中国劳动制度改革与劳动关系之现状

夏积智

一、研究中国的“劳动关系之现状”，必须回顾二十多年的劳动制度改革。因为，这两者是分不开的。从1979年开始进行的劳动制度改革，逐步打破了“铁饭碗”、“大锅饭”以及缺乏活力的绝对单一的劳动关系。应该说，“劳动关系”是劳动者和用人单位之间因录用并在劳动过程中所发生的关系。但是，在改革开放之前，中国的劳动关系颇为怪异：名义上是劳动者与用人单位发生劳动关系，实际上是劳动者是与国家发生劳动关系。国务院总理成了“唯一的大老板”，中央政府与劳动者成了劳动关系的实际当事人。这种不正常的现状，在二十多年的劳动制度改革过程中，逐步得到解决。

二、目前，中国劳动关系出现多元化的状况。2002年，全国从业人员7.3亿，其中城镇从业人员为2.4亿，农村从业人员为4.9亿（其中，1.5亿为乡镇企业从业人员，建立有劳动关系）。在城镇从业人员中，国有单位职工为7163万，集体所有制单位职工1122万人，私营和个体从业人员4268万人，外资企业758万人，股份制等其他单位11470万人。企业员工6876万人，其中国有企业3382万人，集体企业938万人，私营、个体等其他企业2556万人。目前，集体、私营、个体和外资企业用人，国家政策已经不作干涉。国有单位的用人权，也有很大的增加。进行了二十多年的劳动制度改革，打破了“铁饭碗”、“大锅饭”以后，劳动关系在基本稳定的情况下，也变得灵活起来。2001年，由用人单位一方解除、终止劳动关系的有142万人，约占1%。因此，在2002年上半年引发100人以上群体性上访事件280起。这在改革开放以前，是不可能发生。

三、劳动制度改革的前提，不容忽视。它们是：

——劳动制度改革，涉及管理体制、理论、观念以及社会习惯；

——劳动制度改革是整个国家经济体制改革的一个组成部分，而且也涉及开放、发展和稳定；

——实行社会主义市场经济体制，是改革的大目标，也是劳动制度改革的主要依据；

——加入WTO，改革向市场经济体制目标推进了一大步，劳动制度改革必须适应这一新的形势要求；

——小政府大社会，是经济体制改革的一个目标，也是劳动制度改革的一个依据；

——政府管理企业的方式，由直接管理改变为间接管理，是经济体制改革的另一个目标，也是劳动制度改革的一个依据。

四、我国劳动制度改革以“弱化管理，强化服务”和“维护劳动者的权益”为指导思想。

这项改革，对中国劳动关系产生了深刻的影响。其做法可以概括为：

——管住一头，放开一片。政府对企业，由事无巨细都管，逐渐改为只管最基本的（如最低劳动标准），此外一概不管，而由用人单位（企业）自行管理。例如，在薪酬上，政府只管两条：一是最低工资；二是克扣员工工资或者随意降低员工工资。遇到企业在这方面有违规的情况时劳动部门才管，否则不管。其他劳动标准也是如此。

——变“事前审批”为“事后监察”。“事前审批”是计划经济管理体制的一大特征。改革前，企业差不多解决任何问题，都要到政府来请示、报批。改革中逐步地将政府对企业的一些基本要求写到法规、制度中，企业依照法规、制度办事。今后，政府（劳动部门）只作“事后监察”，只处理那些“违规”行为。

——由“一方决定”到“双方协商”。这是二十多年劳动制度改革力度最大的地方，也是劳动关系变化最大的地方。在计划经济体制下，用人只能是行政一方说了算。劳动者个人就业只有一条路可走：服从政府的安排。企业也无用人权利（当时叫“用工权利”）。1980年，实行“三结合”的就业方针，开了“三扇门”，自由度大多了。但是，仍没有改变这种“一方决定”的局面。劳动制度改革逐步明确劳动力市场当事人双方是用人单位（企业）和劳动者，用人主体是企业。劳动者在就业上实行“双向选择”（企业可以挑选人才，劳动者个人可以选择企业单位和工种）；在劳动关系调整上实行“双方协商”，甚至“三方性原则”。这一崭新的劳动关系制度，从根本上改变了中国劳动关系的基本格局。

——实行最低劳动标准。实行最低劳动标准是国际劳动法律制度的通行做法。以往，中国劳动制度不是这样，而是习惯于对劳动条件作出详尽、具体的规定，并且没有实行最低劳动标准的制度。1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》，率先确定了“最低工资保障制度”，还规定：“禁止用人单位招用未满16周岁的未成年人。”这确定了我国工资和就业年龄的最低标准。但是，对其他劳动标准（如工作时间、劳动安全卫生等），还没有明确规定是最低标准或者是最基本的要求。因此，劳动制度改革在这方面还有文章可做。

——各类企业一律实行国民待遇，政策法规一视同仁。改革开放之初，中国企业是单一的公有制企业。当时的劳动制度主要适用于国营企业，有些政策、制度要求集体企业“参照执行”。改革过程中，企业的单一所有制逐渐变成多元化。现在，除国有企业以外，外资企业、私营企业、个体户都得到蓬勃发展。在政策、法规上对各类企业一视同仁，一律实行国民待遇，不仅顺应国家经济体制改革的总体要求，而且也是国际接轨（包括WTO规则）的基本要求。

——坚持市场取向。中国的经济体制改革在某些环节上发生反复，也遇到过一些阻力。但是，劳动制度改革在坚持市场取向上，是力排众议、勇往直前的。例如，实行劳动合同制度就遇到过反对意见，改革者将此坚持到现在。现在，劳动合同制度已成为一项基本制度。不过，我国的劳动力市场目前还不够成熟，有一些问题还需要研究解决。

五、劳动力市场的供求双方是用人单位（企业）和劳动者，这两者是市场主体、当事人。在劳动力市场上，政府是裁判员而不是当事人。应该由企业做的事情，政府不可越俎代庖。用多少人，用什么样的人，如何用人（包括岗位的确定，工资给付等），都是企业的事情。政府的主要责任是营造环境，制定竞争规则，进行监督检查，对违规者进行处分。但是，现在仍然存在“政企不分”的现象。今后，劳动部门的主要工作应当是：

——制定促进就业的政策。制定政策，应当是政府的主要职责。不论计划经济还是市场经济，政府部门都要做好这件事。特别是市场经济体制下，制定促进就业政策，属于营造市场环境、确保社会稳定方面的事情，劳动部门有必要当作大事来做。所谓促进就业的政策，主要是指国家为了确保公民就业、降低失业率，在税收减免、场地、公司注册等方面提供方便，减轻企业负担，鼓励企业多用人，特别是对一些弱势群体就业给予帮助等方面所采取的各项措施。

——制定并调整劳动标准。制定的劳动标准，是政府对用人单位如何用人的要求。这项工作应当是劳动部门的一项经常性的工作。在市场经济体制下，所制定的劳动标准应当是最低的劳动标准。这样，政府对用人单位的要求，也是最基本的要求。当然，尽管是“最低劳动标准”，也有必要随着情况的变化而加以调整。劳动标准通过立法加以确定后，用人单位应当依法办事。

——援助劳动力市场上的弱者。在市场经济体制下，不仅企业在竞争，劳动者也处于竞争状态。劳动力市场主体双方中，劳动者相对企业而言是弱者。不仅如此，在劳动力市场的竞争环境中，劳动者的队伍中也存在一批相对弱势的群体。劳动部门应当采取可行措施，对这一弱势群体提供援助，让他们也能够就业，并将此作为积极就业政策一个组成部分。

——实行三方性原则。调整劳动关系。“三方性原则”是国际劳工组织的工作原则，是指政府一方、工人一方（工会代表）与雇主一方（雇主组织代表）这样三方一起工作的制度。后来，不少国家将其引进后用于调整劳动关系，并形成体制。目前，我国劳动争议处理制度采用了这一体制。不少地方也利用“三方性原则”调整整个劳动关系。这是与市场经济体制相适应的体制，也是与国际接轨的一个举措。

——对劳动标准实施情况进行监察。今后，尽管政府对企业不直接管理，但不是说一切管理都是不必要的。对企业等用人单位的劳动标准（最低劳动标准）的实施情况进行监察（即“事后监察”），这是今后中国劳动部门依法行政的一项重要内容，是他们的一项主要工作。当然，如何进行监察，则要求依法办事。这里涉及机构设置、工作人员资格和权限的确立、纠正用人单位违章、违法行为的处理，等等。所有这些，都应当通过制定劳动法律、法规加以确定，然后要求劳动监察机构及其工作人员依法办事。