二、司法独立的三层含义

司法独立思想是近代宪政思潮的重要内容，其在中国的传播最早可以追溯到林则徐、魏源等人对西方政制制度的介绍。从思想渊源上来说，新政时期的立宪派所鼓噪的正是数年前康梁派不断申述的改革理想。官员接受并鼓吹司法独立思想，则是在立宪运动兴起后，尤其是在派五大臣出洋考察政治前后。新政开始后，仍受清廷通缉的康梁派尤其是梁启超为了借助考政大臣之力继续对清末新政发挥影响，交接朝中立宪派，甘愿替考政大臣捉刀代写奏折。因此，朝臣们在某种程度上成了康梁派的政治代言人。康梁派代写的奏折数量和具体内容已难详考，虽然据说数量巨大，但是一来康梁派不可能代写所有的奏折，二来清朝有一套严密的奏折制度，奏折是官员们参与政事的重要途径与方式，一旦得到钦准后即具有法律效力，非同儿戏。故而，奏折中所陈述的内容也基本上反映了上奏官员们的主要观点。正是基于这一判断，下面主要以官员们的奏折为素材，来分析在仿行宪政背景之下，朝臣们是如何体认司法独立的。

与改革的实际需要相契合，晚清主张立宪的官员们对于司法独立的认识，经历了一个不断深化、由表及里的过程。他们的认识大致可以归纳为以下三个方面：其一是对司法独立的基本含义与功能的认识；其二是如何进行机构改革；其三是如何划分司法权与行政权，尤其是司法权与司法行政权。具体来说，即是部院权限如何划分，才能实现审判独立。随着改革的展开，官员们对于司法独立的认识由观念到制度设计，进而到具体操作，不断深化。

（一）“司法独立”在宪政层面上的含义

在主张立宪的官员们看来，司法独立指的是司法权与立法权、行政权分立，尤其是司法权与行政权分立。如端方考察政治回国后，在其所上《请定国是以安大计折》中极力鼓吹三权分立的好处，在阐述了君主立宪制之下的责任内阁与议会制度后，对司法独立是这样介绍的：

此外制度其等于责任内阁与议会之重要者，又有司法之裁判所据一定之法律，以裁判刑事民事之诉讼，乃以此保护人民之生命财产。而其所重要者，则司法权独立于行政之外，不受行政官吏之干涉。

端方等在《请改定官制以为立宪预备折》中，则从西方国家及日本的经验出发，认为：

司法与行政两权分峙对立，不容相混，此世界百余年来之公理而各国奉为准则者也。盖行政官与地方交接较多，迁就瞻徇，势所难免，且政教愈修明，法律愈繁密，条文隐晦，非专门学者不能深知其意，行政官既已瘁心民事，岂能专精律文，故两职之不能相兼非惟理所宜然，抑亦势所当尔。

有些官员通过中西对比来认识司法独立，并以此说明西方司法独立与中国传统行政兼理司法的优劣。清政府依准修律大臣沈家本、伍廷芳的奏请，于1905年9月派刑部候补郎中董康等三人到日本考察监狱和裁判所，董康等人回国后提交了考察报告《裁判所访问录》。沈家本在为《裁判所访问录》一书所作序言中写道：

西国司法独立，无论何人皆不能干涉裁判之事。虽以君主之命、总统之权，但有赦免而无改正。而中国则由州县而道府、而司、而督抚、而部，层层辖制，不能自由。

与西方的三权分立形成鲜明对比的是中国长期以来实行的集权式政治体制。《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》对这一积弊进行了揭示：

以行政官而兼有立法权，则必有藉行政之名义，创为不平之法律，而未协舆情。以行政官而兼有司法权，则必有循平时之爱憎，变更一定之法律，以意为出入。以司法官而兼有立法权，则必有谋听断之便得，制为严峻之法律，以肆行武健，举人民之生命权利，遂妨害于无穷。

该折以这种认识为基础，提出了“分权以定限”的改革方案。

身在刑曹多年的沈家本对于行政兼理司法的弊害有着更为深切的体会，他认为行政兼理司法的弊害有四：其一是州县的任职者来自科举与捐纳，对于法律“非浅涉所能领悟”，而地方之事甚繁，“而尽责之州县”，由于“学无专精，官无专职”，行政司法兼顾实已超出了个人的能力范围。其二是做行政官易，做司法官难，于是“奸胥劣幕遂得因缘作弊”，审判大权落于胥吏书幕之手。其三是本为慎重刑狱的勘转之制，由于地方官“惮于解审”，报至刑部的案件只占很小比例，“层层牵辖，转令朝廷成宪等于弁髦”。其四是行政兼理司法授外国人以口实攫取领事裁判权。外国以中外司法制度之不同，在中国行使领事裁判权，侵犯了中国司法权，并且贻害无穷。基于以上四个方面的原因，沈家本得出“司法独立为及今刻不可缓之要图”的结论，在他看来，只有实行司法改革，确立新的司法制度，才能改变中国长期以来行政兼理司法而产生的弊病。

不仅如此，为了说服“墨守先型”的守旧分子，消除他们对西法的隔阂与排斥，沈家本以中国古代的相关制度来比附司法独立，认为“西法之中，固有与古法相同者”，就司法而言，“大司徒所属之乡、遂大夫诸官，各掌乡、遂之政教禁令，而大司寇所属之乡士、遂士、县士分主国中遂、县之狱，与乡、遂诸大夫分职而理，此为行政官与司法官各有攸司，不若今日州县行政司法混合为一，尤西法与古法相同大者”。

在晚清主张立宪的官员们看来，实现司法独立既可收回领事裁判权，也可杜绝内政中的弊病。这无疑是司法独立的两大功能。在当时的朝臣们的奏稿中类似的陈述屡见不鲜，可说是官员们的共同认识。其中尤以御史吴钫的论述最为充分：

夫国家主权所在也，法权所在，即主权所在，故外国人之入他国者，应受他国法堂之审判，是谓法权。中国通商以来，即许各国领事自行审判，始不过以彼法治其民，继渐以彼法治华民，而吾之法权日削。近且德设高等审判司于胶州，英设高等审判司于上海，日本因之大开法院于辽东，其所援为口实者，则以中国审判尚未合东西各国文明之制，故遂越俎而代谋。更以东三省近日情形而言之，长春以南遍地有日人，长春以北遍地有俄人，既遍住日、俄之人民，势将设日俄之法院，民习于他国之法律，遂忘其为何国之子民，法权既失，主权随之，言念及此，可为寒心。夫及今而改良审判，其收效亦须十余年，溯甲午至今，曾几何时，添开口岸已十余处，此后十余年中，虽内政竭力整顿，外权且日进而无穷。若复因循苟安，坐待法权之侵夺，则逃犯不解，索债不偿，赴槊多门，人心大去，无论治外法权不能收回，恐治内法权亦不可得而自保矣。是司法制度之不可不分立，关乎外交者一也。

臣观自古治乱之故有二，一则由于民财之穷尽，一则由于讼狱之不平……泰西各国百年以来，皆病行政官之专横，而改设法堂公判之制，由是民气渐靖，治化日隆。中国审判向由州县兼司，簿书填委，各弊丛生，非延搁多时，即喜怒任意，丁役视为利薮，乡保借为护符。往往一案未终而家产荡尽，一差甫出而全村骚然，遂致驱民入教，干涉横生，民教相仇，变起不测，匪徒乘机煽惑，酿为劣阶，是国家欲藉州县官以宣德达情，而州县官以滥用法权，反致民离众衅。推原其故，则以州县事繁，既须抚字催科，而又劳形诉讼，跋前踬后，两所无居，贤者竭蹶不遑，不肖者恣睢自逞。且审判一事须平日熟谙法律，而案情万变，悉待推求，行政官以日不暇给之躬，用之于非素习之事，必致授权幕友，假手书差，枉法滥刑，何所不至。又以层层节制，顾忌良多，未免曲徇人情，无独立不挠之志。若使司法分立，则行政官得专意爱民之实政，而审判官惟以法律为范围，两事即分，百弊杜绝。

司法独立作为西方宪政制度的重要内容，是以“世界公理”、“各国准则”的姿态走入朝臣们的视野的。在他们看来，司法独立所具备之种种优点，正是传统司法所不具备的。实行司法独立，不再授他人以口实，从而收回领事裁判权，是实现司法改革的必然逻辑。尽管他们也认识到中外司法制度不同只是列强攫取领事裁判权的一个借口而已，但仍希冀以主动改革的方式，尽力挽回遭到列强们不断蚕食的国家主权。

（二）“司法独立”在官制改革层面上的含义

晚清仿行宪政的改革在很大程度上学习和模仿了日本的明治维新，所谓“中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似，故于各国得一借镜之资，实不啻于日本得一前车之鉴，事半功倍，效验昭然”。日本已经完成的宪政经历在制度上给晚清提供了一个可以直接模仿的对象。因此，在官制改革方案中，从具体制度到实施途径，也多以日本为模式。

为实现司法独立，就必须进行相应的机构改革。在中国传统政治体制之下，行政司法不分，在中央，刑部、大理寺、都察院虽号称“三法司”，但它们在主理司法事务的同时，也具有诸多行政职能，而其他行政机关则亦握有一定的司法权。就司法方面的职权而言，三法司中，刑部权限最大，故《清史稿》对其有“部权特重”的评语。三法司均兼有司法行政权与审判权，并且在审判、复核等程序上相互牵制，从而使最高审判权始终掌握在皇帝手中。按照三权分立的原则对这种司法体制进行改革，就必须有专门负责司法事务的部门。对此，端方等人的意见是将刑部改为法部，掌司法行政，以改革后的大理寺行最高裁判所之责。

刑部掌司法行政，亦旧制所固有，然司法实兼民事、刑事二者，其职在保人民之权利，正国家之纪纲，不以肃杀为功，而以宽仁为用，徒命曰刑，于义尚多偏激。臣等以为宜改名曰法部，一国司法行政皆统焉。司法之权，各国本皆独立，中国急应取法。所由各省执法司、各级裁判所及监狱之监督，皆为本部分支，必须层层独立，然后始为实行。

大理寺之职颇似各国大审院，中国今日实行变法，则行政与司法两权亟应分立，而一国最高之大审院必不可无。俟司法独立之后，改大理寺为都裁判厅，以当其职。

至于地方审判制度，则在全国建立四级裁判机构，实行四级三审制。在前述《请改定官制以为预备立宪折》中，端方等人建议在全国设立四级裁判所和巡回裁判所，并在各级裁判所内设检事局，实行审检合署。

臣等谓宜采各国公例，将全国司法事务离而独立，不与行政官相丽，取全国各县划为四区，区设一裁判所，名曰区裁判所，其上则为一县之县裁判所，又其上则为一省之省裁判所，又其上则为全国之都裁判厅，级级相统，而并隶于法部。区裁判所则以一裁判官主之，而县裁判所以至省裁判所、都裁判厅则以数人之裁判官主之，而置一长焉。各裁判所皆附设检事局，区置检事一人，县以上数人，以掌刑事之公诉。凡民间民事刑事小者各诉于其区，大者得诉于其县，其不甘服判决者，自区裁判所以至都裁判厅均得层层递诉，而以都裁判厅为一国最高之裁判。犹恐边省人民控诉不易，则于陕西、甘肃、云南、贵州诸省设巡回裁判焉，略如汉代绣衣直指之制，以平天下之疑，其官制不与行政各官同，其升转事权分析，两无牵涉，在上者既能各行其是，小民自食其赐。

其后奉命纂修官制改革方案的载泽等将端方此折作为蓝本，加以“斟酌”，交给总司核定官制的奕劻等人。奕劻等对于司法机构的设计是：司法之权则专属法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制也。

这一方案随后得到清廷确认：“刑部著改为法部，专任司法。大理寺著改为大理院，专任审判”。对于传统司法体制来说，这无疑是一个巨大的变化，原先由中央三法司分享的司法权，转而由法部与大理院分担。对此，《清史稿·刑法志》有载：迨光绪变法，三十二年，改刑部为法部，统一司法行政。改大理寺为大理院，配置总检察厅，专司审判。于是法部不再掌现审，各省刑名，划归大理院覆判，并不会都察院，而三法司之制废。“三法司之制废”不仅意味着司法权专属特定的司法机构，也意味着皇权通过三法司的分工与制衡来控制司法权的能力有所下降。虽然日后的实践证明皇权并不愿意轻易放弃对司法权的控制，但每每走在现实前面的制度设计，毕竟为当时热衷于司法改革的人们描绘了一幅充满希望的蓝图。

与中央司法机构的改革相关联，四级审判机构的设计得到普遍的认可，并首先在京师设立。光绪三十二年十月二十七日（1906年12月12日）大理院奏准的《大理院审判编制法》第一次以立法的形式明确表述了司法独立原则：自大理院以下及本院直辖各审判厅局关于司法裁判全不受行政衙门干涉，以重国家司法独立大权而保人民身体财产。该法规定在北京设立京师高等审判厅、京师城内外地方审判厅和城谳局。此后的相关立法，包括次年法部奏准的《各级审判厅试办章程》及宣统元年（1910年）奏准的《法院编制法》明确规定全国审判机关由初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院构成，继续沿用了四级审判机构的基本框架。奕劻等在拟定地方官制时，将司法与行政分立作为改革的准则，在地方“分设审判各厅以为司法独立之基础”，各省应就地方情形，分期设立高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅。

中央官制改革方案确定以后，司法独立似乎已成为人们的共识，司法改革也确实按照先中央后地方的次序渐次展开。但这个过程绝不是波澜不兴的。由于暂不议及立法机关的设立问题，故中央和地方的改革均着力于行政与司法机构。三权分立在这种情境之下主要表现为司法与行政的分立。这对于行政司法合一的传统政治体制而言，尤其是对各级行政机关而言，无疑是一个巨大的冲击。而如何剥离行政机关原先承担的审判职能，协调行政机关与审判机关之间的关系，使司法审判权获得真正的独立，正是下一步司法改革的关键所在。四级裁判机构的规划仅仅是实现司法独立的第一步，只有彻底的权限划分才能将司法独立最终落到实处。

（三）“司法独立”在司法改革层面上的含义

设立专门的司法机关，实行司法独立，就是将原先属于行政机关的审判权削减掉。围绕着权力这个中心，在中央，引发了部院之争；在地方，官制改革方案受到抵制，地方督抚们极力反对剥夺其原先拥有的司法权力，其中以张之洞的态度最为强硬。司法独立遭到了行政权力的顽强抵抗。

清政府在裁定公布中央官制的同日，下谕命令奕劻等与各省督抚会商地方官制。奕劻等提出的两个地方官制改革方案均坚持了行政与司法分立的原则，即设立各级审判机构，受理诉讼。清政府意图通过改革地方官制去除自身体制上的弊病，然而这对于地方官员尤其是大权在握的督抚们来说，就是要分割他们手中的权力。因此，他们之中强调“财力不足，程度未及”而主张缓行者有之，公开反对者亦有之。

对于在各省府县设立审判厅，大臣们大都以司法人才不足而主张缓办，或逐渐推行。公开反对改革地方官制的有两位总督，陕甘总督升允“全行反对，请俟各省举行后再议”，湖广总督张之洞也“全行反对，不主更张”。其中尤以张之洞对司法独立的公开反对最为引人注目。张之洞首先电告清廷，以民情浮嚣、物力匮乏为由，请求“旧制暂勿多改”，只可“就现有衙门认真考核，从容整理”。继之以二份电奏，论驳设立高等审判厅以专司审理案件之事。他说，如果实行司法独立，而督抚却无权过问，就会有人强行西方法律，对革命党人“曲贷故纵”，不过数年，就会“乱党布满天下，羽翼己成，大局倾危，无从补救”。张之洞以防止革命、维护清朝统治为说辞，其真意所在却是要维护督抚们的司法权力。时评指出“鄂督之争司法权也，清议哗然尤之。夫以鄂督之公忠明达，岂不知三权鼎立为今日国家学之通义哉？顾弗顾公论而为此嚣嚣争者，彼诚见夫兵权、财权既已尽失去，则疆臣益无以自主，而一事皆无可为”，只是“未敢显言之以触枢臣之怒，故不惜行回其说，冀危辞以耸听耳。”可谓一针见血。

地方官制在督抚们的反对与阻挠之下，迟迟无法出台。直至半年后的光绪三十三年五月二十七日（1907年7月7日），编制官制大臣们经反复斟酌，决定先从东三省试点，并在“风气渐开”的直隶和江苏两省择地先为试验，然后再推广到全国。清廷于同日对这一方案予以允准，并发布了《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》，同时要求各省“由该督抚体察情形，分年分地请旨办理，统限十五年一律通行”。同年十月，法部奏准《各级审判厅试办章程》，此后，各地审判机构进入实质性的筹备阶段。

张之洞等人反对司法独立的理由与动机较容易辨识，我们可以将之理解为疆臣们在极力维护与挽回自己渐已丧失的大权，而发生在中央的法部与大理院之间的部院之争则不仅仅是权力之争，观念上的冲突与矛盾也是原因之一。

清末主张立宪的官员对于司法权的理解与典型的三权分立框架下的“司法权即是审判权”，是有所不同的。为此，下文将予以详细说明。

“司法权即是审判权”，在清末官员的奏疏中也曾出现过，主要是用来表述三权分立思想的。《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》中就说：

以行政官而兼有立法权，则必有籍行政之名义，创为不平之法律，而未协舆情。以行政官而兼有司法权，则必有循平时之爱憎，变更一定之法律，以意为出入。以司法官而兼有立法权，则必有谋听断之便利，制为严峻之法律，以肆行武健，举人民之生命权利，遂妨害于无穷。

《编纂官制大臣奏厘定官制宗旨摺》中说：

立宪国通例俱分立法、行政、司法为三权，各不相侵，互相维持，用意最善。立法者，议院公议全国通行之法律，而奏请君主裁定颁行之事也；行政者，阁部按法律命令而施行国家之政务也；司法者，裁判官纠判臣民有无违背法律命令之事也。三权分立而以君主大权统之。

“以意为出入”和“有听断之便利”的只能是审判官。这段话几乎可以看作是孟德斯鸠名言的中国清末版。“裁判官纠判臣民有无违背法律命令之事”自然也只能是审判官的分内之事。因此，在这个意义上来说，司法独立指的就是裁判独立。

但是，在设计官制方案时，日本模式的影响就显现出来了。司法权已不可简单地理解为审判权。它的具体含义要由相关机关的具体权限来确定。

在同一份奏折中，奕劻等对于中国三权分立的设计是这样的：

首分权以定限。立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事则专属之内阁各部大臣。内阁有总理大臣，各部尚书……司法之权则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制。

这一方案来源于早些时候端方所上的《请改定官制以为立宪预备折》。在端方看来，“中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似，故于各国得一借镜之资，实不啻于日本得一前车之鉴，事半功倍，效验昭然”。故而整个官制改革方案包括司法改革效仿日本也就在情理之中了。《裁定奕劻等核拟中央各衙门官制谕》肯定了其在司法制度上的设计，并且确定了中央司法改革的总纲领：

刑部著改为法部，专任司法。大理寺著改为大理院，专掌审判。

这也就是被称为“最得预备立宪之本原”的司法改革方案。结合日本司法改革的实践，“司法独立”在这里指的是由法部掌管司法事务（包括司法行政与司法审判），并行使司法行政权，大理院独立行使审判权，由法部对大理院实行监督，以防止大理院专断。但问题也恰恰出在这里。这样一个安排是经不起三权分立理论的拷问的。人们不禁要问：既然以三权分立为口号，那么法部到底是什么性质的部门？一方面，法部尚书作为内阁参与政务大臣，法部自然是行政机关，而另一方面，法部又是“司法机关”，因为“司法权专属之法部”。法部既是行政机关又是司法机关，那么如何保证行政权力不对司法进行干涉呢？又如何实现行政与司法分立？实际上，这一方案分明是对孟德斯鸠标准模式的变通，司法权与行政权的分立并不彻底。

与裁定方案同时出台的《法部职掌节略》对法部作为行政机构的性质，明确规定如下：“各国所谓司法独立机关者，为裁判所，而非司法部。司法部者，只管司法上之行政事务而不及于裁判。诚以法部大臣与各部大臣同为内阁大臣，即为行政部长官，而断非裁判所之专官”。但法部拥有审判权也是事实。据此，法部的职权，主要有以下两项。其一是司法行政权，即“管理民事刑事牢狱并一切司法上行政事务，监督大理院、直省执法司、高等审判厅、地方审判厅、乡谳局及各厅局附设之司直局，调度警察事务”。其二是司法审判权，即对全国死刑案件、重刑案件的复核权及办理秋朝审及恩赦事务。裁定方案确定由法部统揽“司法权”，实际上这个“司法权”已不再指审判权，而是司法审判权与司法行政权的总和，司法审判权由大理院行使，司法行政权由法部行使，审判权受司法行政权监督。与此同时，法部还在实际上行使着一部分审判权。在这一模式下，首先，就法部自身而言，它集审判权与行政权于一身，根本谈不上两权的分立；其次，就法部与大理院的关系而言，既然法部掌握了重案、死刑案件的复核权，大理院的审判独立根本无法实现。这个表面上邀尽时誉的设计方案隐藏着极为深刻的矛盾。

导致这一方案出台的原因，必须从当时官制改革所面临的现实情况及基本目标中去寻找。改革前，中央各部门几乎都程度不同地享有司法上的权力，包括司法行政权和司法审判权。改革的目标就是要将中央其他各部门在司法上的权力集中赋予法部与大理院，从而实现由专门的司法机关处理司法事务，“司法独立”正是在这一层意义上来说的。

“司法之权专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官相对峙”，将大理院置于法部的监督之下，以法部来制约大理院，这是设计者们在揣度圣意后做出的明智设计。他们在“大权统于朝廷”的总方针下，不仅要对议会防之又防，对于审判权也不能掉以轻心。具体的方案是：检事局隶属于法部，检事局与大理院合署办公，并对大理院行使监督职能；法部对大理院审判的案件进行复核；秋朝审案件划归法部审理。“如是则中央集权之势成，而政策统一之效著”。至此，“司法独立”的含义发生了微妙的转换，与前述“司法独立即为审判独立”的意义相差甚远。在这样的“司法独立”之下，是不可能有真正的审判独立的。

赋予法部这一司法行政机关以审判权，与审判独立相悖，必然造成司法制度上的混乱。但是法部又不愿轻易放弃，部院权限之争势难避免。法部根据裁定方案的授权，将司法行政权拆分为“司法权+行政权”，极力争取本不属于自己的审判权。而大理院则以审判独立原则予以回击，据理力争。部院之争遂由部门权力之争演变成一场争取审判独立的斗争。司法独立进入了更为艰难也更为关键的阶段：在司法权与其他行政权力分离之后，在法部与大理院之间如何实现司法行政权与审判权的分立。随着司法改革的逐步深入，司法独立的深层内涵也逐渐得到更多人的理解与支持。因权力斗争而导致的权力配置不合理的问题日益突显出来。法部在审判事务上的权力被逐步剥离乃至完全剥离已势在必行。在预备立宪推行数年以后，官员们对于三权分立及司法独立的认识和改革之初相比已大相径庭。1909年，李家驹考察日本司法制度归国后，在奏章中说道：

司法独立之制，创始于法兰西……厥后欧洲大陆诸国迭相仿效，司法独立制度遂为各国通行不易之规。其所以必须独立者，盖立宪制度之精义，在防官吏专断之流弊，保人民自主之权。行政官兼司法裁判，往往有所瞻徇，流于偏私，其极也，官吏肆行威福，而国家丛为怨府，驯致招乱，故欧美各国斤斤于司法独立一事，诚有鉴于此也。

所谓司法独立，亦有二义。凡行使司法权以裁判所为机关，与立法机关、行政机关分立，不相统摄，故谓之独立，此一义也。凡司法官裁判案件，悉依法规所定，自行判断，不受上官指挥，故谓之独立，此又一义也。

司法独立，厥要有三：凡组织裁判所及裁判方法，皆须以法律规定，一也；以法律保持裁判官之地位，不得无故罢免，二也；按照宪法，使人民有受裁判官裁判之权，三也。三者缺一，不得谓之司法独立。

……盖司法独立，则裁判事务悉委诸裁判官，司法大臣不得干预。然其中自有辨者，则司法权与司法行政之关系也。裁判民事、刑事之权，谓之司法权，而关于司法之行政事务，则谓之司法行政，司法大臣虽不得干预裁判，而有监督行政之权，此司法独立之性质也。

受既有体制约束，即便在此时，“司法”二字，仍然是一个意义极不确定的概念。尽管如此，它仍然可以说是对此前有关司法独立认识的总结：司法独立即是审判独立，司法独立既是裁判所的独立，也是司法官个人的独立，司法独立受法律保障，司法行政权不得干涉司法权（即审判权）。同年十二月宪政编查馆在上奏《法院编制法》的奏折中表达了同样的意思。

司法独立在宪政层面上来说，就是司法权与行政权、立法权分立；在官制改革的层面上来说，就是从中央到地方，司法机关与行政机关分立，各司其职，各尽其责；在中央司法制度层面上来说，就是划清部院权限，分清部院职掌，摆正部院关系。晚清对于司法独立的认识正是随着这三个层次改革的展开而逐步深化的。