一、公共政策系统

公共政策是一个跨学科、综合性的研究领域，有其自身的研究途径、方法或观点。詹姆斯·安德森将西方公共政策的研究方法或观点归结为五种理论，即政治系统论、团体理论、精英理论、功能过程理论、制度化理论。系统途径的观点是由大卫·伊斯顿等人提出的，他们从系统论的角度研究公共政策问题，将公共政策看做对周围环境所提出的要求的反应，或者说将公共政策看做政治系统的输出。从这样的研究路径出发，不难发现公共政策本身也是一个由多种要素构成的系统。这些要素包括公共政策主体、公共政策客体与公共政策环境等，它们相互作用、相互依赖，对公共政策过程发挥着重要作用。

（一）公共政策主体

主体本是一个哲学范畴。在古希腊哲学中，主体被称为某些特别状态和作用的承担者，相当于主体论中的实体概念；在现代哲学中，主体一般是指具有意识的人。19世纪德国哲学大师费尔巴哈（Ludwig Andreas Feuerbach）站在唯物主义立场上，认为主体是“实在和完善的人”。马克思认为，主体是能动的本原，是创造客观社会现实的综合体，并把主体规定为活动的个人，公开宣称“我们的出发点是从事实际活动的人”。而行为科学所讲的“主体”即行为主体，是指行为的发出者或实施者，即具有行为目的、行为意识和行为能力的人和以人为单位所形成的社会组织或社会群体。

公共政策主体是相对于政策客体而言的，是指在整个公共政策的运行周期中，在政策制定、实施与评估等阶段对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。这些人员既包括个人，也包括群体或组织。

关于公共政策主体的构成，不同的政策学家有不同的看法。西方的公共政策研究者常常以官方与非官方或政府内与政府外为标准进行划分。詹姆斯·安德森将政策制定者分为官方的和非官方两大类。查尔斯·琼斯（Charles O. Joness）和迪特·马瑟斯（Dieter Metthes）在《政策形成》一文中将公共政策主体区分为政府内部的政策主体与政府外部的政策主体两大类。

我国也有学者从个体与群体的关系、政治体制内外关系以及人们在政策制定与执行中的作用角度研究公共政策主体的构成。从个体与群体关系的角度，可以将公共政策主体区分为个体主体与团体主体；从公共政策运行阶段的角度，可以将公共政策主体区分为政策规划、制定主体，政策事实、执行主体，以及政策评估主体；从法权地位的角度，可以公共政策主体分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。此外，还有学者将公共政策主体分为公共政策直接主体和公共政策间接主体。

为了将西方学者的分类与我国学者的分类统一起来，我们采取了官方主体与非官方主体的划分方法。

1．西方国家公共政策主体

（1）官方主体

第一，执政党。

在西方实行政党政治的国家中，执政党的政策转变为政府的政策是通过政治选择实现的，两党或多党角逐国家领导权，谁能在大选中获胜，谁就能把它的政治纲领和政策主张转变为政府的政策。政党选择的过程反映了政策选择的过程。在每隔几年的大选中，各参政党都力图将自己的政治纲领和未来施政政策公之于众，通过对自己主张或立场的宣传、解释、维护或对其他参政党政策的批判和抨击，争取选民的理解与支持。一旦某个政党赢得了大选，成为执政党，其政治纲领和政策主张也就进入政府领域、提上议程；这个政党就能够以政府的角色直接制定公共政策了。当然，西方政党政治的虚伪民主性决定了政党竞选时的政治承诺或政策主张未必能够在执政以后全部变为现实，付诸政策运行过程。

第二，立法机关。

立法机关又被称为“议会”、“国会”，是国家权力机构，拥有立法权。从本质意义上说，制定法律也是在制定公共政策。在西方国家，立法机关在国家的政治生活中发挥着不可或缺的重要作用。如美国的国会是最高立法机关，行使立法权，拥有宪法规定的高于一切行政机构的权力。从法律程序上说，国会也是最高的政策机构，除制定宪法外，还制定或审议通过国家管理事务中许多重大和重要的政策，如对政府提出质询等，以使政府的活动始终限制在宪法与法律规定的范围之内。通常，关于税收、人权、福利和劳工关系方面的政策，很多是由国会确定的。

在英国，议会只负责表决由政党提出的法律。在批准立法的过程中，议会下院起着至关重要的作用，它研究、审查政府的政策，并将政府的政策和活动以及对公众的影响告知社会。

第三，行政机关。

行政机关是国家机关中从事行政管理的主体，也是政策的主要制定者之一。随着当今世界各国行政权力的不断扩张，进入了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，政府全面干涉社会经济生活，在政策制定过程中的地位和作用表现得尤为突出。

近年来，很多西方国家的行政部门尽可能扩大议会授权，力争在一定的范围内独立行使政策制定的权力。同时，行政部门还积极主动地通过各种游说活动向立法机关施加压力，促使其采纳自己的政策建议。

第四，司法机关。

西方各国的司法机关对公共政策制定的影响程度因其各自政治权力分配方式的不同而相差很大。有些国家，如加拿大、澳大利亚等，其司法机关在制定公共政策时只是处于一个旁观者的地位。而另有些国家，如美国，其司法机关则在公共政策的制定中起着重要作用。

（2）非官方主体

第一，利益集团。

利益集团又被称为“利益团体”、“压力团体”、“院外活动集团”等，是非官方主体最主要的构成要素之一，在公共政策过程中起着重要作用。

在公共政策的制定过程中，经常会涉及利益或价值的分配，各种利益集团为谋求自身的利益而向政府提出要求和愿望，希望政府能更多地考虑或照顾其利益。西方国家利益集团之间的争斗成为政治进程中的一个重要内容。

利益集团对公共政策影响的程度取决于多种因素，如团体成员的数量、拥有的资金和其他资源、团体的聚合力等等。利益集团对某一具体政策的影响，是上述众多因素综合的结果。

利益集团通常会通过募集经费，协助竞选；组织或雇佣人员进行院外活动；建立共同基金，从事学术、文化、宗教、慈善活动；扶持舆论机器或智囊集团，制定和宣传政治经济主张等途径对政策制定施加压力。此外，利益集团也会以抗议示威甚至暴力行为对政策的制定施加压力，但这种方式只是一种保留手段，是在其他可能的手段都无效的情况下才会采取的一种激烈的方法。

第二，大众传媒。

西方国家的大众传媒（广播、电视、电影、报纸、杂志、书籍、网络信息等）是政策主体的一个组成部分，是政府与社会之间的主要中介和桥梁，对公共政策的制定起着非常重要的影响，被称为“第四种权力”。以美国为例，其大众传媒对国内政治所产生的深远影响主要是通过以下几种方式进行的：①将社会问题推上议事日程；②诠释政府的外交政策；③ 监督政府的行政行为；④ 制造政治人物。当然，大众传媒对美国政治生活的影响远不止于此，它通过自己的方式将自身崇奉的价值观念传播给公众，在公众中树立基本价值体系。近年来，我国传播舆论在政策监控过程中的重要作用也日益突出。

第三，公众。

公民问题更是现代福利国家集中讨论的问题。因此，社会公众是政策主体的一个重要而广泛的构成因素。在现代社会，公众对政策制定的影响途径，概括起来有以下几种：

①直接行使个人的权利，即以直接投票的方式行使宪法赋予自己的权利。

②委托代理，通过代议形式，推选出自己的代表参与政策的制定，间接行使个人的权利。

③通过参加各种政治党派或利益集团，借助团体的力量影响政策。

④通过制造舆论或游说的方式，表达利益诉求，影响政府的决策导向。

⑤通过个人的专业知识为政策决策者提供理论指导。

⑥对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策的结果。

⑦使用强制性方式，如请愿、示威等，迫使政府修改或废除某项政策等。

现代社会的许多政策问题，诸如战争与和平、环境保护、劳工政策、福利发展、教育改革等，都需要社会公众以积极请愿或投票的方式表达意见和参与决策。对于公民依法进行的请愿，有关国家机关必须注意倾听意见。在许多重大政策问题上，公民的请愿达到一定人数时，政府必须依法进行公民投票——这已成为现代各国政府通行的惯例。

（3）思想库

“思想库”（Think Tank）一词，据说出现于第二次世界大战期间的美国，用以召集军事人员和文职专家聚集在一起制订战争计划及其他军事战略。后来，该词便为人们所广泛使用，用来称呼那些从事独立的公共政策研究的机构。在西方国家，思想库被称为“第五种权力”。当代思想库具有独立而合理的组织结构和运行方式，开发了许多新的研究方法，形成了各学科的综合性研究，推动人类的政策从个体走向群体，从偶然走向必然。思想库不断发展并在政策的制定过程中发挥着重要作用，这是近几年来西方国家一个十分突出的现象。

以美国为例，思想库在其政策形成过程中通常履行四种主要功能：① 生产政策思想；②提供政策方案；③储备和提供人才；④教育公职人员和公众。

2．中国公共政策主体

（1）执政党

在我国，中国共产党是社会主义建设事业的领导核心，政策的制定与执行过程实际上是以中国共产党组织为核心，履行当代中国社会公共权力组织机构的决策的过程。因此，一些涉及国计民生的大政方针都是以党的名义作出并颁布的。党的全国代表大会多以确立国家发展的长远目标和总体政策为主要内容。

（2）立法机关

我国实行的是党领导下的议行合一的政治体制，人民代表大会是国家的立法机关和权力机关，是我国政策制定的主要机关之一，也是政策过程的监控机构之一。就法律地位而言，人民代表大会的地位是至高无上的，它决定着我国社会发展的基本方向。而从政治意义上说，立法机关制定政策时要坚持党的基本路线和方针政策，并在具体政策制定时将其上升为国家的意志，即转变为公共政策。在政策制定过程中，立法机关通常将相对成熟的政策上升为法律，即通常所说的狭义上的政策的法律化过程。法律性的政策所要解决的通常是原则性较强的问题，很多多变的具体问题则难以通过立法机关解决，而只能通过行政机构制定的政策解决。

（3）行政机关

在我国，国务院作为国家最高一级的行政管理机关，享有行政立法权、提案权、人事权等职权，统一领导全国的内政、外交。国务院及地方各级人民政府不仅是政策执行的主要机构，而且也拥有根据国家总的方针政策制定具体执行政策的权力。

（4）司法机关

在我国，虽然立法机关是最高权力机关，司法机关必须对其负责并报告工作，但是司法机关仍具有一定的独立性。当然，司法机关同样在党的领导下开展工作，必须接受党的指导，这也是我国的特别之处。我国的司法机关在公共政策过程中起着很重要的作用，近些年来侦破和受理了许多行政案件，对一些公共政策产生了重要的影响。

（二）公共政策客体

政策的主体与客体构成了政策过程中的一对矛盾：一方面，政策主体解决政策问题的目标，规定政策客体的范围和性质；另一方面，政策客体也不是消极被动的，它既有内在的结构和类型，也对政策主体起着限制和约束作用。

政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题、进行社会控制、调整人际关系（特别是利益关系）的工具或手段。因此，公共政策客体就是指政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员及其利益关系两大方面。

1．从事的角度理解

从事的角度看，都市公共政策所要处理的是社会问题、公共问题和政策问题。严格地说，这三个概念是有区别的：社会问题是外延最广的概念；社会影响较大、涉及人数广的这部分问题就是公共问题；被政府摆上议事日程并加以处理的公共问题就成为政策问题。

就社会问题的严格定义而言，詹姆斯· G．马奇（James G.March）和赫伯特·A．西蒙（Herbert A.Simon）认为，社会问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。从唯物辩证法的观点看，社会问题也就是各种各样需要解决的社会矛盾。安德森则认为，社会问题可以定义为某种条件或环境，这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。社会上存在着各种各样的问题，只有那些促使人们去行动的问题才是社会问题。琼斯认为，社会问题可以定义为产生“一些人的需要、挫折或不满足，由本人所认定，或被他人所认定，而寻求解决方法”的环境或状况。由此可见，社会问题不仅仅是一种客观存在状况，而且也是人们主观构造的产物。它是被人们感知、察觉到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。因此，一种社会状况构成社会问题与否、问题的严重程度如何实际上是与人的主管判断密切相关的。

转型期中国的社会问题主要包括：一是结构型社会问题。由于历史、文化等众多因素，我国的社会结构系统长期处于功能先决条件不足的状态，致使社会结构中积存着一些社会弊病，这就是结构型社会问题。例如，人口、贫困、城乡关系、经济与产业结构、劳动就业、地区经济发展、少数民族问题等等。二是变迁型社会问题。社会变迁，说到底就是社会结构的变迁。随着家庭、亲族之类的基础群体的功能缩小与解体，组织之类的功能群体的大量涌现，地域共同体的解体和社区的扩大，社会结构出现了种种变异，导致社会结构构成要素极不协调地发展，以及系统对各构成要素的功能整合不完全，这就是变迁型社会问题。例如，自然资源紧张、能源问题、粮食问题、社会福利与社会保障问题、人口流动、农村劳动力转移、核心家庭与独生子女问题、“寻租”与腐败问题等等。三是偏差型社会问题。社会结构的变化引发了原有的社会规范和价值观念的紊乱，导致社会生活中出现“价值冲突”、“失去规范”、“规范混乱”。在这种价值解体与重组的状态下，人的行为易出现偏差。例如，犯罪、青少年犯罪、吸毒、卖淫、自虐、药物滥用、精神疾病、集群行为等等。

2．从人的角度理解

从人的角度看，都市公共政策客体，一方面表现为政策目标群体，另一方面则是社会利益关系。

政策目标群体泛指那些由于政策的强制性而必须对其自身的行为模式重新进行调试的群体。尽管政策的目标各种各样，但它总是表现为对一部分人的利益进行分配和调整，表现为对一部分人的行为进行指导、制约或改变。由于政策目标群体是政策作用和影响的对象，所以有时也被称为“政策对象”。

作为政策执行活动的对象，政策目标群体对于政策能否有效地执行具有决定性作用。政策能否达到预期的目标，不是政策制定者和执行者说了算的，它与政策目标群体有着直接关系，政策目标群体顺从、接受政策，政策执行就能成功；反之，政策执行就会失败。一般来说，政策目标群体选择顺从或不顺从、接受或不接受政策的立场，主要取决于政策的执行是否对自身有益、是否会影响到自身的利益。

除了政策目标群体之外，公共政策的客体还包括社会利益关系。较之前者，社会利益关系是更为重要的一项内容。公共政策所要解决的核心问题是人们之间的利益矛盾。政策所要调整和规范的是人与人、人与社会之间的利益关系。个人与群体由于在社会生产和生活中所处地位以及社会分工不同，必定会产生不同层次、不同性质的利益要求，这些利益要求往往会相互影响、相互摩擦，因而产生利益矛盾。这种矛盾可能产生于个人与个人之间、个人与群体之间、群体与群体之间，也可能产生于政府与公众之间。

而公共政策的根本目的就是要对种种客观存在于公众中的利益矛盾加以协调和处理。这种协调就是要让在社会发展中作出最大贡献的成员与群体获得最大的利益，让在社会发展中作出平均贡献的成员与群体获得平均水平的利益，让在社会变革中失去利益的成员与群体得到一定的利益补偿。

（三）公共政策环境

任何政府的公共政策活动或任何社会的公共政策过程都必须在一定的环境下进行。所谓政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，公共政策环境可分为自然环境和社会环境两大系统。

1．自然环境

自然环境主要是指一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，它对一国的内外政策及各大都市地方政府具有影响和制约作用。

2．社会环境

社会环境主要包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、国防状况等等，它对公共政策起着更直接、更重要的影响和制约作用，甚至起决定作用。在诸多影响公共政策活动的因素中，尤以社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境这四个因素最为重要。社会环境对于中央政府和都市地方政府均起着同样重要的作用。

（1）经济环境

公共政策的经济环境是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够加以利用的总的经济状况。它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区的经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和。

社会经济状况或发展水平是公共决策最重要的依据。都市政府要想制定合理的政策方案，并使其达到预期的效果，就必须考虑本地区的实际情况，一切从实际出发，尤其要符合本地区的经济发展水平。任何超越或落后于地方社会经济发展水平的政策都注定是要失败的。

（2）体制或制度条件

政策总是在一定的政治、经济、文化等体制或制度下制定和实施的。体制有多种类型，如政治体制、经济体制、文化体制、教育体制、科技体制等。其中，政治体制和经济体制最为重要，对都市地方公共政策的影响也最大。政治体制是指以政治权力的运作为核心的政治设置的总和。政治体制为公共决策过程提供外部政治组织环境，决定或影响政策过程的特点。在不同的政治体制下，政府公共决策过程的内容和方式是大不相同的。经济体制是指在一定所有制基础上的组织管理国民经济的体系和制度，它规定了国民经济政策的基本倾向和特点。地方经济政策同样是在经济体制下形成的，不同经济体制及其管理制度、方法和组织形式的完善程度，会产生不同特点的地方经济政策和政策效果。因此，经济体制是制定都市经济政策的直接的、基本的依据。

（3）政治文化

政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴，是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。作为地方政策环境的重要组成部分，政治文化对都市政策过程产生深刻的影响。我们可以把渗透、影响都市政策过程的政治文化称为“政策文化”。政治文化的各个层次——政治意识、政治价值观和政治理想等——影响或制约着地方公共政策过程。

3．国际环境

都市地方政府在制定和实施公共政策时，不仅要面对国内的环境系统的各种要素，而且还要认识和估计现实的全球环境要素与国际环境要素。国际环境主要包括世界范围内政治、经济、文化演变发展的一般趋势、秩序和相应的规则，以及对地区的生存与发展产生影响的，由国家间、国际组织间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定性的政治、经济、文化关系。这些国际环境影响着都市公共政策的价值选择，影响着公共政策的目标选择与途径选择。

（四）公共政策工具

公共政策是公共政策主体、公共政策客体和公共政策环境互动的产物。在都市公共政策的制定中，不仅要界定政策问题、确定政策目标、选择政策方案，而且还要确定采取何种手段、通过何种机制执行政策。这种手段和机制就是公共政策工具。公共政策工具的选择与公共政策的主体、客体和环境有着密切的关系。

1．政策工具的含义

政策工具，又称为“治理工具”或“政府工具”。关于政策工具的含义，大致有三种观点：

（1）因果论。这种观点认为，政策工具是系统探讨问题症结与解决方案间因果关系的过程。这种观点对于政策工具的定义过于宽泛，公共政策过程本来就是寻找问题症结并设计有效的解决方案。

（2）目的论。这种观点认为，政策工具是有目的行为的蓝图，或者说，政策工具是目的导向的，是一套解决问题、实现政策目标的蓝图。这种观点没有突出政策工具的特色，有将政策工具等同于政策方案之嫌。

（3）机制论。这种观点认为，政策工具是将政策目标转换为具体政策行动的机制。政府在不同的场合运用不同组合的工具实现政策目标。

综上所述，政策工具是实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。政策工具是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。

2．公共政策工具的分类

加拿大学者霍莱特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期与政策子系统》一书中，根据在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的高低，在自愿性、强制性光谱上对各政策工具进行定位，将政策工具分为三类：自愿性工具、混合性工具、强制性工具。

（1）自愿性工具

自愿性工具的核心特征是它很少或几乎没有政府干预，在自愿的基础上完成预定任务。近些年来，随着私有化的扩展，人们对自愿性工具的使用不断增强。由于自愿性工具既具有成本效益上的优势，又与主张个人自由的文化相吻合，并且有助于维系家庭与社区的关系，因此它在许多社会中成为首选的政策工具。自愿性工具包括家庭与社区、志愿者组织和市场等。

第一，家庭与社区。

家庭和社区是常见的自愿性工具。在任何社会中，亲戚、朋友和邻里都提供无数物品和服务。政府可以直接或间接地将服务职能转交给家庭和社区，扩大它们在达成政策目标上的作用。

第二，志愿者组织。

志愿者组织的志愿活动是指不受国家强制力的约束，不以追求利润为目标的活动。一般认为，由志愿者组织提供的服务是低成本的，具有较高的灵活性和回应性。志愿者组织不适用于解决复杂的经济与社会问题，其应用范围有限。在实践中，志愿者组织也可能蜕变为官僚组织，从而使其效率和效力大打折扣，丧失优势。

第三，市场。

到目前为止，市场是最重要的也是最有争议的自愿性工具。消费者和生产商之间自愿的相互作用往往会产生令双方都满意的结果。市场在提供大部分私人物品上是富有效率的手段，是资源配置的有效工具。然而，市场并不是万能的，它不能充分提供大部分公共政策旨在解决的公共物品，不能提供国防、警察、路灯以及其他类似的公共物品与服务，在提供各种各样的收费物品和共用物品方面也存在困难。同时，市场是一个高度不公平的政策工具，“它不会让利益必然地留给‘应该享受利益的人’”。

（2）强制性工具

强制性工具，也叫“指导性工具”，它借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导。政府可以选择管制、公共企业或直接提供（即由公共财政拨款，并由政府及其雇员直接提供物品和服务）等手段实现其政策目标。这些都是高度强制的工具，没有给目标群体留下多少自由决定的余地。

（3）混合性工具

混合性工具结合了自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人作出决策。在某种程度上，这类政策工具兼备自主性工具和强制性工具的优点。它主要包括以下四种形式：①信息与规劝。②补贴。政府（或者通过其代理）给个人、公司和组织以各种形式的财政转移。③产权拍卖。政府通过产权拍卖，在不存在市场的公共物品和服务领域建立市场。④税收与使用者付费。

3．公共政策工具的选择

在制定公共政策过程中，选择何种政策工具对于政策目标能否顺利实现有着重要影响。公共政策的制定要求决策者从其工具箱中挑选出一种或几种工具解决政策问题。

（1）经济学模型

新古典经济学和福利经济学对于国家在经济中应发挥的作用持不同见解，由此对政策工具的选择存在一定的分歧。虽然两者都偏好自愿性工具，但相比而言，福利经济学更主张运用强制性工具和混合性工具纠正市场失灵。而新古典经济学认为，只有在提供纯粹公共物品时，才能使用强制性工具和混合性工具，以任何其他理由使用强制性工具和混合性工具都将扭曲市场功能。

福利经济学对国家干预更为宽容，对政策工具选择的分析也更为系统。它倾向于将政策工具的选择视为一种严格的技术性配对演练，即首先评估各种政策工具的特性，再将它们与不同类型的市场失灵相配对，估算它们的相对成本，然后就特定的市场失灵问题选择一个最有效的政策工具。

新古典经济学家通常运用公共选择理论分析政策工具的选择问题。他们主张，在民主社会中，选民、政治家和官僚都是由自利动机支配的，这将导致政府的税收和支出不断攀升，提高管制和国有化的水平和规模。在民主政治中，政府倾向于选择这样的政策工具，即能够将收益集中于边际选民，以获取他们的支持，同时将成本分摊到全体民众，尽可能使选民不知晓政策的真实成本。

无论是福利经济学还是新古典经济学，对政策工具选择的分析都过于依靠演绎推理，而缺乏对在现实中政府究竟如何选择的扎实经验研究。它们对政策工具选择的分析是建立在政府应该做什么的理论假设之上的，而不是建立在政府实际做什么的经验研究之上的。经济学模型对理论简约性的追求，使其忽视了影响政策工具选择的诸多复杂因素。

（2）政治学模型

政治学家对政策工具选择的分析着重于经验层面，力图把握政策工具的复杂性，归纳出政策工具选择的模型。

多恩等人假设所有政策工具在技术层面上是可替换的，即在理论上任何一个政策工具都可以完成任何选定的目标。由此出发，他们认为在一个自由民主的社会中，政府倾向于采用强制性较低的政策工具。只有在面临民众不服从或者面临要求换用强制性更高的政策工具的持久社会压力的情况下，政府才会使用强制性更高的政策工具。也就是说，政策工具选择的模式是：政府首先选择强制性较低的工具，比如规劝，而后逐步提高政策工具的强制性，最后采用直接提供工具。

胡德认为，政策工具的选择并不是技术性的，而是关乎“信仰和政治”的问题。他认为，影响政策工具的选择有四方面因素，即：① 资源约束；② 政治压力；③ 法律约束；④ 从以往政策工具失败中得到的教训。在胡德看来，政策工具的选择是政府的目标与资源、目标群体的组织与能力的一个函数。当目标群体规模较大且组织良好时，政府倾向于采用消极的（自愿性）工具，而非积极的（强制性）工具。当政府试图获取目标群体自愿服从时，政府倾向于尽可能避免采用强制性工具；而不论目标群体规模大小，当政府打算进行资源再分配时，必然要采用强制性工具。

林德和彼得斯在前人研究的基础上，认为影响政策工具选择的关键因素有：①政策工具的特性，具体包括资源的密集程度、目标的精确性和明确性、政治风险、对政府行为的约束限制；② 该国的政策风格、政治文化以及社会分化程度；③有关机构的组织文化以及它们与顾客、其他机构的关系；④ 政策的环境、时间约束以及受影响者的范围。同时，他们认为，决策者个人的主观偏好在政策工具的选择中起着关键性作用。

总的来看，政治学模型认为，政策工具的选择是多因素综合作用的结果，包括政策工具的特性、需解决的问题的性质、政府过去处理类似问题的经验、决策者的主观偏好、受影响的社会群体的可能反应等方面。

（3）综合模型

霍莱特和拉梅什试图将经济学模型和政治学模型综合起来，认为两类模型在建构各自的分析框架时都或隐或显地使用了两个相互联系的变量：第一个变量是国家能力，或者说国家影响社会行为者的组织能力。第二个变量是政策子系统的复杂程度，特别是政府在执行政策时面对的行为的类型和数目。设定这两个变量，就可以形成一个政策工具选择的模型。

①国家能力强，政策子系统高度复杂。当政府面对的社会行动者的类型和数量比较多且彼此间互相冲突时，政府难于辨析孰优孰劣。如果政府对社会具有较强的管制能力，就可以利用市场工具实现自由竞争，通过市场这种“看不见的手”配置资源。

②国家能力强，政策子系统低度复杂。当政府对于社会行为者的管治能力较强，且面对的社会行为者的类型比较单一、数量不多时，决策者可以采用管制、公共企业、直接提供等强制性政策工具。

③国家能力弱，政策子系统高度复杂。在这种情形下，政府没有足够的能力进行管理，只能采用自愿性工具，如家庭与社会、志愿者组织，借助社会民间的力量执行政策。

④国家能力弱，政策子系统低度复杂。在这种情形下，决策者可以根据实际情况选用混合性政策工具，比如信息和规劝、补贴、产权拍卖、税收和使用者付费等。