第一章 绪论

第一节 社会救助产生与发展

一、社会救助的渊源

社会救助是社会保障制度中最古老的项目。一般认为，它起源于原始社会末期人类出于恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业。在美国的《社会工作百科全书》中提到了这样一些历史事实：公元前1750年，巴比伦汉谟拉比国王发布的公平法典中包括了要求人们在困难时互相帮助的条款；公元前1200年的以色列，犹太人就被告之，上帝要求他们帮助贫困者和残疾人；公元前500年，希腊语中意为“人类博爱行为”的慈善事业在希腊城邦国家里被制度化，以鼓励公民为公益事业捐款并且在供贫民使用的公用设施中备有食物、衣服和其他物资；几乎同时期，中国的孔子在《论语》中宣称人是通过“仁”这种表示爱心的方式来相互约束的社会人，“仁”通常表现为全心全意地帮助贫困者；公元前100年，罗马帝国确立了所有罗马公民在贫困时可得到贵族家族分发的谷物的传统。

中国的济贫思想可谓源远流长。在两千多年前的春秋战国时期，诸子百家就对济贫思想及其问题有着不同的表述。其中最为著名的是儒家的“民本”、“仁政”（主张政府积极介入）和“大同”（提倡民间互助互济）思想。尽管其目标重在社会控制，但确实精辟地概括出政府救助和社会援助这两种社会救助思路。墨子则主张“兼相爱、交相利”，提倡“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫寡，富不侮贫，贵不敖贱，诈不欺愚”，“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人”。“若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治。若饥则得食，寒则得衣，乱则得治，此安生生。”墨家“兼爱”思想的重点是建立在“爱心”基础上的互助互济，是最具“社会性”的济贫思想。道家则主张“无为而治”。老子认为：“故圣人言：我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴。”庄子主张：“上必无为而用天下，下必有为为天下用，此不易之道也。”在济贫方面，道家实际上主张政府不要干预，宁愿以天地为宗，听其自然，崇尚以“道德”治天下。

中国的儒家思想自汉朝开始就长期处于正统地位，故它对中国济贫制度的影响至深。中国古代济贫思想的一个显著特点就是国家的积极介入。济贫在实践上主要是以丰补歉式的储粮度荒。如汉朝就有由朝廷兴办的名为“常平仓”的仓储制度；到了隋朝，又有了以地方劝募为主的“义仓”；南宋年间出现了主要由社区管理、居民普遍加入的带有一定保险性质的“社仓”。除了这些仓廒制度之外，中国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业，最早可追溯到南北朝的六疾馆和孤独园。更为著名的则是唐宋年间的悲田养病坊，这种慈善机构最初为佛教寺院所兴办，后在官方扶持下得到了较大的发展，最后完全转到官府手中，改称“福田院”或“居养院”。宋朝年间出现了完全由民间乃至个人兴办，而且没有宗教背景的慈善事业，如范仲淹的“义田”和刘宰的“粥局”。前者是一个以庇护和造福宗族为宗旨的“家庭扩大化”模式的慈善事业；而后者则以社区居民为对象，以社区组织的方式进行慈善活动。这些组织主要为乡绅所掌握，并得到官府的认可和支持。明朝年间出现了最早的以民间互助为主的慈善社团——同善会。上述种种济贫实践在中国一直延续到现代，儒家的国家积极干预思想也一直得到贯彻。

从时间上看，中国历史上国家介入济贫发端于汉朝，比英国的伊丽莎白济贫立法要早一千多年。但是，在儒家的济贫思想中，注重的是社会整体和国家控制，而较少强调个人权利和国家义务。同时，中国古代的济贫实践在传统上较为注重运用政府行政手段，而没有采用立法手段。真正开启现代社会救助制度先河的，是16世纪在欧洲出现的国家济贫制度（Poor Relief by State），即1601年英国伊丽莎白一世制定的济贫法案，后世称《伊丽莎白济贫法》（The Elizabeth Poor Law）。

二、《济贫法》与社会救助

从历史渊源看，西方国家虽然早已废除了《济贫法》，但是《济贫法》的遗风犹存。在社会救助制度历史上，它被认为是社会救助立法方面的一个重要里程碑。

《济贫法》把受助者分为三类：无助者、非自愿失业者及流浪者。无助者指对自己的困难无能为力的人，包括患病者、有严重的精神或生理缺陷者、残疾人、孤儿及年老体弱者，他们是最需要得到帮助的群体。非自愿失业者是指有工作能力但没有生活来源的人，包括被劫者、单亲母亲、多子家庭、火灾受害者及失业者，这些人应对自身的问题担负一定责任，和无助者相比，他们被认为是不值得帮助的。流浪者是指漂泊不定的人，因为他们对社区不负任何责任，因此被认为不但没有资格获得帮助，而且要遣返原籍。可见，《济贫法》将一对重要的概念进行了区分——值得同情的贫困（worthy poor）和不值得同情的贫困（unworthy poor）。《济贫法》阐明了工作的权利和责任的不同，达到一定的社会可接受工龄的人和那些因年老体弱不能工作的人值得社会帮助，身体状况良好的失业者——被认为是不负责任的、缺乏志向的和对社会造成潜在危险的人——是不值得同情的贫困者。人们对值得同情的贫困者比不值得同情的贫困者的态度明显宽容，不值得同情的贫困者往往因贫穷而受到指责。从某种意义上讲，《济贫法》也是一种严厉的社会控制形式。

《济贫法》强调提供的帮助应根据受助者需要的不同而有所区别。对值得同情的贫困者提供院外救济，对不值得同情的贫困者提供院内救济。院外救济（outdoor relief）是指在家——各种机构之外——就能获得社会福利。院内救济（indoor relief）是指在固定机构内提供社会福利支持。贫民所、教养所、管教所、青少年感化中心、监狱和精神病院等都是院内救济的“典型”机构。该济贫法的原则是让没有工作及状况更差的人所获得的救济要低于获得最低收入的人。所提供的福利服务主要有四种：在受帮助者家里提供的院外救济和三种惩罚性渐趋严重的院内救济——救济院、济贫院和惩戒所。作为一种社会政策和公共政策，英国的《济贫法》的基本观念就是从道德角度谴责流浪乞讨人员，然后在此基础上对城市贫困对象分类救济。流浪人员被认为懒惰、缺乏生活管理的能力、愚昧等，对于身强力壮的流浪乞讨人员，可以强制收容，进行劳动改造甚至在监狱中关押，对于真正的残疾、老人、孤儿等进行院内救济，不允许在城市自由行乞，必须经过审查批准等。

《济贫法》以其“惩戒性”、“恩赐性”著称于世。《济贫法》普遍实施后，不但没有使有劳动能力的贫民自力更生、自食其力，反而使他们沦为永久的贫民，它的弊端引起贫民的不满与反抗。当然，《济贫法》的问世，也有它的进步意义。它奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助甚至是社会保障立法的基础，开创了用国家立法推动社会保障事业的先例。1832年，英国维多利亚女王命令组织“济贫行政与实施调查委员会”，决心改革济贫行政，此次调查的结果被编制成一项法案最后为国会通过，即《新济贫法》（The New Poor Law）。然而，《新济贫法》只是将济贫权力由分散改为集中，对救济对象来说，它并没有什么本质的变化，而它强迫贫民回到条件空前恶劣的贫民习艺所去，更引起贫民的反抗和要求改革者的抗议。

伊丽莎白《济贫法》所建立的社会救助制度，确立了现代国家干预社会问题的基本立场，即管制、改造和救济相结合，直到19世纪这一立场仍深刻地影响着西方国家的社会救济和社会管理。直到德国俾斯麦政府创建了社会保险制度后，以预防为主对付社会经济风险的新的社会保障手段很快在欧洲各工业国迅速流行开来。到20世纪20年代，欧洲各工业国在不同程度上都已建立了社会保险制度，社会救助从观念到形式上也相应地经历了一些重大的转变。

三、当代社会救助发展

工业化之前，所有的社会救济行为均具有下列特性：（1）恩赐性。宗教慈善事业以及民间其他的互济行为均带有施恩的色彩，我国古代关于“赐田”、“施粥”、“施舍”的记载足以见其居高临下的恩赐性。（2）惩戒性。在工业化社会之前的人类历史中，占主流地位的意识形态和社会观念没有把对贫困者的救济看成是社会不可推卸的责任和贫困者应享有的权利，也没有将这种责任和权利立法并加以实施。甚至，中世纪的受救济者在接受救济的同时要受到鞭打、切耳、关进牛栏等惩罚。（3）非正式性。古代的社会救助无论是从救济对象和救助标准上都具有随意性、非正式性，面对大面积的贫困，政府和一些慈善者只能提供极为有限的物资。

19世纪，西方社会已经完成了农业社会向城市社会的转变，城布流浪贫困群体主要是城市中的居民。随着失业保险制度、社会养老制度和医疗保险制度等社会保障制度的施行，基本上可以从积极预防的角度解决城市劳工群体的就业、养老和医疗等主要的人生风险，避免了大规模的城市流浪贫困人口的出现。社会救助则成为社会保险之外，由国家提供的最后的安全保护，被视为社会保险制度的基础之一。

第二次世界大战之后，西方国家社会政策又提升到福利国家的层次，开始把公民的社会权利作为继人身权利、政治权利之后的第三大权利并且得到社会承认。西方国家普遍建立各种儿童福利制度、家庭津贴、年金制度以及医疗服务、公办教育、社会救济等社会福利体制，被形容为“从摇篮到坟墓”的全面福利体系。社会承认国家政府有责任和义务对社会弱者予以照顾，公民有权利享受社会福利。整个社会不再认为流浪贫困是个人的道德缺失造成的，也不存在对流浪乞讨人员的谴责和改造，社会对他们更多的是尊重、关怀和救助。

随着现代社会保障制度的发展，惩戒性的“济贫”行为逐渐被抛弃，贫民救济（Poor People Relieve）在概念上也逐渐被“社会救助”或“社会援助”所取代，“保障机会均等”、“缩小贫富差距”、“保证最低所得”等现代社会救助观念亦日益深入人心，并贯彻于各国的社会政策之中。值得注意的是，从“贫民救济”到“社会救助”不是一个简单的概念替换，而是一种观念上的飞跃。其重要意义在于：第一，通过新的权利立法，公开承认贫困现象主要是由于社会原因造成的，一方面国家和社会对克服贫困负有责任；另一方面贫困者从国家和社会获得救助是自己的权利，不必带有任何附加条件。第二，社会救助强调建立被救助者的个案资料，以对症下药，根治贫困。第三，社会救助不但重视应急补救措施，而且尤其强调积极主动的援助扶持，如开发性扶贫等。也就是说，社会救助的目标越来越指向让每个社会成员都能获得生存和发展的最基本的条件。公民因维持不了最低生活水准而获得社会救助，是公民生存权利的体现，每个公民都有权获得。政府不仅有责任关心贫困者的生活，而且有责任消除贫困的根源。国外有的学者将这种权利的实现称为“特定的平均主义”，即社会不仅要求一般购买力的分配，而且要求特殊物品、服务以及权利的分配，如获得最低水平的食品医疗服务，以及住房的权利应该看做一项不可转让、不可交换的权利。在我国，公民的此项权利已明载于《中华人民共和国宪法》，对于维持不了最低生活水准的公民，如果经过申请、调查、确认，仍然享受不到社会救助，有权利提出申诉。

20世纪七八十年代，西方世界的经济进入“滞胀”时期，贫困问题日趋严重，社会救助制度的作用日益突出。负所得税制理论也是在这样的背景下提出来的。根据美国经济学家劳埃德·雷诺兹在《微观经济学》一书中的介绍，“超过一定收入水平的家庭交给政府所得税”，“收入低于一定水平的家庭，则从政府取得现金支付”，“负值和正值的税金，由国内税务局管理”，这种“不论其个人特征如何，给一切贫困者有保证的最低的收入”的现金转移支付方式，即是“负值所得税”制度的基本思路。“负值所得税”制度为社会救助提供了经济上的有力保障，对进一步推进各国社会救助事业的发展具有重要意义。

综上所述，我们可以得出这样的结论：当今世界，市场经济国家都普遍建立了社会救助制度，它是一张确保最低生活标准的安全网，以保护每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因导致生计断绝时不至于陷入无助的深渊。社会救助由此成为一项维护社会稳定的基本的社会措施与社会政策。