阶层、利益集团整合的权力。而以分权制衡为主要手段的权力制约，通过吸纳、协调众多的利益，通过对权力的合理分配，从而整合各种权力，使它们共同服务于人民的利益，不至于偏离人民主权这一根本原则。可以说，尽管权力制约并不能一劳永逸地解决人民主权问题，但至少在现阶段是实现人民主权最有效的手段。近现代世界各国的政治实践也充分证明了这一原理的科学性和合理性。权力制约是现阶段人民主权的主要保障措施，是对多元社会权力运行的最佳制度设计。

3．人民主权原则与法治原则

人民主权原则从理论上排除了统治权被少数人或集团垄断的可能性，以保障全体人民对权力的拥有为目标，建立起了国家统治原理。而法治原则是以实现权利、自由、平等为目标的国家功能形态，是依法实行统治的原理。两者在功能上是互补的，具有共同的价值目标——人权。具体说来：

首先，建立在人民主权之下的民主如果没有法治作为保障就不能实现，正如博登海默所认为的那样，法治有促进人类创造力的开发、促进和平和调整互相冲突的利益等方面的作用，而这些作用的发挥是因为法律的目的就是要起到一种制度性手段的作用，因为法律能够构造制度上的框架，为执行有关政治、经济、文化等方面的多重任务提供手段与适应环境，而这些任务则是一个进步的社会为满足其成员的要求而必须加以有效完成的。在法治的保障之下，建立在人民主权之下的民主政治体制，不仅使人民有权选派自己的代表管理国家事务或者亲自参加对公共事务的管理，而且能够使这种管理国家与社会的方式持续有效进行，巩固和稳定这种国家与社会的管理状态。此时，政治活动不再是个别人的活动，而是与人民的共同参与结合在一起。所以，人民主权的实现只能在法治国家的体系内才能获得实效性，才不至于偏离人权保障的核心，因为不论是多数人压迫少数人还是少数人压迫多数人都是专制；同时，法治国家所要求的权利、自由、平等等价值也需要在通过人民主权而建立的民主政治秩序中才能得以实现，没有民主政治秩序下的程序与环境，法治目标的实现将失去合理基础和必要的程序。

4．人权保障原则与权力制约原则

规范国家（政府）权力和保障公民权利，是现代宪法的政治特征。现代宪法是民主政治的产物。民主政治建立的首要前提，是承认公民在法律上的充分权利与自由；但这种权利和自由的实现，是建立在排除政府权力的非法干预的基础上的。排除政府权力的非法干预最好的办法，就是把政府权力的行使限制、规范在法定的范围以内。这个法定的范围，就是由宪法划定的。因此，宪法的基本目的，就是通过对政府权力的规范与限制，保障公民这种法律上的权利与自由。这也是制定宪法的基本政治目的。

宪法的核心价值，就在于规范国家权力和保障公民权利，而人类社会政治文明所反映的，也正是这种关系中进步、合理成分的历史积聚过程和状态。人权的实现是人类社会的终极目标，保障人权是宪法价值的起点和归宿，而人权的实现，又必须以民主的实现为基础。民主的基本内容，是公民权利的保障和实现。宪法作为民主政治的产物，在确认人民主权作为国家最高权力存在的同时，将人民主权外化和个体化为公民权利，并通过保障和发展公民的广泛民主权利来不断扩大和深化人民主权。同时，通过一系列的民主制度设计以及民主机制和民主运行模式的确立，为公民权利的实现提供制度保障。

人权的实现必须以民主的实现为基础，但民主不能保证人权的必然实现，在确认民主制度的同时，必须有一套健全的预防机制，对国家权力进行有效的控制和制约，这也是宪法所特有的核心价值。现代民主政治和政治文明发展的经验证明，尊重与保障人权所要求的民主政治发育程度，与权力制约机制的完善程度是互为条件的。没有对人权的高度尊重和全面保障，就不是现代法治社会，没有现代法治的健全和完善，也就谈不上政治文明对国家权力的有效规范和制约。而宪法正是通过对规范、控制国家权力的制度设计，为人权的最终实现提供了制度保障。宪法确认公民所享有的权利和自由，并由国家承担保障公民权利和自由的义务。国家权力的组织、运作，都是围绕这一中心任务进行的。其他价值的实现，如对经济制度的保障、人民主权的确立以及社会正义的实现等，最终都必须以人权的实现为归依。

5．人权保障原则与法治原则

法治是实现人权保障的必然要求。英国宪法学家戴雪在《宪法精义》一书中对法治原则的内涵作了这样的表述：法治是宪法的一个基本原则，它具有三种意义。首先，它意味着法律之于武断权力的影响而言具有绝对的至高无上或优势地位，它排斥政府的专断、特权或者广泛的自由裁量权的存在；其次，它表示法律面前的平等，或者说各阶级受治于同一法律，受同一法院管辖；最后，法治可以用来表述这样一种事实，即宪法法，或那些在外国自然构成宪法法典一部分的规则，不是个人权利的渊源，而是个人权利的表现。可见，对于戴雪而言，法治含义的精义在于个人权利与自由，法治就是对个人权利与自由的法律保障。这一观点逐渐得到了传播与社会的认可。资产阶级在建立共和国后基本上都将法治上升为一项基本的宪法原则，从而制定宪法并在宪法的实施中践行法治。1959年在印度召开的国际法学家会议所通过的《德里宣言》就明确重申了法治这一精义，它提出了法治应当贯彻的三个原则：“第一是保障人权、保障人类尊严；第二，法治不仅要求为制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府有效地维持法律秩序，借以保障人们具有充分的社会和经济生活条件；第三，司法独立和律师自由。”《牛津法律大辞典》针对法治的含义也写道：“在任何法律制度中，法治的内容是：反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护大量的平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等……它不是强调政府要维护和执行法律及秩序，而是说政府本身要服从法律制度；而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。”

人权保障原则是法治原则的前提和核心，没有人权，就不会有法治原则的存在和扩展。而法治原则的存在，又反过来为人权提供了生存与生长的温床。没有法治，人权只能是空中楼阁。

6．权力制约原则与法治原则

法治的目的在于追求一种包括政府权力在内的一切公共权力以及个人权利都受到普遍有效的规范与控制的一种社会秩序，最终达到政治生活和社会生活的民主与有序。权力制约从最早的制约政府权力，发展到后来制约包括政府权力在内的一切公共权力，可以说在对象上，法治涵盖了权力制约。尽管两者在侧重点、内容上存在明显的差别，但其价值目标是一致的。权力制约是为了防止权力滥用以保障公民权利，这一目标只有通过法治才能稳固地实现。法治是人类探索政治稳定、社会和谐的宝贵经验。权力制约的制度设计只有在法治允许的范围之内才能获得稳固与实效性。反之，只有通过权力制约才能使法治之下所立的法是良法，并保证良法得到实施。这是因为，通过政府内部立法权、行政权、司法权等之间的分立与制衡，可以有效防止立法权制定违背人权之法；防止行政权滥用，保证行政权严格执法；防止司法腐败，保证司法权严格司法。而且，立法权所制定的良法又通过对权力制约的诸种手段的范围、程序、条件等加以完善，从而保证了制约手段的合法性与合理性。可以说，法治为一切权力、权利都划定了合理的界限，为权力之间、权利之间以及权力与权利之间的冲突设定了稳定的处理机制。特别是在近代人权理念赋予了法治新的生命后，法治的逻辑力量战胜了武力的力量逻辑，人们逐渐接受法治给自己带来的稳定与安全，社会也在法治之下日益建构成熟，国家更是在法治之下收敛自己、尊重社会、保障人权。

三、宪法的创制与结构

（一）宪法制定

一个国家宪法秩序的形成与宪法制度的确立，首先是通过宪法的制定实现的，即通过行使制宪权制定宪法，由宪法具体规定和分配国家权力体系与公民的基本权利。宪法制定不仅是一个程序问题，更是一个重要的宪法学理论问题。宪法制定的核心问题是制宪权的问题。这个问题直接反映了“人民主权原则”在现实宪法中的实践，是实现宪法基本价值目标的关键问题。对制宪权问题的深入探讨，对于推进社会主义民主政治和政治文明的发展，完善我国的宪政制度，都具有重要的理论意义和实践意义。

1．宪法制定的含义

宪法制定又称制宪或者立宪。就一般意义而言，宪法制定是指一国的人民或掌握国家政权的统治阶级根据特定的程序制定具有最高法律效力的宪法的行为。宪法制定有广义和狭义之分。广义的宪法制定指整个宪法创制的过程，包括宪法的制定与宪法的修改；狭义的宪法制定仅指宪法的原始创立，不包括宪法修改。本书所说的宪法制定，是就后者而言的。

宪法制定的目的在于通过宪法制定这一行为，将国家的民主制度法律化、条文化，以确定和规范国家政权和社会成员所享有的各项基本权利。因此，它具有以下特点：

首先，原创性，即制宪行为是一种原始的创制行为，通过制宪活动，制定规范的宪法文本，确立一套国家的民主政治制度。它可以参考、借鉴之前或者其他国家的制度或经验，但与之前或者其他国家的制度或经验有着本质的不同。这也是宪法制定与宪法修改的主要区别所在。

其次，终局性，即通过制宪活动，最终确立国家的根本制度。这在成文宪法国家，主要表现为制定宪法典的行为。宪法典一经制定，除非国家政治发生根本性变革，否则不能被废除。从这个意义上说，制定宪法的行为不能轻易地重复。这也是宪法制定与其他创制宪法规范的行为，如制定宪法性法律、创立宪法惯例、解释宪法等行为的主要区别所在。

最后，历史性，即制宪活动不可避免地要受到本国的历史和文化传统等方面因素的制约，也就是说，一个国家不可能一开始就制定一部完美无缺的宪法，任何宪法都有其历史局限性，但这并不能成为否认宪法制定的正当性的理由，而同样，这也是宪法修改的必要性的原因。在这方面，美国宪法就是一个典型。

2．制宪权的性质

近代宪法的基本原则之一，就是人民主权原则。根据这一原则，国家权力来源于人民，属于人民，人民通过制宪行为，确立民主的程序和民主的制度以监督、控制国家权力的行使，协调公民权利、国家权力和社会利益三者之间的关系，从而引导国家政治民主化的发展方向。就此意义而言，国家主权的归属主体与制宪权的归属主体是同一的，在人民主权原则之下，制宪权的主体毫无疑问应当属于全体人民（或国民）。因此，制宪权属于人民，是人民主权原则的应有之意，也是人民主权原则的核心。

法国大革命时期的学者西耶斯对制宪权的这一性质进行了精辟的阐述。他指出：“在所有自由国家中——所有的国家均应当自由——结束有关宪法的种种分歧的方法只有一种，那就是要求助于国民自己，而不是求助于那些显贵。如果我们没有宪法，那就必须制定一部：惟有国民拥有制宪权。”西耶斯的制宪权理论对近代宪法学理论的发展产生过重要的影响，并且与人民主权的宪法思想是相吻合的。因此，尽管后来学者们对制宪权的性质有不同看法，但我们认为，关于制宪权的性质问题，以下几方面的因素是必须考虑的：

首先，制宪权是一种事实性的权力，而非创设性的权力。制宪权的概念是外于宪法，而非由宪法产生的。宪法本身无法创设或者规范制宪权行使的方法和程序，相反，正是国民行使了制宪权，才“产生”了宪法。因此，制宪权不是由宪法“赋予”的，因而也不能由宪法加以限制或者取消。

其次，制宪权是基于一种理念的预设，而非一种制度的肯定。正因为制宪权是先于宪法、外于宪法而存在的，因此，它只能是基于一种宪法理念的预设，那就是在现代民主国家，制宪权“应当”属于全体人民。这种理念的预设是在长期的历史发展过程中形成的，它渊源于自然法思想，蕴涵着人们对宪法的一种信仰和信念。

再次，制宪权是一种优于宪法的最高权力，而非从属于宪法的权力。制宪权是人民表达制定宪法意愿的决定权。正是这种具有决定性作用的制宪权创制了宪法，并且再由宪法创制了国家权力。制宪权的行使，意味着宪法规范体系的重新建立，并赋予了宪法的正当性与合法性基础。正是基于这种正当性与合法性，宪法才得以建立相应的国家制度，有效支配、运作国家权力。

最后，制宪权本质上是一种政治性的权力，而非法规范性的权力。制宪权的产生，首先是基于一种政治的正当性理念，并将这种政治理念运用于政治实践，即人民掌握国家权力，并通过制宪权制定宪法，确认国家权力的最终归属，规范国家权力的运作。宪法制定的程序和过程，是各种政治力量平衡与妥协的过程。制宪权的行使，并不是由宪法加以规范的，而是政治经验的产物。

3．宪法制定与宪法修改

宪法是一个国家的根本法，是国家的立法基础和政权合法性的根基。因此，宪法的稳定性显得十分重要，它直接关系到宪法的权威是否得以树立、良好的宪政秩序是否得以形成以及宪法能否被人民普遍信仰的问题，可以说，宪法的稳定性是宪政和法治的内在要求。但是，宪法的稳定性也是相对的，宪法规范存在和发展的客观基础是宪法和社会现实的协调，当社会现实发生了变迁，必然需要通过宪法的确认而获得合宪性评价。当宪法规范与社会现实发生根本性冲突时，可以通过宪法修改而使宪法与社会保持协调，从而促进宪法功能的发挥。可见，宪法的稳定性价值和适应性价值是并重的，既要稳定宪政制度，又要使宪法及时反映社会变革的要求，宪法修改正是协调这种稳定性和适应性的基本手段之一。

对于宪法制定以后能否进行修改的问题，一直存在各种不同的观点。对于此问题，马克思主义理论作出了科学的回答。马克思曾经以拿破仑法典为例，认为法律应当与社会关系相适应，否则就会成为“一叠不值钱的废纸”。列宁则一针见血地指出，当法律与现实脱节的时候，宪法就是虚假的。因此，社会主义宪法应当在实际运用中得到修正和补充。按照马克思主义的观点，宪法是一个国家阶级力量对比关系的表现，阶级力量对比发生了变化，必然要求对宪法进行修改以重新确认这种阶级力量的对比关系，否则，阶级斗争就可能逾越法制的轨道，酿发剧烈的革命行动。而且，宪法作为上层建筑的重要组成部分，也必然受制于经济基础的变迁，受制于生产力发展的水平。一个国家政治经济形势发生了重大的变迁，如果宪法不进行必要的修改，必然会阻碍经济发展和社会进步，宪法的权威性也必然受到损害。因此，马克思主义经典作家们都认为宪法修改是可能的，也是必要的。

其实，世界宪政史已经反复证明，宪法修改是绝对的。到目前为止，尚未发现哪个国家的成文宪法是固定不变的“永恒宪法”，即使有些国家在制订宪法的时候抱着制订一部“永恒宪法”的美好想法，最终还是没有也不可能实现。例如苏丹共和国1970年颁布了“永恒宪法”，而1985年就通过了更改国名的决议，实际上修改了宪法。“永恒宪法”的失败反映一种理性主义的浪漫情怀的幻灭。在当前世界各国的成文宪法里，绝大多数都规定了修改宪法的程序，这足以说明宪法修改乃是各国宪政观念的共识。因此，宪法修改是必然的，不同的是各国修改宪法的幅度和频率。

宪法修改是解决宪法规范与社会现实冲突的基本方式之一。世界上绝大多数国家的宪法明确规定了宪法可以修改，而且各国宪政运行中都存在着宪法修改的实践。宪法学界对宪法修改的具体表述并不完全一致，有狭义和广义两个层次。狭义的宪法修改，指的是宪法在实施后，由于政治、经济、社会形势发生重大变化或者宪法自身条款的缺陷，导致继续执行遇到困难时，由有权机关依照法定程序对其内容与条款作出书面变更的行为过程。而广义的宪法修改除了这种直接变动宪法文本的方式以外，还包括通过立法、宪法解释、宪法惯例及其他“无形修改”方式，在不改变宪法文字的情况下，使宪法的含义发生实际上的变化。当然，我们一般所说的宪法修改，主要指的是狭义的宪法修改。从狭义的宪法修改的概念看，主要包括以下几方面含义：

首先，宪法修改的前提，是宪法条文与客观现实之间产生不协调，并因而影响到宪法的具体贯彻实施。导致这种不协调的原因主要是来自于两个方面：一是客观方面的原因，即由于政治、经济、社会形势等发生了重大变化，而原有的宪法条文内容已经不能适应这种变化，并且在一定程度上影响、甚至是阻碍了社会的发展；二是主观方面的原因，即由于制宪时各方面条件的限制，使得在条文内容上存在一定程度的不足或者缺陷，而随着社会的发展，这种不足或缺陷已经影响到了宪法条文的继续执行。

其次，宪法修改权只能由特定的机关按照法定的程序行使。宪法修改是一件非常严肃的事，因此，不仅宪法修改权（也称修宪权）只能由特定的机关行使，而且在行使修宪权时，必须依照法定的程序，这种法定程序要比普通法律修改的程序更为严格、复杂。

最后，宪法修改主要是以特定的方式，对宪法的文本作出书面的变更，这种特定的方式是以宪法修正案的形式表现出来的。

4．制宪权与修宪权的关系

从权力的位阶构造看，修宪权的地位低于制宪权，受到制宪权的制约。制宪权是人民意志的最高体现，修宪权的合法性也来源于此。修宪权的行使不得侵犯制宪权的作用范围。另外，制宪权作为人民主权的重要体现和具体载体，也必然会在宪法之中将一些关涉人民主权的基本原则作为宪法规范的核心规定下来，作为宪法的根本规范，即所谓的“宪法核”。修宪权作为制宪权的派生权力，决定了它在宪法的权力位阶构造中要低于制宪权，其行使自然不能侵害到这些“宪法核”。由此可见，修宪权本身并不是可以任意行使的至上性权力。从修宪权的性质和地位可以看出，修宪权具有不宜轻易动用的特点。因为宪法是一个国家的根本法，具有一定的刚性，它是国家的立法基础和人民福祉所在，也是人民制宪权的重要体现，对宪法的修改必然会影响到宪法的权威，关系到宪法秩序的形成和宪法价值的实现，甚至动摇国本。

（二）宪法结构

宪法结构是指成文宪法（宪法典）的形式与内容上的体系和构成。成文宪法是根据一定的逻辑结构、按照一定的规律进行编排的，并且通过这种编排，将宪法的内容有机地联系在一起。当然，由于各个国家所奉行的政治理念以及制宪的历史背景等方面的差异，使得宪法的内容不尽相同，因而宪法的结构也很难有统一的模式。但从总体上看，依然有一定的规律，即宪法典一般都是由序言、正文和附则等部分组成。

1．宪法的序言部分

宪法序言是成文宪法典的比较常见的组成部分，当然，并不是所有国家的成文宪法都有序言。也许正因为如此，目前对宪法序言并没有一个明确的、统一的定义。各国学者对宪法序言的定义也不尽相同。荷兰学者将宪法序言界定为“有些宪法的前面有一段单独叙述，这就是一种前言。”日本学者认为宪法序言是放在宪法正文之前，说明宪法制定的由来、目的、制宪者的意图、治国的基本原理等内容的一段陈述性或宣告性的文字。我国学者则将其解释为“宪法序言即是附于宪法正文之前的叙述性文字，是宪法的有效构成部分”。

近代以来，多数国家宪法有前言或序言，以表明宪法的构成、国家创立的目的、制宪的依据等内容，其效力可以规范宪法解释权的运用及修宪权之行使，这基本上是各国宪法的通例。从宪法的发展看，宪法冠以序言，是美国1787年《宪法》首创的，其后许多国家纷纷仿效。在有序言组成的成文宪法中，宪法序言成为宪法的重要组成部分。宪法序言的规定和日益增加的趋势反映了人们对一国建国历史事件的高度重视及对宪法抱有的崇高理想。

当然，不同国家以及一个国家的不同历史时期由于受当时制宪背景的决定，使得其宪法序言的内容也不尽相同，甚至有较大的差异。如果根据宪法序言规定的内容将其归纳一下，大体有以下几种类型：

第一，仅规定制宪的目的，不涉及其他方面。这方面最典型的代表是美国宪法，其序言的全文是：“我们合众国的人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防备，促进公共福利，并使我们自己和后代得到自由的幸福，特制定这一美利坚合众国宪法。”此外，日本1898年的《明治宪法》，印度1996年修正后的《宪法》及联邦德国的《宪法》序言大致也可归入到这一类别。

第二，除规定制宪目的外，还规定了国家未来的奋斗目标和根本任务。如缅甸宪法规定，制定宪法的目的是为了建立一个各民族劳动人民长期渴望的和平和繁荣的社会主义。为达此目的，国家的任务是建立社会主义经济制度，建立能让人民掌握自己命运的社会主义民主的社会制度，实现团结和种族平等。

第三，在序言中，集中地规定国家的任务、所施行的基本原则及宪法的地位。如斯里兰卡宪法序言规定，为实现民主社会主义共和国的目标，为此坚定不移地确认代议制民主政治这一不可改变的共和国原则，确保各族人民的自由、平等、正义、基本人权和司法独立。并宣布本宪法为斯里兰卡民主社会主义共和国的最高法。以此为内容的还有孟加拉国宪法的序言。

第四，在宪法序言中，规定了比较广泛的内容，既涉及宪法制定前国家斗争和宪法发展的历史，也包括当前国家的根本任务、应坚持的基本原则及宪法的地位。换句话说，就是既总结了过去的基本经验，又规定了今后的奋斗目标，将宪法的确认性和纲领性有机地结合起来。中国1949年以来的历部宪法序言就属于这种类型。

2．宪法的正文部分

宪法正文的内容一般分为总则和分则等具体组成部分。

（1）宪法的总则

宪法的总则一般规定一国根本性的原则、基本国家制度和社会制度、经济政治文化制度和国家标志等内容。有的明确使用“总则”，如1991年通过的《罗马尼亚宪法》、1992年的《拉脱维亚共和国宪法》；有的则使用“总纲”，如我国《宪法》第一章，1987年的《大韩民国宪法》第一章；有的则使用“基本原则”，如1982年修改的《葡萄牙共和国宪法》、1994年通过的《摩尔多瓦共和国宪法》；有的使用“基本条款”，如1992年颁布的《南斯拉夫共和国宪法》、1991年颁布的《马其顿共和国宪法》;1992年通过的《立陶宛共和国宪法》则在“立陶宛国家”一章规定了总则中的有关内容；有的称“宪法制度的原则”，如1996年《白俄罗斯共和国宪法》；有的称为“序章”，如1984年的《厄瓜多尔共和国宪法》；有的宪法的总则内容由几个部分组成，如1992年的《越南社会主义共和国宪法》总则包括了四章内容，即“越南社会主义共和国政治制度”、“经济制度”、“文化、教育、科学、工艺”、“保卫社会主义越南祖国”等。

（2）宪法的分则部分

宪法正文的分则部分是总则部分内容的具体细化，是宪法的主要规范的位置所在，也是主要的实体内容部分。一般包括公民的基本权利与义务、国家机构的设置、权限配置和活动的程序及原则、实施及监督机制和权限划分以及过渡性条款等。分则的称法是学术上的理论抽象，就宪法规定的情况看，一般没有“分则”的字样出现。分则内容的确定也是学术理论上的考虑，不能因宪法文本中使用字面词语而发生混淆。如《马来西亚联邦宪法》第七章“有关财政的规定”中的第一节“总则”，第十二章的“总则及其他”，这两章中的“总则”并不属于我们学术理论上所称的作为宪法正文的总则，其中第七章的“总则”属于宪法正文中的分则内容，而第十二章的“总则”内容有的属于“总则”、有的属于“附则”或“分则”。

3．宪法的附则部分

宪法附则是指宪法对于特定事项需要特殊规定而作出的附加条款，它通常规定宪法的最高效力、生效时间和条件、宪法的修改和有关名词的解释等，其具体名称和内容各国宪法规定并不一致，有的称为“其他规定”，有的称为“暂行条款”，有的称为“过渡条款”，还有“特别条款”、“临时条款”等各种名称，当然，也有直接称为附则或附录的。从内容上看，有的国家宪法在正文之后附有较长的附表。

由于附则是宪法的一部分，所以其效力应当与一般宪法条文相同。除此之外，其法律效力还有两个特点：一是特定性，即附则只对特定的条文或事项适用，有一定的范围，超出范围则无效；二是临时性，即附则只对特定的时间或情况适用，有时间限制，一旦时间届满或者情况发生变化，其法律效力就会终止。

（三）我国宪法的结构

新中国自1954年颁布第一部宪法典以来，先后进行了三次全面修改，并因此形成了1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法（即现行宪法）四部宪法典。这四部宪法典的结构基本一致，但具体内容则因不同历史时期的特殊情况而有所变化。

1．我国宪法结构概况

从我国现行《宪法》的结构体例看，是由序言及总纲（第一章），公民的基本权利和义务（第二章），国家机构（第三章），国旗、国徽、国歌、首都（第四章）4章组成。序言部分主要规定了四个方面内容：第一，对近代以来中国民主革命历程的概括叙述；第二，规定了我国新时期的总任务；第三，指出了实现总任务的国内外有利条件；第四，明确宪法的地位和效力。总纲部分包括《宪法》第1条至第32条的内容，其中规定了我国的国家性质、政权组织形式、国家结构形式、国家在经济文化等方面的各项基本制度等。公民的基本权利和义务部分包括《宪法》第33条至56条，详细列举了我国公民所享有的基本权利，包括了平等权、政治权利和自由、宗教信仰自由、人身权利和自由、公民的批评建议申诉控告检举和赔偿权、劳动的权利、休息权和获得物质保障权、受教育的权利和义务、妇女儿童等特殊群体的合法权益，以及公民的各项基本义务。国家机构部分包括《宪法》第57条至第135条，共分为全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院等七节。对我国国家机构的设置、组成、职权及组织活动原则等作了明确规定。国旗、国歌、国徽、首都包括第136条至138条，对我国的国家标志作了明确规定。

应当说，我国现行《宪法》的结构基本上是科学、合理的，尤其是在篇章的编排体例上，改变了以前三部宪法的排列顺序，将“公民的基本权利和义务”一章提到了“国家机构”一章之前，作为第二章，从而突出了公民基本权利在宪法中的重要地位。当然也有一些方面，如宪法修正案与宪法典内容的关系、宪法附则的运用以及宪法条文之间的内在逻辑关系等，仍需要在宪政实践中不断探索，加以改进和完善。

2．我国宪法序言的功能与效力

如何看待我国宪法序言的功能与效力，是目前我国宪法学界有争议的问题。我们认为，对于宪法序言法律效力不能孤立地理解，更不能与普通法律的效力混同起来。首先，宪法序言是一个整体，它通过叙述性的语言，确认了国家政权的正当性以及国家的目标，这是宪法效力发挥的政治与法律前提。其次，从学术界关于宪法效力争论的不同观点看，其中一个关键问题，就是应当如何从宪法序言的功能角度认识其效力。因为宪法的功能与普通法律不同，它首先是根本法，是政治法，这就从根本上决定了宪法的法律效力与普通法律的效力不论是在表现形式上，还是在作用的发挥上都是不同的。

（1）宪法序言的功能

宪法序言的功能是由宪法的目的所决定的。宪法“把国家的理想目标写入条文从而提供一种象征功能，它们规定了政府的结构形式，并试图为政府统治的权利进行辩护。”因此，宪法的目的一般体现在三个方面：表述国家的目标，形成政府的结构以及确立政府的合法性。除了形成政府结构这一目的主要是由宪法正文实现外，其余两个方面的目的在宪法序言中得到了比较充分的体现。例如，关于国家的目标的表述，历来就是宪法序言的固有内容，尽管它所表明的价值、观念和目标在表述上较为概括，但依然“看来是国家政治文化的最好表达”。而确立政府的正当性与合法性，则无疑是宪法序言的最重要和最基本的功能。值得指出的是，在不同的政治文化背景下，这种正当性与合法性的内涵是不同的。如果说以美国宪法为代表的西方国家政权的正当性与合法性来自于先验的“天赋人权”观念，那么，当代中国政权的正当性与合法性首先是来自于革命和改革的实践。宪法作为国家的根本法，其首要目的是确认中国共产党领导的中国革命和现代化改革的正当性。正如夏勇先生所分析的那样：“从世界宪法史看，大致说来，有三种类型的宪法，一是‘革命宪法’，一是‘改革宪法’，一是‘宪政宪法’。‘革命宪法’创制于夺取政权的革命时期，旨在从法律上确认和巩固革命成果。它的合法性基础不是过去的传统，而是革命本身。‘改革宪法’出现于因国家的形势和任务发生很大变化而必须在经济、政治文化和社会的广泛领域推行大幅度改革的时期，旨在确认和巩固改革成果，维护改革所需的秩序。它在把改革成果合法化的同时，也不得不改革自身。由于改革既不同于革命又具有某种革命的意义，既依托原有体制又在很大程度上改造原有体制，所以，‘改革宪法’的合法性基础既是现有法统，又是改革本身。”从我国当代宪法的发展看，大体上经历了从“革命宪法”（以1954年《宪法》为代表）到“改革宪法”（以1982年《宪法》为代表）的演变过程，而宪法序言的基本功能，正是确认不同时期的政治正当性与合法性。

1954年《宪法》作为“革命宪法”的代表，它的政治正当性并不是来自于既有的法统，而恰恰是在通过革命手段，在废除既有法统的基础上产生的。中国共产党领导的人民革命，是新政权政治正当性的唯一来源。因此，宪法的首要任务，就是要确认这种政治革命的正当性，规定革命胜利后国家的基本任务。这在制定宪法的过程中，就表述得非常明确：“我们国家制定宪法，就是要把我国人民已经取得的革命果实中最基本的东西，在宪法里清清楚楚地记载下来，把它用法律形式固定下来。”“用宪法来巩固我国人民革命的胜利果实，这就是我们制定宪法的第一个重大意义。”并以根本法的形式，将政治革命胜利后革命政权巩固与建设的近期目标——过渡时期总路线明确肯定下来，作为进行政治动员、进一步推进革命的纲领。对此，毛泽东在谈到制定宪法的目的时，也明确指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”②宪法序言对国家在过渡时期的总路线和总任务作了明确表述：“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”

1982年《宪法》作为“改革宪法”的代表，一方面，要通过宪法确认和巩固改革成果，维护改革所需的秩序；另一方面，这种改革又是在既有法统基础上的改革，而不是背离既有法统的革命，这就决定了其政治正当性来自于两个方面：一是对既有革命成果的肯定，二是对改革成果的认可，包括在改革过程中所形成的新的理论和指导思想以及国家在改革时期的基本任务。也正因为如此， 1982年《宪法》颁布后先后进行4次局部修改时，都涉及了序言部分的第7自然段：

②《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第129页。

从这几处修改来看，都是将执政党在改革过程中形成的新的指导思想在宪法序言中明确体现出来，这样既保证了国家的政治、经济等各方面的改革的政治正当性，更重要的是确认了改革的“合宪性”。这也正是我国宪法序言的特殊功能所在。

（2）宪法序言的效力

宪法序言的功能，直接决定了其效力。宪法与普通法律不同，普通法律的结构中一般都没有“序言”这一部分，因此，对宪法序言的效力的分析，也就不能按照普通法律效力的标准进行，尤其不能完全以是否具有司法适用性为前提（尽管这是判断宪法效力的一个方面）。宪法序言的效力很大一部分不具有司法适用性，但具有政治机关（制宪机关也是其中一种）适用性。宪法序言的法律效力只有强弱之分、明显与模糊之别，完全不具有法律效力的宪法序言是不能存在的。当然，如果宪法序言的内容相互之间或者序言与正文内容之间发生冲突，需要有关护宪机关、释宪机关或者修宪机关通过法定途径加以解决。从各国实践看，日本、法国等一些国家都出现过宪法序言是否有效力的争议，并对序言是否具有司法适用性产生不同的看法。现在有的国家的司法判例已经明确解释宪法序言具有司法适用性，如法国宪政法院于1971年作出的结社法决定中，使宪法序言所保障的基本权利具备法律效力。由此看来，宪法序言是否具有效力的问题不仅与宪法序言内容有关，而且与一国对整部宪法条款是否具有直接适用效力的态度和制度有关。

就我国宪法序言而言，它的效力主要表现在对宪法内容的影响上，即通过序言的规定，明确了宪法本身所应当具有的法律效力。如果说宪法是“法律的法律”，那么，序言就是“宪法的宪法”。

如前所述，宪法序言确认了宪法的政治正当性。宪法作为“政治法”，其效力首先表现在政治上，宪法的法律效力来自于它的政治效力。也就是说，我国宪法通过序言部分的叙述，对国家权力在政治上的正当性作了确认，以此证明国家权力的来源、内容以及因此而确立的宪法秩序的合法性。这主要表现在宪法序言对历史叙述的部分。这一部分包括第一至第六自然段，主要是简要叙述了中国的历史，尤其是20世纪以来中国所发生的历史性变革。其中第一自然段阐述了中国悠久的历史、光辉灿烂的文化和光荣的革命传统。第二自然段阐述了中国人民为国家独立、民族解放和民主自由而进行的英勇斗争。第三至第六自然段着重叙述了20世纪以来中国发生的四件大事：（1）孙中山领导的辛亥革命废除了封建帝制，创立了中华民国；（2）中国人民在毛泽东为领袖的中国共产党领导下，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，建立了新中国，取得了新民主主义的胜利；（3）中华人民共和国成立后，我国逐步实现了由新民主主义社会向社会主义社会的过渡；（4）社会主义革命和建设取得了重大成就。

这一段简要的叙述，包含了深刻的政治含义：即以历史尤其是近代中国的历史，证明了中国共产党领导的中国革命的正当性以及因此而建立的人民民主政权的合法性。因此，正如有学者所指出的那样，宪法序言中叙述历史的部分，在我国具有极为重要的政治意义和法理意义。在中国，一直不存在类似西方社会契约论所表达的权力来源于权利的观念，而将权利理解为法律的赋予。在形式上，权力或权力的正当性、合法性并非来源于人民，而是来源于宪法本身。但这种形式合法性的依据极不可靠，因为，宪法既然可以规定，当然也就可以不规定或者取消规定。因此，人们需要寻求一种相对比较稳定、牢固的基础，我国宪法将这种基础寄托于历史。“按照中国宪法序言的逻辑，宪法以及宪法所授权力的实质合法性依据来源于历史，是历史赋予的。”宪法序言通过历史尤其是新民主主义革命到社会主义建设的历史的叙述，确认了中国共产党领导的人民民主政权的正当性与合法性，以此赋予宪法本身及由宪法所授权力以正当性、合法性。

因此，宪法序言的效力，是由其特殊的政治功能所决定的，从我国宪法的具体情况看，这种政治功能对宪法序言效力的影响，主要集中在以下几方面。

首先，宪法序言确认了宪法的基本指导思想，规定了国家根本制度和根本任务，明确了国家的根本任务。这些内容，对于宪法的具体规定不仅具有实际的指导意义，更具有直接的法律效力。

第一，我国宪法序言明确以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为国家各项活动的根本指导方针，确立其在国家政治生活和社会生活中的指导地位，不仅体现了作为执政党的中国共产党的主张同人民意志的高度统一，而且对国家的各项活动产生实际影响，具有实际的根本法意义的效力。任何背离这一根本指导方针的行为都将为宪法和法律所不允许，并将承担相应的宪法和法律责任。

第二，我国宪法序言明确以四项基本原则作为宪法总的指导思想。四项基本原则作为执政党的基本主张，经过全国人民代表大会按照法定程序写入宪法，转变为国家意志，自然具有宪法意义上的普遍约束力，成为国家各项活动的基本原则，贯穿于宪法始终，并且对宪法内容产生了直接效力。例如我国《宪法》第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”这一规定，就涵盖了四项基本原则中的三项：坚持共产党的领导（工人阶级对国家的领导作用是通过其政党——中国共产党来实现的）、坚持人民民主专政、坚持社会主义道路。而有些条文则是直接体现了四项基本原则的精神和要求。例如《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定直接体现了我国人民民主专政的性质。又如第6条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第7条：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”就具体反映了坚持社会主义道路的原则。通过宪法序言的确认，明确四项基本原则作为国家宪法的指导思想，作为全国人民的最高行动准则，赋予了其根本法意义上的效力。任何违反四项基本原则的行为都是宪法和法律所不允许的。

其次，宪法序言宣告了宪法本身的最高法律效力，确认了宪法在国家法律体系中的根本法地位。宪法序言的最后一个自然段明确指出了宪法作为国家的根本法，具有最高的法律地位和法律效力：“本宪法以法律形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这一规定，明确宣告了宪法本身所具有的最高法律效力，以及违反宪法所应当承担的法律后果。宪法条文之所以与其他法律条文不同，没有具体的罚则，在很大程度上是因为已经在序言中对违宪责任作了明确规定。

2001年12月3日，全国人大常委会的负责同志在全国法制宣传日座谈会谈到宪法序言的效力问题时指出：我们的宪法是在中国共产党领导下制定的，是党的主张的制度化、法律化。现行《宪法》集中体现了新时期党的主张和人民意志的高度统一，将党的十一届三中全会以来一系列路线、方针、政策写入宪法，特别是宪法序言，最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志，是宪法的灵魂，同宪法条文一样，具有最高法律效力。违反宪法序言，就是在最重要的问题上违反了宪法。这一段讲话，对于我们理解我国宪法序言的效力问题，无疑具有极其重要的参考价值。

当然，我们也应当承认，宪法序言的效力与效力的实现是两个既有联系又有区别的问题。宪法序言作为“宪法的宪法”，其本身所具有的最高法律效力是毋庸置疑的，但具有最高法律效力，并不等于其效力在现实的政治生活中就必然得到实现。除了各种客观因素外，序言文本本身是否科学、规范，同样也是其效力能否实现的一个重要因素。

宪法序言是宪法规范的重要组成部分，但由于其本身又具有比较明显的历史性、纲领性的特点，因此，对于宪法序言的实际效力，宪法序言的内容究竟应当如何规定以及宪法序言的作用等问题，目前宪法学界仍然有不同的看法。我们认为，对此进行深入的理论研究十分必要。