公共悖论及其理论阐释

“公共悖论”——一个世界性难题

公共部门即履行公共管理职责和提供公共服务的部门。公共部门的公共性质体现在各个方面：公众设立，公共拥有，主要从公共财政获取资源，以提供公共物品为职责，以公共服务而非盈利为目标。……不论从设立的初衷还是从理论上看，公共部门的公共性质决定了它应该具有最大的公众亲和性。然而在实践中，公共部门的表现往往不尽如人意：自我服务、漠视公共需求；工作效率低下，浪费公共资源；墨守成规，缺乏创新；服务意识薄弱，态度傲慢。……没有必要用更高的标准来衡量，即使同以盈利为最终目标的商业性机构相比较，公共部门在经济、效率、创新、公共服务态度、水平和质量等方面往往相形见绌。这种期望、理论与现实之间的巨大反差和鸿沟，我们可以称之为“公共悖论”。公共悖论普遍存在于各个国家，可以说是公共管理中的世界性难题。

质量和顾客满意是21世纪公共管理的主题。突破“公共悖论”，缩小公众期望与公共部门现实之间的鸿沟是新公共管理模式的迫切要求。突破公共悖论需要强有力的机制，而这些机制的建立和完善又以对公共悖论的理论分析为前提。

在诸多公共悖论成因的理论分析中，公共选择可以说是最有影响力的派别。在公共选择学派看来，“政治家和官僚的个人利益是理解非市场过程的一个重要因素”。作为理性经济人的官僚追求预算最大化、预算节余最大化、个人效用最大化的动机，就成了理解公共悖论的锁钥。

公共选择学派的解释在理论上的局限性是显而易见的。如果把公共悖论作为非市场缺陷的表现形式之一的话，正如沃尔夫所指出的那样，“仅靠公共选择所提供的理论还远不能满足一个完备的非市场缺陷理论的要求……公共选择本身过于局限了，不能为这种情况提供一个完备的理论”。凯尔曼等人则从公益精神的角度对公共选择理论进行了正面的批判：“利己主义理论不仅在解释过去20年美国政治中大多数重要事件时遇到了困难，它们充其量也只为政治过程本身提供一种不完全的感觉。……一个人如果天真到指望政治的运作全出于公心，不沾染狭隘的观点甚至肮脏的诡计，这样的人是不配到华盛顿任职的。但是，一个铁石心肠的玩世不恭者或学术界与他相似的公共选择论者，同样也不配”。“一旦我们证明了同一些人可能在经济事务中给个人利益优先地位，而在政治事务中给公共精神优先地位，那么许多似乎互相矛盾的行为就变得容易理解了”。

从实践层面看，过分注重用官员的利己主义动机来解释公共悖论会导致消极后果。首先，把注意力集中在个人身上会导致对制度的忽视；其次，由于个人的利己动机是与生俱来、难以改变的，完全用利己主义解释公共悖论会导致无能为力的消极结论；最后，当一个人出于公益精神的行为总是得到利己主义的解释时，他最终必然走向利己主义。这可以称之为负面的“皮哥马利翁效应”。

因此，本文的主要任务是借鉴公共选择的研究成果，从公共部门的特征入手，对导致公共悖论的内在机理进行理论上的系统分析和阐释。在此基础上，对西方国家突破公共悖论的现代机制做一简要介绍和讨论。

公共部门的主要特征及其内在弱点

与处在竞争环境下的私营商业机构相比，公共部门具有以下显著特点，这些特点在不同程度上导致了公共服务中的种种问题和不足。

一、公共部门的垄断性

公共部门最显著的特征是其产出的非市场性质即垄断性。这种垄断主要是由三种因素造成的：

1．自然垄断。在诸如铁路、邮政、电信等行业和部门，规模经济客观要求一定程度的垄断，竞争反而会带来资源的浪费；

2．非盈利性。环卫、城市公交、公共文化设施等行业虽然外部经济和社会效益很大，但其内部不经济性难以吸引私人资本，于是成为政府的“责任”行业，由政府独家提供服务；

3．管制性。许多部门如户籍管理、公共安全、执照核发等具有特殊性，一般不允许私人团体经营，成为公共权威独立经营的管理和服务行业。

国内外的实践证明，公平健康的竞争是提高服务水平和服务质量的最有效的动力。这是因为：竞争给消费者提供了选择的自由，消费者的选择决定着一个企业的生死存亡；正是这种生存威胁迫使企业提高效率和服务质量。相反，垄断必然意味着排斥和限制竞争，不论导致垄断的原因是什么。其结果正如公共选择学派所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。换言之，“只此一家，别无分店”必然导致“皇帝女儿不愁嫁”,“门难进，脸难看，事难办”也就不足为奇了。

二、公共机构产出的质与量难以测定和量度

“同市场产出的效益—成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准”。首先，公共机构具有目标多元性和目标弹性的特点，许多公共机构的服务性产出往往不像产品一样看得见摸得着，产出的量和质难以测定和量度。

其次，公共机构的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性。“非市场产出通常是一些中间产品……充其量是最终产品的‘代理’。……间接的非市场产品对最终产品贡献的程度都是难以捉摸和难以度量的。”

最后，“非市场产出的质量尤其是难以弄清的，其部分原因是由于缺少有关产出质量的信息”。在市场产出的情况下，“这种信息应当通过消费者的行为和选择传递给生产者”。公共部门的产品缺乏价格信号和消费者的自由选择，因而也就缺乏检验和传递质量信息的机制和渠道。

三、公众监督的困难

促使私营机构提高效率和服务质量的机制是竞争带来的生存压力。公共机构的垄断性质使得竞争机制难以发挥作用。于是，公众监督和控制就成为公共部门提高服务水平的主要途径。从理论上讲，政府公共机构的真正拥有者是公民，对公共机构实施监督和控制是公民的权利和义务。公民和民意机关的有效监督能够克服垄断带来的弊端，从而保证公共服务的高水平和高质量。但从实践上看，公民对公共部门的监督和控制还难以做到充分和有效。

首先，产品质和量测定的困难使得公众难以对公共部门产出的优劣做出准确的评判。

其次，公共部门在垄断服务的同时也垄断了公共服务方面的信息，公众和民意机关由于缺乏信息而无法对服务质量和水平做出科学的评判，也就无法对服务部门实施有效的监督和控制。

最后，传统责任保障机制的间接性特征。在西方，公众通过投票选举等手段控制政务官员，政务官再利用人民赋予的权力来控制公务员，保证公共服务达到可以接受的水平和质量。从理论上说，在这种间接的监督机制中，任何环节出问题都可能导致责任保障机制失灵。现实是两个环节都出了问题：由于现代影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用，公民很难再用投票来实施对政务官的控制；现代管理活动的极端复杂性，公共组织的巨大规模，管理技术的高度专门化和分工，使得政务官失去对公务员的有效控制。

传统公众监督机制失效的结果是公共部门失去对公众的责任感，其表现如自我中心，自我服务，曲解民意，漠视公众需求等等。

四、工作人员服务意识的不足

“大多数人在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢”。公共部门服务意识的不足是普遍现象和国内外政府面临的难题。不少西方学者把这一问题归因于公共机构工作人员的素质问题，认为公共机构工作人员作为“理性经济人”的自利行为导致了服务意识的缺乏。应该说，公共服务机构工作人员服务意识的不足并不完全是个人道德和素质问题，这有其他方面的原因。

首先，“不管在等级制度中是什么职位，官僚都是以代表整个组织的权力和声望的身份行动的。他的官方角色被授予了明确的权力，这常常会产生一种实际表现出来的盛气凌人的态度，……在竞争制度中，顾客可以转向其他组织做生意，借此表示他的抗议。但是，对于有垄断性质的各个组织来说，不可能找到这种替代物。”这就是说，公共机构工作人员的官方身份和地位容易导致盛气凌人的态度，公共机构的垄断性质加剧了这种态度。其结果是，“人民认为政府官员们是‘人民公仆’，而实际上，他们常常是高人一等”。

此外，“官僚制中的冲突来自于一种颠倒的情境，即发生在官僚制结构所要求的非人格化关系取代了人格化关系的时候”。“当顾客希望有个人方面的、人格化的考虑时，却由于受到正规的、非人格化的对待而受到压力”。这就是说，公共机构中的规则为本的管理要求非人格化地对待顾客，这容易导致官员与顾客的冲突，抑制服务意识的形成和强化。

特别值得一提的是，许多公共部门的服务是免费提供或以低于成本的价格提供的，政府对服务的补贴造成了对许多服务的过旺的需求。与此相对应的是，由于政府财力有限，绝大多数公共部门是在紧张的预算中运营的。在这种有限资源难以满足社会需求的情况下，公共部门工作人员负有控制开支的责任，以免造成预算赤字。其结果是：一方面，由于“客源”充足，工作人员不用担心服务态度和服务质量上的差距会失去“顾客”；另一方面，既然资源有限难以充分满足需求，失去部分顾客是必然的——甚至在个别情况下，工作人员会把服务态度不好作为减少顾客、控制开支的一种手段。

类似情形会出现在施行总量控制的管理部门，如核发营业执照、出租车运营执照的机构，土地管理和建设项目审批机构等。这些机构的工作人员没有“争取顾客”的压力，只有总量控制的任务。管制者和顾客之间地位的不平等容易造成盛气凌人的态度，淡化公共部门工作人员的服务意识。

总之，公共部门工作人员服务意识的不足，虽然有个人方面的原因，但更重要的是公共服务部门独特的制度安排造成的，包括工作人员的官方身份和地位，公共机构内部规则为本的管理方式，公共服务实际成本和供应价格方面的差异，管制机构的总量控制任务等。

五、公共服务领域顾客的劣势地位

市场竞争不仅会导致资源的有效配置，而且会导致顾客主权。“在竞争的环境中，企业知道必须对顾客予以极大的注意”。其道理十分简单：企业是为赢利而存在的。“如果一个企业使其顾客满意，销售额就增加；如果别的企业使其顾客更满意，那么这个企业的销售额就会减少”。而公共机构的“大多数‘顾客’是被拴住的：除非举家迁徙，他们对政府提供的服务几乎没有选择余地。所以公共部门的管理人员学会忽视他们”。

与竞争性市场中服务提供者和顾客的关系不同，公共部门中顾客相对处于劣势地位。其原因和表现主要有以下方面：

首先是信息的不对称。英国学者布克尔特曾对此做过分析。他认为，对服务水平和标准，生产者和消费者拥有的信息量不同。可能出现四种情形：

● 两者都拥有较充分的信息，但可能不一致；

● 两者拥有的信息量都不足，消费者处于探索的地位；

● 消费者拥有的信息多于提供者，导致消费者主导；

● 提供者拥有的信息多于消费者，导致生产者主导。

应该说，不论在竞争性市场还是在公共部门，生产者在信息拥有方面一般处于优势。这是因为，生产者不仅在获取信息方面更为便利，而且处理信息的能力也高于一般消费者。但是，公共部门顾客在信息方面的劣势更为明显。这种劣势表现在信息的拥有和处理信息的能力两个方面：在信息的拥有方面，上面提到的公共部门对信息的垄断使得部门外部的公众难以获取及时、充分、准确的信息；在信息的处理能力方面，公共部门产出和效果测定存在更多技术上的困难。同时，由于公共部门的垄断性质，即使公众获得一定的信息，也难以通过对不同提供者进行比较而做出恰当的判断和评价。

其次，公民与政府公共服务机构之间存在地位上的实际不平等。这种地位的不平等可以概括为：

● 集中与分散的不平等——公共部门权力集中，组织严密，而公民作为个人则相对分散，难以有效组织起来争取自己的权益；

● 强制与非强制的不平等——作为公共权力的拥有者，政府公共部门可以合法地使用暴力或暴力威胁手段来贯彻自己的意志，而公民个人则不可能使用强制手段来迫使公共机构达到特定的服务标准；● 明确与模糊的不平等——政府对公民的要求比较明确、具体，而政府单个机构对公民的责任和义务往往不那么明确和具体；

● 时间上的先后差别——政府以税收来保证公共服务的资源需求，征税在先，服务在后，顾客缺乏“一手交钱，一手交货”的选择和控制手段，在保证服务标准和质量方面更为困难。

公共部门顾客存在心理上的劣势。这种心理劣势源于公共部门工作人员的官方身份，更重要的是源于公共管理和公共服务的特殊性质：多数公共服务免费或以低于成本的价格提供，服务对象表面上处在纯粹受惠者的地位；对那些管制机构来说，申请者和审批者之间则存在天然的地位不平等。在缺乏对服务结构进行自由选择的情况下，顾客的这种心理劣势使得他们难以理直气壮地争取自己的权益，这反过来又助长了服务提供者盛气凌人的态度。

综上所述，政府公共部门的关键特征是垄断性，这种垄断性与公共服务其他特性的结合，导致了公共部门的诸种问题和不足，包括公众监督的困难，工作人员服务意识的不足，公共服务领域顾客的劣势地位等等。

突破公共悖论的有益探索

从上面对公共部门的主要特征及其内在弱点的讨论中我们可以得出一个结论：在缺乏市场机制和竞争压力的情况下，公共部门确实需要引入不同于私营部门的特殊机制来提高服务水平和质量。西方发达国家在面临公众期望增高和对政府的信任危机的情况下，普遍尝试运用新方法来突破公共悖论，在公共服务领域充分体现质量和顾客满意这一新主题。各国所采取的措施可以归纳为以下几种机制：

一、市场竞争机制

鉴于公共部门的最主要特征是垄断性且诸多弊端源于这一特性，西方公共管理改革的主要方向之一是打破垄断，在公共部门引入竞争机制。人们期望这种竞争给公众提供“用脚投票”（即自由选择服务机构）的机会。公民由此获得了至高无上的市场权力：就像顾客通过对产品的选择决定企业命运一样，公民对服务机构的选择可以决定单个公共机构的存亡。这必然迫使公共机构竭力改善服务以赢得更多的“顾客”。

实践中的竞争机制主要包括几种形式：

1．部门的非垄断化。主要形式是公用事业的强制性分割，如把自来水、煤气、铁路客运等原有的国营垄断公司分为几个小公司。这种形式的非垄断化一般同私有化同步进行。

2．运营的非垄断化。主要是用政府规制打破实际上的垄断经营，推动不同经营者之间的竞争。这种形式的非垄断化主要针对具有自然垄断的特点的服务部门，不论它们是公有还是私有。

3．分权化。分权化主要针对依然属公共所有的部门，如学校、公共图书馆和公众娱乐设施。分权的要旨是打破划片服务的传统做法，允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉。分权化还伴随着公共服务组织的小规模化，这样做的目的是给公众提供自由选择的可能和便利。

4．合同出租制。合同出租制即用招标的形式，把政府所从事的服务和业务推向市场，推动公共部门和私营部门之间的竞争。英国政府更用法律的形式，推行“强制性合同出租”（Compulsory Competitive Tendering）。

5．内部市场机制。内部市场机制主要应用于政府所有的公共服务部门，其核心是引进价格机制和新的内部核算机制，推动部门之间的竞争。

二、公共组织绩效评估

组织绩效即组织生产和管理活动取得业绩、成就和实际作为。公共组织绩效评估即用科学的方法、标准和程序对公共组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价。公共组织绩效评估与雇员的考绩显著不同：前者是以组织整体为考核对象的，后者则以雇员个人为考核对象。

现代政府管理的核心问题是提高组织绩效。“要改进绩效，你必须首先了解目前的绩效水平是什么”。“测定是绩效管理的一个关键环节：如果你不能测定它，你就无法改善它。除非在绩效目标实现程度的测定方法方面达成一致或谅解，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳无益的”。

公共组织绩效评估包括经济、效率、质量、顾客满意、可得性（availability）、公平等多项具体内容。在西方公共管理的实践中，公共组织绩效评估主要围绕三大“E”展开，即Economy（经济）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）。评估操作主要是根据组织性质和工作特点设计一系列绩效示标（performance indicators），在此基础上收集和分析有关数据，得出各个组织绩效水平的总体评价。

由于公共组织产出度量的困难是导致公共悖论的一个重要原因，公共组织绩效评估在突破公共悖论方面无疑会起到积极作用：提供组织绩效方面的信息，完善组织绩效的评价标准，遵循“结果为本”的新原则提高组织的管理水平，推动不同公共服务部门在服务水平和服务质量方面的正面竞争。

三、社会服务承诺制度

作为提高公共服务质量和公民满意程度的有效机制，社会服务承诺制诞生于英国。1991年，撒切尔在党内斗争中辞去保守党领袖和首相职务，时任财政大臣的梅杰接任英国首相。新首相上任后的一个重大举措，是发动了名为“公民宪章”（Citizen's Charter）的声势浩大的运动。梅杰宣称，公民宪章运动将成为“整个90年代政府政策的核心”。

所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。英国政府要求所有公共服务机构和部门制定宪章，宪章的设计必须体现明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制、资金的价值等六个指导原则，以满足公民对公共服务的合法需求。

“长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位”, “公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会”。社会服务承诺制度突破了传统责任保障机制的间接性特征，把公共部门置于公众的直接监督之下，并为此做出相应的制度安排。对公共机构实施监督的困难是公共悖论的一个重要原因，社会服务承诺制度正是完善公众监督的有效措施并在实践中取得了积极的效果。

除了上述措施和机制之外，各国政府还普遍采用全面质量管理、服务目标合同、基准比较、结果预算等方法和技术来提高公共部门的服务质量和服务水平，力图突破公共悖论，树立政府和公共部门的良好形象。

结 论

本文用“公共悖论”这一概念来概括公共部门实践与公众期望和理论之间的巨大差距和鸿沟，以期引起人们的重视和讨论。文中的重点并不是提出突破公共悖论的对策，而是从公共部门特征入手讨论公共悖论形成的制度原因，以便为突破公共悖论提供一个理论基础。

文章的基本结论是：公共悖论是普遍存在的现象，是公共管理中的世界性难题；公共官员的利己主义动机是导致公共悖论的一个重要因素，但公共部门的特征及其特殊制度安排是公共悖论的主要原因；因此，突破公共悖论不能仅仅着眼于对官员的道德教育，更重要的是需要制度创新，即针对公共悖论形成的制度原因，设计一系列有效的制度安排和机制来提高公共管理和公共服务的质量和水平。

最后引用两段话来结束我们的讨论：

“我们如能寄希望于热心公益的精神，固然非常好，如果不能，就应该把我们的机构设计好，使我们无需乎热心公益的精神”。

“新西兰行政改革的经验可以概括为一句话：优秀的管理者在不良的制度中不可能取得成功，良好制度环境下低劣的管理者也不能成功——两者都必须是优秀的”。