四、清末新闻法制进程简介

在清廷与官府如此残酷的迫害之下，新闻报业要有所发展，首先必须废止旧的文化专制的法律制度。民间要求制定报律的呼声，约始于1900年郑观应的《盛世危言》，其《日报上》一章中增添了一段有关新闻法制的阐述，提出参照英、日报律而制订我国报律，官商各遵守此律而准民间开设报馆。“新政”开始后，汪康年在给大臣瞿鸿机的信中建议：“近来风气趋变，宜速定报律。令准民间开设报馆。如有不协，皆以报律从事。……如此则报馆多，多则彼此相角而是非以辨晰而愈明。”并提出：“知照各国各使，无论何国人在我国界内办报，皆照报律办理。”这样，“欲设日报者可不必挂洋牌，而忠于国家之论可日益多”。

1901年，管学大臣张百熙在应诏上疏中提出“粗定报律”，将这一呼声传输到朝廷之上。其上疏中提出：“（1）不得轻议宫廷；（2）不得立论怪诞；（3）不得有意攻讦；（4）不得妄受贿赂；此外，则宜少宽禁制，使得以改革立论，风闻纪事。”1903年10月27日，上海《申报》发表社论，要求清廷制订报律：“考东西洋各国所出各报，必经官吏核明，始行刊布，其于谤议泄露，亦皆悬为厉禁。中国未有报律，故终无法以处之。必欲整顿各报，非修订报律不可。”1905年，出使各国考察宪政大臣在《奏请以五年为期行立宪政体折》中明确提出：“宜采取英、德、日本诸君主立宪国现行条例，编集会律、言论律、出版律，迅即颁行，以一趋向而定民志。”8月，香港《有所谓报》发表郑贯公《拒约须急设机关日报议》长文，指出：“报律不能不先认定也。立宪之国固有公同认可之报律，举凡报社，莫不珍重而恪守之。吾国自来无所谓报律者，只有官场势力而已。”1906年10月，江苏巡抚陈夔龙上奏，认为：“报纸电讯集会演说宜范围于法律之内。”总之，朝野上下要求制订报律的呼声此起彼伏。

1906年7月，清政府颁布了由商部、巡警部和学部会同拟定的《大清印刷物件专律》，这是中国第一部关于新闻出版的专门法规，分六章：大纲、印刷人等、记载物件等、毁谤、教唆、时限，共41款。它主要规定：一是实行注册批准制度。“凡以印刷或发卖各种印刷物件为业之人，依本律即须就所在营业地方巡警衙门，呈请注册。”再由巡警衙门决定批准注册或不准注册，“凡未经注册之印刷人，不论承印何种文书图画，均以犯法论”。二是严禁毁谤条款，严禁出版物“令人阅之有怨恨或侮慢，或加暴行于皇帝皇族或政府，或煽动愚民违背典章国制”。犯者科五千元以下罚款，或十年以下监禁。由于此律某些条款一时无法施行，巡警部遂又订新律。

10月，巡警部制订的《报章应守规则》颁行，令京师及各地报刊一体遵守。该规则共九条：（1）不得诋毁宫廷；（2）不得妄议朝政；（3）不得妨害治安；（4）不得败坏风俗；（5）凡关外交内政之件，如经该管衙门传谕报馆秘密者，该报馆不得揭载；（6）凡关涉词讼之案，于未定案之前，该报馆不得妄下断语，并不得有庇护犯人之语；（7）不得摘发人之隐私，诽谤人之名誉；（8）记载有错误失实，经本人或有关系人声请更正者，即须速为更正；（9）除已开报馆之外，凡欲开设者，皆须来所呈报批准后，再行开设。可见，清廷制订报律的主要目的在于压制报刊的自由言论。就在一个月前，清廷刚刚宣布“预备立宪”，并许诺“庶政公诸舆论”。而这九条规则实为九条禁律，充分暴露出其钳制报界、禁锢舆论之企图，公开剥夺报界的言论出版自由，与立宪精神背道而驰。因此，该规则一公布就遭到报界的指摘和反对。如上海《申报》发表《论警部颁发应禁报律》，对禁律一一进行批驳，并指出：“在昔专制之世，朝野之视报纸，犹不甚厝意。今当立宪，国人将自进而处于立法之地位，乃箝束民口，塞绝诇监，使言论出版失其自由，而欲政治社会之渐以进化，岂不远哉！”

1907年1月，两广总督周馥又颁发暂行报律“三条”，还曾发布过严禁香港各报入销广东的命令。天津《大公报》载《粤督周玉帅所颁报律书后》指出，这些报律“最为缺点之处曰笼统、曰含浑”。“如该律所云毁谤国家与议论政治之类是也。例如讥政府之腐败，论倚托之非人，此议论政治之事也。然深文而周内之，即以为毁谤国家，抑又何辞以解。欲加之罪，不患无词。况界于几希疑似之间乎！”“总之，笼统与含浑，二者实官场殃民之不二法门，而商业家之阱陷罟获也。”

3月17日，香港《中国日报》发表社论《清廷之示禁书报》，指责政府禁锢言论。6月11日，上海《神州日报》发表社论《论报律》，坚决反对清政府制定《报律》，指出：“国家之以窄迫新闻事业为政策者，其土地人民主权之位置可知”；由是“欲观国家之程度，观其约束报纸之律令”。11月，天津议事会与当地11家报纸商订出《记者旁听公约》。

清廷为应对舆论压力，改由民政部对《报章应守规则》加以厘订，于1907年9月颁布《报馆暂行条规》，作为正式报律颁布前管制报业的新闻法令。其基本90精神与《报章应守规则》完全相同，只是将“不得妄议朝政”改为“不得登载淆乱国体事项”，将“凡关涉外交内政之件”改为“凡关涉外交军事之件”，将“凡关涉词讼之案”改为“凡遇重要之刑事案件”。同时，该条规进一步加强官府对开办报馆的审批权，规定“凡开设报馆者均应向该管巡警官署呈报，俟批准后方准发行”，“以前开设报馆一律补报”。清政府试图对全国报纸来一次全面清理，这当然不会为报界所接受，报界不会承认它具有法律效力。

1908年3月，清政府正式颁布《大清报律》，共45条，在前两部法令基础上再参考日本相关法律制订出台，其限制更为严厉。它的主要内容有：（1）报纸登记办法，于发行20日到官府详细登记，并缴纳高额保押费。（2）新闻检查办法，规定报纸每期出版前一日晚十二点前必须送交有关官署“随时查核，按律办理”。（3）禁载事项，“凡谕旨章奏，未经阁钞、官报、公报者，报纸不得揭载”。“外交、陆海军事件，凡经该管衙门传谕禁止登载者，报纸不得揭载。”“诉讼事件，经审判衙门禁止旁听者，报纸不得揭载。”严禁刊载“诋毁宫廷”、“淆乱政体”、“败坏风俗”的言论，违者“永远禁止发行”。“凡在外国发行报纸，犯本律应禁发行各条者，禁止其在中国传布，并由海关查禁入境。如有私行运销者，即入官销毁。”

1908年4月19日，上海《神州日报》发表文章《监谤政策之争议》，揭露清廷颁布《大清报律》的目的：“欲以极严酷之手段，虏使人民，以钳制舆论”，而使“政府之言语行动，可以狂猖自恣，为所欲为，不复有人承议其后，自以为是而后快其私心”。5月29日，《粤西》杂志第4期发表评论《希望立宪之效果》，对《大清报律》进行抨击：“报馆有监督政府、指斥官场之权，今且为政府所监督，官场所指斥矣。……自报律定，吾知我四万万同胞倏忽而均守缄人之训矣。”

清末的这几部出版法，主要为禁限制度，在一定范围内可以任意窒息民众的声音，没有保障新闻出版自由之意，加强了对新闻出版的控制，为其专制统治提供有关的法律依据。1910年10月，北京的《国民公报》、《帝国日报》等7家报纸联合上书资政院，要求修改报律，减轻对报纸言论的过多限禁。可是，结果恰恰相反，1911年1月29日，修改后的《大清报律》改名《钦定报律》，共38条，保存了原《报律》的主要内容，另有4个附条，总体上更变本加厉地对新闻舆论进行控制。

1910年底清廷颁布的《大清著作权律》，由沈家本等主持制订，分通例、权利期限、呈报义务、权利限制、附则等5章，共55条，对于著作权的概念和限制、作品的类别和范围、作者的权利和权限、取得著作权的程序的期限等，均作了相应的规定。这一法律引进了西方有关法律的观念和规定，主要受德国和日本的著作权法影响较大。作为中国历史上第一部知识产权法，《大清著作权律》在当时有一定的意义和影响，并对此后相类的立法具有重要的参考价值。如1915年北洋政府发布的《著作权法》，其基本内容与此律大致相同。