第二节 公共领域、公共性、公共物品

一、公共领域

“公共领域”是个复杂的概念，人们很难给它下一个普适性定义。但可以肯定的是，作为规范意义上的范畴，公共领域并不是一个拥有固定边界的实体空间，即一个公共建筑或者公共场所，而是一个能被附加许多外在属性并与具体的实体空间相区别的范畴。

最早涉及“公共领域”这一概念的是美国学者汉娜·阿伦特。她主要从时间上、空间上指出了公共领域的一般内涵，指出了公共领域作为人的卓异性的表现场所，或者说是人作为人而展示自身的空间。这点明了公共领域作为“共同世界”的特征，而且，她也分析了其与私人领域和社会领域的区别，从而建构了关于公共领域的理论。阿伦特在区分私人生活领域和政治生活领域时，还认为存在第三个领域：社会领域。这一领域的特征是，人类彼此聚合在一起，这种联合有各种可能，要么是职业上的，要么是收入上的，或者是人种血缘上的。组织、团体和集体就这样形成了，差别也产生了，这种差别是合理的，不可能也不应该通过法律手段消除。平等在政治中不可缺少甚至至关重要，但在社会中便不可以或者只可以部分地得到实现。阿伦特认为社会歧视出现在社会领域是可以接受的，只要将它限制在具有合法性的范畴之内；一旦这种歧视蔓延到政治范畴和私人生活范围，那就是灾难性的。阿伦特明确指出，在不同的领域适用不同的规则，可以说这是她给当代政治哲学留下的一大理论资源。

被西方文化界视作经典性术语的“公共领域”（public sphere）概念在哈贝马斯的政治、社会哲学思想发展中得到了较为深入和全面的阐发，无论其早期的《公共领域的结构转型》、《作为“意识形态”的技术与科学》，还是中后期的《交往行动理论》和《事实与规范》，都是从“公共领域”这一概念出发去建构他的思想的。“公共领域”一词在哈贝马斯那里有两种含义，一是“资产阶级公共领域”的简称；二是泛指某类现象，而“资产阶级公共领域”不过是这类现象中的一个类型。在多数情况下，哈贝马斯是在第一种意义上使用“公共领域”的概念，用以特指17世纪后期的英国和18世纪的法国开始出现的现代社会现象。哈贝马斯认为，“公共领域”是一种独立于政治权力之外，不受官方干预的社会公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间或公共场所，其范围包括团体、俱乐部、党派、沙龙、通讯、交通、出版、书籍、杂志等等，这个“由私人构成的公共领域”是“一个松散但开放和弹性的交往网络”。换言之，是在政府控制之外的区域，能够通过自由的、批判性的商谈和讨论，形成大众普遍承认的“公共意见”。

行政学和政治学中的公共领域，是指那些与市民社会相对应的社会生活内容，是围绕着公共部门的核心而展开的公共生活形态。公共领域不同于市民社会的一个典型特征就是，它是规范和规则的领域，是一定的人群、集团或民族、国家整体上的总体性得以实现的领域。一般来说，我们是把公共部门、政府领导下的社会生活看作为公共领域的基本内容。

在公共领域中，最为突出的特征是非交换性，属于公共领域的一切都是不可交换的。公共领域是规范的领域，是一切社会生活规则的生成和供给的领域。规则可以表现为法律、政策和一切成文和不成文的规则。规则可以交流、传播、学习和强制性地接受，但不能交换，不能用规则交换规则，更不应当用规则与其他物品作交换。这是因为，公共领域是与私人领域相对应、相分立的一个特殊领域，它专门负责为私人领域提供规则，专门对私人领域进行规范。

公共领域的出现是非常晚近的事情。在农业社会，公共领域和私人领域尚未分化。只是到了工业化的进程开始启动的时候，才开始出现了公共领域与私人领域、公共部门与私人部门、公共利益与私人利益分化和分立的情况。

近代市民社会的概念出现于17—19世纪之间，其理论基础是国家和社会的分离，它是欧美国家反对专制主义的思想武器之一。公共领域是市民社会的结构性要素之一，是一种非官方的、介于私人生活与公共权威之间的、各种公众聚会场所的总称。公民个人以公众身份就社会公共事务展开自由的、公开的和理性的讨论，并在此基础上形成共识和产生公共意见，是这一领域的活动内容和目标；自由的、理性的、批判性的讨论则构成这一领域的基本特征。

公共领域通过三种传播方式得以形成。第一种是亲身传播的方式，这也是最早公共领域形成的方式。例如，在古希腊城邦里，自由民的政治生活在广场上进行，直接地通过自己的语言和肢体建构了公共生活空间，这是最初级的公共领域。但是，为了把它与近代以来的公共领域相区别，我们把古希腊的政治生活称作为“共同生活”，这个生活领域，也可以相应地称作为“共同领域”。第二种方式是传统大众传媒，包括广播、电视、报纸等媒介方式。例如，在近代社会早期，正是报刊协助形成了资产阶级公众并在自由资本主义时期成为与公共权力机关相抗衡的社会制约机构。第三种方式是网络，在网络的诸种用途中，目前各种形式的BBS（Bulletin Board System，即时双向综合性布告栏系统）是公共领域的主要表现方式。

公共领域一旦产生就会积极地展示自身，它从一开始就表现出强烈的试图影响上层政治社会的特征。在整个18世纪，报纸在英国政治生活中扮演了一个重要的角色，并在一定程度上影响着国家政策。这是我们能够感受到的，在现实生活中，报纸已经成为公众参与政治生活并借以影响国家权力机关的媒介。公共领域在现代社会的价值和作用主要体现为：公共领域提供了一个实现参与制民主的可行性模式。现代政治是公共行为，是公共领域的事情，是平等公民（行动者）之间的自由交流、对话和商谈。不仅如此，公共领域还提供了一个检测现实政治制度的特殊机制。通过公众参与和不服从的合法抵抗，对现实政治制度的合法性和纠正机制进行检测，进而有效地抑制了极权主义发生的可能，从而保证了政治生活的多样性、创造性与和谐。

二、公共性

“公共性”是一个被广泛运用于政治学、哲学、经济学、法学等领域的概念。

作为公共行政学中的基本范畴，公共性主要是指公共部门、政府的属性。在一般情况下，它指政府制定与执行公共政策应根据社会的共同利益和人民的意志，以求最大可能地保证公民利益的实现，也就是说，政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。

公共性是在公共领域与私人领域、公共部门与私人部门分化和分立的过程中被提出来的。所以，这一概念仅仅适用于对近代社会的分析。

当然，“公”、“私”的概念很早就出现了，在统治型社会治理模式发挥作用的条件下，人们也经常谈论“公”、“私”的问题。可是，公私概念的内涵却有着很大的不同。在统治型社会治理模式发挥作用的历史条件下，由于不存在着公私领域的分离和公私部门的分立，“私”的真实内涵仅仅是指一种“以个人生活为中心”的状态，是在个人中心取向前提下所具有的占有形态和活动内容，而“公”则是以集体生活为中心取向以及在这种取向基础上所建立起来的占有形态和活动内容。在这种情况下，“私”相对于“公”，只是人群集合规模的大小。小的人群中的事相对于大的人群中的事来说，属于私；反之，则属于公。同样，个人相对于群体来说，再大的事也属于私；而群体相对于个人来说，再小的事也属于公。所以，公私概念只是人的集合状态或规模的状况，所指的只是一种个人与集体的相对性。

从根本上看，公共部门与私人部门的分离是工业化的结果。本来，工业化就是一个社会生活的一切方面都急剧分化的过程。在工业社会中，公共部门与私人部门的分化和分立，也是这个社会的基本特征。在工业化的过程中，出现了公共领域、公共部门并提供公共物品，从而也就有了关于公共性的概括和研究，也就会使用公共性这样一个标准来判断政府等公共部门是否健全。

考察有关政府公共性的论著，都是从政府管理的角度，特别是从政府行政管理的使命来说明政府公共性之所在。由于政府行政管理指的是以政府为主体的公共组织对社会公共事务的管理，政府的公共性就必然表现为政府以公共利益为出发点和目标。具体地说，政府提供社会和市场不愿或不能提供的公共物品，如安全和秩序、公众的福利保障等，是政府“公共性”的基本内涵。

政府的公共性体现在政府的行政管理活动之中，行政管理不仅包括政府对自身政务的管理，也包括政府对社会公共事务的管理。当我们谈论政府的公共性的时候，政府的公共性就不只是限于行政管理，或者说政府对社会公共事务的管理，政府对其自身的管理同样蕴涵着公共性问题。

就本质来看，公共部门、政府等的公共性，不是取决于国家权力机构的主观界定，也不是由法律作出的规定，而是一种来源于历史发展过程的客观性规定。对于近代政府，公共性是一个逐渐生成的过程，在政府的统治功能和管理功能此消彼长的过程中，政府的公共性开始产生和成长。政府的公共性是政府作为公共部门构成部分的根据，政府拥有的公共性是否充分，也就是政府作为公共部门的纯洁性的标准。

虽然公共性是在客观的历史进程中历史地生成的，但是，它同时又是可以选择和能够获得的。政府可以通过提高公共产品的供给水平来提升自身的公共性程度。不过，对于政府公共性程度的提高而言，政府的制度、体制和运行机制的变革和完善，才是一条更加根本的路径。

近代社会的政府在统治职能和管理职能的此消彼长中走向管理化，成为管理型社会治理的主体，在管理的形式化中获得了形式上的公共性，而且在一切管理形式化比较充分的地方，其公共性程度也都非常高。但是，必须指出，这种形式上的公共性是丧失了实质性内容的公共性，是需要加以扬弃的。所以，公共性问题的解决，取决于对政府的制度、体制和运行机制进行彻底的变革。只有当政府转变为服务型社会治理的主体，公共部门才能真正属于公共的。这个时候，政府不仅会继承它作为管理型社会治理主体的全部公共性，而且会获得它作为服务型社会治理主体的实质上的公共性，从而使形式上的公共性和实质上的公共性统一起来。

经过改革开放，伴随着经济关系、经济制度、观念以及政策的巨大变化，中国社会结构也在发生着历史性的变迁，出现了利益群体多元化的局面，面对多元而复杂的利益群体，政府要考虑到方方面面的利益，政府各种政策的制定与实施的难度是可想而知的。所以，对当前中国特定制度与环境的政府“公共性”加以分析，显得尤其重要。“公共性”作为衡量政府活动性质和基本价值的分析工具，具体表现在政府活动的长远目标上，表现在政府公务人员的职业道德以及政府决策上，最根本的就是，表现在政府对于公共利益的完整性和完全性的保障上。

三、公共物品

公共物品是一个历史范畴，是人类社会发展到公共部门与私人部门分化、分立之后的产物。有了公共部门，才会出现由这个部门所提供的公共物品。在工业化的过程中出现了公共部门，也就自然而然地有了公共物品，公共部门就是专门的公共物品供给部门。

公共物品的严格定义是由保罗·萨缪尔森在《经济学与统计学评论》1954年11月号上发表的《公共支出的纯理论》中所给出的。按照他的定义，纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个个人消费这种物品不会导致任何其他个人对该物品消费的减少。

更通俗地讲，公共物品是相对于私人物品而言的。人类的社会生活需要各式各样的产品和服务，从总体上看，大体可分为两类：一类是以个人或家庭为单位分别提出的需要，如食品和服装；另一类是以整个社会为单位而共同提出的需要，如国防和社区服务。前一类称作“私人个别需要”，后一类称作“社会公共需要”。相应地，用于满足私人个别需要的产品或服务，称为私人物品。用于满足社会公共需要的产品或服务，称为公共物品。也正是在“受益归宿”的意义上，公共行政学倾向于将公共物品和私人物品分别称为公益物品和私益物品。

公共物品也称公益物品，具有非排他性和非竞争性。

所谓非排他性，就是指一旦公共物品被提供出来，不可能排除任何人对它的消费。严格地说，这包含三层含义：第一，任何人都不可能不让别人消费它，即使有些人有心独享对它的消费，但在技术上是不可行的，或者虽然在技术上可行而成本却过高，因而是不值得的。第二，任何人自己都不得不消费它，即使有些人可能会不情愿，却无法对它加以拒绝。第三，任何人都可以恰好消费相同的数量。举例来说，比如国防，一旦提供出来，即使是那些最狭隘自私的人也不可能令国防体系只为他一人服务；即使是那些不想得到保护的人也无一例外地会得到这种服务；同时，无论是谁，都将同等地得到作为该国居民的尊严和安全的保障。

所谓非竞争性，指的是一旦公共物品被提供出来，没有必要排斥任何人对它的消费，因为该物品消费者的增加并不引起边际成本的任何增加。这里的边际成本没有增加可以从两方面理解：一是生产方面，指根本不需要追加资源的投入；二是消费方面，指根本不会减少其他人的满足程度，或者说根本不会带来“拥挤成本”。这种情形下，想要排除那些能从消费中获得正效用的人是没有什么道理的。仍以国防为例，一旦一个国家的国防设施建成，军队的编制和技术装备既定，那么，多保护一个人并不需额外追加资源投入，也不会减少对其他人的保护程度。

对公共物品可以从不同的角度分类。一种划分方法是将之分为纯公共物品与准公共物品。凡是能够严格满足非排他性和非竞争性特征的物品就是纯公共物品。典型的纯公共物品包括：国防、公共安全、外交、法规政策、环境保护、基础研究、空间技术、灾害控制、交通管制系统以及其他基础设施。凡是不能严格满足非排他性和非竞争性特征的公共物品就是准公共物品。准公共物品又分为俱乐部产品（club goods）和公共资源（common resources）。俱乐部产品的特点是消费上具有非竞争性，却可以轻易地做到排他，即不付费者可以被排除在消费之外，如高速公路、公共游泳池、电影院等。公共资源的特点与俱乐部产品正好形成对照，它们在消费上具有竞争性，但却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等。

另一种划分方法是将公共物品分为公共产品和公共服务。公共产品是指看得见、摸得着的公共物品，如公共设施。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。它主要涉及政府及其工作人员提供公共服务时的程序、态度、方式和方法等问题。

还有一种划分方法是将公共物品划分为全国性的公共物品和地方性的公共物品。全国性的公共物品是指由国家或中央政府提供的物品和服务，如国防、外交、全国性的法规、政策等；地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服务，如城市基础设施、地方性法规、政策等。

公共物品一般由政府或其他公共部门提供，能够由私人部门提供的公共物品只是少数的。原因在于：公共物品的边际成本为零，按照“帕累托最优”条件所要求的边际成本定价原则，公共物品必须是免费提供的，这对于以营利为目的的私人部门来说，是难以接受的。即使有奉行利他主义的私人企业乐于提供，也会面临着偏好表露的难题，即难以了解公共物品的社会需求，这意味着无法为之筹资，并提供适当的数量。况且，在公共物品消费中存在“搭便车”的倾向，每个人都会有“逃票”的动机，致使公共物品的投资无法收回。从理论上讲，公共物品的非竞争性和非排他性特征决定了它不能通过市场途径进行分配，而只能由政府提供。因此，为公众谋福利的政府必须以社会管理者的身份去组织和实现公共物品的供给，并监管其使用过程中的公平性与合理性。但是，政府干预并不意味着全部由政府直接提供，对一些准公共物品，可以根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下让社会组织来提供，但是，政府需要做好组织和监管工作。