第二节 非政府公共部门的营运管理体系

一、非政府公共部门营运管理体系的构成

一般情况下，非政府公共部门的营运管理体系由使命确定与战略规划管理、组织管理、行销管理、经费管理、人力资源管理以及监督与评估等内容构成。

（一）使命确立与战略规划管理

非政府公共部门作为一种特定性质的组织形式有其特有的使命、行为规则以及文化体系等，其中，组织的使命至关重要。非政府公共部门为了使命而存在，“它想要改变社会和自己的生活，这就是为了使命而存在，而且不可稍有或忘”。一个非政府公共部门从其初创时起，就应把使命的确立放在最优先的位置。尽管非政府公共部门的使命形形色色、纷繁复杂，但它们在公益性和利他精神方面却是一致的。非政府公共部门首先应有自己的使命，然后在这种使命的驱动下设想组织的未来，确立组织活动所应达到的目标以及应如何去实现这些目标。这就要求非政府公共部门确立其战略规划。非政府公共部门的规划战略所涉及的内容主要有：如何了解组织活动的对象；如何对其活动目标进行定义，如扶贫的含义是什么，环境保护的含义是什么等；所关注的问题是单一问题还是多重问题；是采取单一方式还是多种方式开展活动，即是只搞操作性活动，或者只搞倡议、说服活动，还是兼有多种方式；是只在当地或者本国进行活动，还是在本国活动的基础上开展跨国活动，在全球范围积极发挥作用；是从长期和宏观的角度规划组织的活动，还是只采取一些相机性对策，根据即时情况确定活动的策略等。

（二）组织与决策管理

非政府公共部门要完成自己的使命并实现自己的战略规划，必须依托于合理的组织结构和科学的决策机制。一个非政府公共部门要想治理得好，需要在非政府公共部门内建立和维持适当的治理结构与决策程序。非政府公共部门应根据实现自己使命的需要去设置组织机制，如确立组织内的选举程序，确立董事会（理事会）的组成和运作程序等。大多数非政府公共部门都是通过设立董事会（理事会）的形式来行使组织内部的决策和领导职能的。非政府公共部门董事会（理事会）的构成，对非政府公共部门的使命和战略规划的实现至关重要。非政府公共部门的管理还涉及决策民主与实施效率。非政府公共部门需要有民主的管理风气，以调动工作人员的积极性。但如何在非政府公共部门内部实行民主化管理却是许多非政府公共部门遇到的一个相当困难的问题。目前，在世界上众多的非政府公共部门中，其内部管理既有专制的，也有民主的；既有规则的，也有随意安排的。因此，要使组织的决策程序民主化、科学化，非政府公共部门就需要具备一种独特的行政管理风格。它能够通过内部管理将其工作人员的积极性充分调动起来，使每一个人都能够扬其所长，避其所短。这样非政府公共部门的实施潜力才能得到充分挖掘，组织的整体效率才能得到提高。

（三）行销管理

行销顾名思义就是行为营销。它是一种影响个人行为方案的设计、执行及控制，以增进个人与公共利益的活动。在行销活动中，虽然非政府公共部门用到的许多行销术语和工具与商界没什么两样，但其本质却相距甚远。同销售行为相比，非政府公共部门的行销活82动要比做市场调查、市场细分以及奉行顾客导向的观念更进一步，因为非政府公共部门还需要知道自己提供的产品或服务是什么，对象是谁，什么时候去提供。非政府公共部门进行行销时，首先要重在让人们了解组织的使命，即强调自己是为了他人的、公共的利益而付出努力，以此来鼓励公众支持某项事业，从事有益于公众利益的活动，这样才能改变公众的行为。其次要把全部精力集中在组织本身力所能及的事项上，这是通向有效行销的关键。行销时不能认为自己无所不能，尤其是不能将组织有限的资源偏洒在不会有收获的“土地上”。第三要了解组织的“顾客群”。这也是实施组织战略规划的第一项内容。这项工作不仅需要认真的行销态度，而且还要方式得当。如，不要说我们都知道什么是为他们好，而是应该去了解他们的价值观是什么，如何才能打动他们等。

（四）经费管理

非政府公共部门经费管理是实现非政府公共部门目标的基础条件，是非政府公共部门自身发展的保证。非政府公共部门经费管理的内容主要包括：对非政府公共部门的经费进行积极筹划，筹划的方式主要有争取专项基金赞助，收取会费、团费等，加强非政府公共部门决策过程中的经济分析和经费预测、预算，并努力制度化，建立必要的规章制度，按照非政府公共部门经费使用的有关规定对经费使用情况进行及时检查，用好用活经费。一般来讲，不同类别的非政府公共部门会有不同的经费筹集和控制手段。对于那些完全依靠慈善捐赠支持的非政府公共部门，如各类基金会，在经费的筹集上只能考虑采用一种合适的慈善性资助组合：现金捐助、非现金捐助或者是志愿劳动。对于依靠慈善性支持所获得的资金，非政府公共部门必须有完整的财务计划，合理使用这部分资金并接受政府及社会各方面的监督。而作为政府监管部门也应强化对这部分资金的取得和使用的监督。对于部分自给（收费）的非政府公共部门，由于所收费用只能部分地补偿其必要的经费开支，因此，它们仍需政府资助和相关方面的捐款。对于这些经费的控制，最有效的措施就是财务公开，以利于社会公众和捐赠人的监督。对于自给自足型的非政府公共部门，其经费的来源主要是对提供的公共物品和服务进行收费。收费标准可以低于其平均成本，因为这类非政府公共部门很容易得到慈善性投资、志愿者以及非现金捐款等。因此对于这类非政府公共部门的经费控制，应重点加强对业务宗旨的把握，以防止组织的活动背离“为他人或公共利益”的宗旨。

（五）人力资源管理

人力资源管理是非政府公共部门存在和发展的基础，是非政府公共部门完成使命的关键。非政府公共部门需要具有特定素质的工作人员。在吸收非政府公共部门工作人员时，要着重考察其是否具有利他主义的奉献精神，对组织的使命是否认同，是否具有所需的专业知识和特定的技能等。非政府公共部门需要在组织内部设立相应的激励机制，以增强组织的凝聚力和吸引力。尽管在德国和日本这样的国家，非政府公共部门的工作人员像公务员那样从事工作、接受培训并领取相应的薪水，但在绝大多数国家里，非政府公共部门工作人员的社会地位较低，他们大多是以志愿者的身份参与非政府公共部门的活动，而且少有培训。通常情况下，能够对组织工作人员形成激励，吸引他们参与非政府公共部门工作的因素不是个人的收入，而是能够获得良好的工作经历，能得到做事的机会，以及为他人、公众服务的奉献精神等。然而，从组织的角度看，对非政府公共部门工作人员（也包括义务工作人员）的工薪、地位、提升和工作条件以及培训的机会等都需要重视，这些都是增强组织吸引力的重要因素。需要特别指出的是，一个卓有成效开展活动的非政府公共部门，还需要有高素质的领导人。他要能在许多牢不可破的原则之间取得平衡，以求取得组织的最佳表现；他要能协调好非政府公共部门内部和外部的各种关系，从而为非政府公共部门存在与发展创造良好的环境。

（六）非政府公共部门营运的绩效评估

由于非政府公共部门涉及同政府、捐款人、提供产品和服务的对象以及成员等多方面的利益关系，因此，对非政府公共部门进行绩效评估就显得及其重要。

1．评估主体的确定

对非政府公共部门进行绩效评估，首先要确定评估主体。可以说，即使是同样的目的和方法，由不同的评估主体进行评估也可能得84出不同的结论。因此，适当的评估主体对于评估成功有重要意义。评估是一项专业性和技术性都很强的工作，因此，评估人员必须包括相关领域的专家，或是具有一定评估技术水平的人员。需要指出的是，由于非政府公共部门在其组织发展和活动中必须向其服务对象、本组织成员、捐助人、政府以及社会公众等各方负责，因此，让非政府公共部门所涉及的各方的代表参加评估，会有利于评估工作的认真、公正、有效。

2．绩效评估的内容和指标

绩效评估的内容主要有政策执行、项目评价以及质量保证三个方面。对政策执行进行评估的目的包括确认组织的活动是否符合非政府公共部门的使命，控制活动的流程以确保组织目标的实现，同时还能向有关各方提供反馈信息。因此，需要对政策执行过程和效果的合法性（筹集经费的方式）、使命或战略规划在执行过程发生重大变化程度以及影响目标和战略规划实现的因素（如经费的落实与使用情况）等方面进行评价；项目评估的内容包括项目的目标及其社会政治影响（如能否促进社会公平和正义）、完成项目的影响因素、项目的成本和受益分析以及项目经验是否可以推广等。常用的项目评估方法主要有数据监测、社会调查以及成本效益分析。其中，成本效益分析法是一种较全面的方法。该方法的重点是项目预算和成本测量，因此会计人员和审计人员可以发挥重要作用；质量保证的评估其实就是对活动结果的评估，目的是保证服务对象得到良好的服务。它主要是对服务对象的心理状况和生活状况的改善情况，以及非政府公共部门的社会影响等方面进行评估。

3．评估应遵循的原则

对非政府公共部门进行绩效评估，应在公正、客观、科学的前提下遵循以下原则：首先是社会目标与经济目标相结合的原则。社会目标与经济目标是密不可分的，它们相互依存，相互制约。对于非政府公共部门来说，应该是“使命为先”。偏离了组织的宗旨，非政府公共部门将会失去其存在的意义。但是，良好的社会效益还需要相应的经济条件作为保证，而且，适当的经济指标也是科学衡量社会效益必不可少的尺度。其次是微观利益同宏观利益相结合的原则。在评估的过程中，从非政府公共部门本身的角度评估活动微观层面的社会效益和经济效益是必要的，但不应忽视是从国民经济的大局出发去考察它宏观层面的社会效益和经济效益。因为政府不会允许只顾“小团体”利益而违背国家利益的非政府公共部门存在。第三是短期利益同长期利益相结合的原则。应该说，短期利益和长期利益在总体上是一致的。但是，对于非政府公共部门而言，立即取得经济效益和社会效益的回报（即短期利益）是有相当难度的。而且，过分追求短期利益，还会损害长期利益。因此，把短期利益同长期利益结合起来，有利于正确、客观地评价非政府公共部门的营运绩效。

4．非政府公共部门营运中存在的问题

非政府公共部门在公共生活中已经取得了令人注目的成就，并且还在不断地发展。其原因主要是服务对象的参与、有效的领导与管理、良好素质的工作人员和有利的外部环境。但是通过评估也可以看出，非政府公共部门在其营运过程中还存在一些不尽人意的问题。

首先，管理方式缺乏灵活性。在很多情况下，非政府公共部门并没有天然的比较优势，只有在采用了适当的管理方式的条件下，才能够发挥出其相对于政府的优势潜力。非政府公共部门的特性决定了它的每一项活动都会涉及多方利益，而且，不同的利益方要求也不相同（有时甚至是向左的），这就需要非政府公共部门以灵活的方式和手段去协调各方利益。但在实际生活中，一些非政府公共部门不是因一味迎合资助者的需要而使组织活动背离组织使命，就是因不能（或者是不知道怎样）满足资助者的相关要求而使组织项目受到的注意和资助减少（如研究和知识的传播等项目）。

其次，服务与需求难以平衡。对于相关领域的需求，非政府公共部门并非都能满足。虽然非政府公共部门比政府更接近普通群众，但在接近最贫穷的群体方面也存在一定的局限性。非政府公共部门活动的地方通常是政府管理力量薄弱的地区，如贫困或边远地区，在那样的地区从事活动会遇到较多的困难，费用也较高，但却较难获得成效。因此，在最需要提供服务的地方，同样也是非政府公共部门最难取得成果的地方。

第三，非政府公共部门也存在腐败。这里所谓的腐败，不仅是指金钱上的腐败，而且还有更广泛的含义。非政府公共部门的工作人员可能会挪用或贪污活动经费，不负责任地滥用资源，更严重的是非政府公共部门有可能在活动中偏离其使命，成为个人或少数人、甚至某些利益集团谋取私利的工具。对非政府公共部门的评估表明，非政府公共部门内部不仅存在着产生腐败的可能，而且实际生活中已经发生了一定程度的腐败现象。非政府公共部门如要避免腐败，就必须建立一套科学的监督和评估机制。

5．关于评估的结果

对非政府公共部门进行绩效评估不是目的，而是一种手段。因此，应当重视对评估结果的应用。要应用评估结果，首先要保证评估结果的公开性。在我国的许多组织中，往往可以看到这样的现象：评估活动进行时，兴师动众；评估结果出来后，悄然无声。这既不利于绩效差的组织改进工作，也不利于绩效好的组织进行经验推广，导致评估活动流于形式，失去了其真正的意义。因此，非政府公共部门绩效评估结果的应用，其本身就是评估目标实现的过程，同时也是检验评估活动有效性的试金石。